摘要：10月28日，新华社受权发布《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下称“建议”）及说明，对“十五五”的地位、方针、目标、任务等做了系统阐述。“十五五”具有承前启后的重要地位，未来五年对科技创新的要求更高，也更重视产业化规模化。在供求再平

宏观：供需加力 内外兼修

10月28日，新华社受权发布《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下称“建议”）及说明，对“十五五”的地位、方针、目标、任务等做了系统阐述。“十五五”具有承前启后的重要地位，未来五年对科技创新的要求更高，也更重视产业化规模化。在供求再平衡的紧迫性上升的背景下，提振内需也被放在重要的位置。同时，在内部经济结构优化、外部地缘政治深刻调整的背景下，对外开放也更自信自主。

新环境、新要求

相比“十四五”时期，“十五五”的发展环境发生了若干重要变化，我们认为至少体现在三个方面。一是科技创新取得突破性进展，二是金融周期下行（金融周期是指房价与信贷互相加强而形成的长周期），经济加速转型，三是地缘经济形势更加复杂，国际力量对比也出现了深刻变化。2035年人均国内生产总值要达到中等发达国家水平，意味着“十五五”的经济增长仍需保持在合理区间。综合考虑这些因素，我们认为有三个主线值得关注。一是《建议》强调规模化和产业化，对科技创新的要求也更高；二是坚持内需是战略基点的定调，指出居民消费率要明显提高；三是对外开放更自信自主，强调主动、双向、制度型开放。

加强供给优势：更重产业体系建设，科创要求更高

“十四五”时期中国经济加速转型，发展模式从较大程度上依赖房地产和传统基建转变为更多依赖科技创新。社会资源配置得到优化，技术进步提速，供给能力进一步增强。“十五五”时期，有效供给优势或将进一步增强，这对科技创新提出了更高的要求，建设现代化产业体系也摆在非常重要的位置。

党的二十大报告[1]首次提出“现代化产业体系”概念和“建设现代化产业体系”要求，并将“建设现代化产业体系”列为我国加快构建新发展格局，着力推动高质量发展的重要内容。《建议》指出“现代化产业体系是中国式现代化的物质技术基础”。2024年2月，在中共中央政治局第十一次集体学习时[2]，习近平总书记提出了现代化产业体系建设的三个方向，即“改造提升传统产业，培育壮大新兴产业，布局建设未来产业”。《建议》指出，“构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系”，既要“培育壮大新兴产业和未来产业”，也要“优化提升传统产业”。

《建议》首次明确指出了现代化产业体系中传统产业的发展方向，包括“巩固提升矿业、冶金、化工、轻工、纺织、机械、船舶、建筑等产业在全球产业分工中的地位和竞争力”。对于新兴产业，《建议》指出了新能源、新材料、航空航天、低空经济等战略性新兴产业，与此前的政策表述基本相同。对于未来产业，《建议》强调了量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等，相比于2025年政府工作报告[3]，新增了氢能和核聚变能、脑机接口两个方向。

《建议》提出“保持制造业合理比重”，相较于“十四五”规划中的“保持制造业比重基本稳定”进一步突出了制造业的重要性。理论和现实都表明，制造业对推动经济增长有着关键作用，尤其是对创新意义深远。内部来看，2024年中国制造业占GDP的比重为24.9%，高于主要发达经济体；外部来看，根据CPB（荷兰经济政策分析局）的数据，截至2025年8月，滚动12个月的中国工业产出占全球比重为32.1%，甚至超过了美欧日三大发达经济体的占比之和（32.0%）。

现代化产业体系离不开创新，《建议》指出要全面增强自主创新能力，抢占科技发展制高点。《建议》从核心技术、产业、人才、数字经济四个方面部署了“十五五”期间的科技创新工作方向。核心技术方面，《建议》着重强调了“采取超常规措施，全链条推动集成电路、工业母机、高端仪器、基础软件、先进材料、生物制造等重点领域关键核心技术攻关取得决定性突破”。一方面是“超常规措施”和“决定性突破”，我们预计在地缘竞争格局下，以上关键核心技术攻关的投入会加强，方式会创新；另一方面是“全链条”，我们预计会针对各条产业链上重点的节点全面推动技术攻关。产业方面，“布局建设概念验证、中试验证平台”旨在通过建设专业平台，填补从实验室样品到产业化产品之间的关键环节，提升转化效率和成功率。人才方面，《建议》提出“建设具有全球影响力的教育中心、科学中心、人才中心”，强调了“一体推进教育科技人才发展”。数字经济方面，《建议》要求“全面实施‘人工智能+’行动”，强调了“抢占人工智能产业应用制高点，全方位赋能千行百业”，突出了对人工智能行业的重视。

《建议》提出“提升产业链自主可控水平”。根据我们的计算，从2012到2024年，中国制造业国内产出占国内产出和进口之和的比重由87.3%上升到了92.0%，呈现稳步提升态势，尤其是疫情后的近三年来更是呈现加速上升态势。分行业来看，从2012到2024年，仪器仪表、通信设备计算机和其他电子设备和专用设备分别提升40.0、29.8和12.1个百分点；但从绝对水平来看，2024年这三个行业的比重是所有制造业行业中最低的，分别为72.0%、76.5%和86.0%，而所有制造业行业中比重最高的三个分别是电气机械和器材、金属制品和纺织品，2024年分别为99.1%、98.9%和98.0%。

与产业发展有关的另一个重要是绿色转型。中国的绿色产业的发展得益于规模经济和市场竞争，同时也为全球经济、为全球绿色转型作出了重大贡献。“十五五”既是碳达峰的关键时期，也是实现最新提出的2035年国家自主贡献（NDC）目标的重要窗口期。依据《建议》对碳达峰和绿色生产生活方式的相关表述，我们解读有四点关键变化：

一是推动煤炭和石油消费达峰。“十四五”时期，我国提出严控煤炭消费增长，合理调控石油消费。当前煤炭虽然仍在增长，但增速已经放缓，石油消费已经渐入达峰平台期，其中成品油已于2023年出现峰值。下一步，统筹煤电发展和保供，强化石油原料属性将是主要发展方向。

二是实施碳排放总量和强度双控制度。区别于“十四五”时期的能耗双控，“十五五”期间，我国将实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，碳排放强度降低将作为国民经济和社会发展约束性指标，不再将能耗强度作为约束性指标。碳达峰之后，实施以总量控制为主、强度控制为辅的碳排放双控制度。

三是全国碳市场扩容。“十五五”碳市场建设将分为两个阶段：第一阶段到2027年，全国碳市场基本覆盖工业领域主要排放行业，实施以强度控制为核心、免费分配为主、有偿分配为辅的配额分配与管理思路；第二阶段到2030年，将全国碳市场打造成为温室气体减排的主渠道，以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合。

四是促进绿色消费。在“十五五”扩大内需的政策背景下，通过加快落实促进绿色低碳发展的财税政策，支持绿色技术创新应用，拓展绿色生产生活的多元化场景，将释放更多的绿色消费需求空间。

弥补需求缺口：惠民生、促消费

“十四五”时期，在供给能力提升的同时，需求相对不足。一方面是金融周期调整带来的债务问题显现，私人部门去杠杆抑制内需。另一方面就是前面所说的，经济结构改善，资源配置优化，供给能力增强。需求不仅仅支撑短期经济增长，也从中长期反过来支撑供给，一个原因是需求影响企业盈利，而企业盈利影响其科研投入，而科技进步又影响供给能力。从供需两个视角来看，“十五五”时期扩内需的紧迫性均上升，《建议》也充分体现了对内需的重视。

2024年我国消费率为56.6%，低于其他主要经济体。即使和美国、日本、德国等工业国在其工业增加值占比较高的时期相比，中国消费率依然有一定的提升空间。中国商品消费占GDP的比重与经济发展阶段基本相符，商品消费的空间更多在于升级，即提质。但我国服务消费占GDP之比重偏低，尤其是医疗、社保、教育、文娱等方面。

“十五五”主要目标里面提到“居民消费率明显提高，内需拉动经济增长主动力作用持续增强”。我们预计，提振消费可能通过供需两端发力，而不仅仅是需求端支撑加码，但需求端的支撑更重要。供给侧促消费旨在理顺体制机制、增强配套建设、增加优质供给，从而释放消费潜力。需求侧促消费，则在于促就业、增收入、稳预期，增强居民消费能力。我们认为，供给侧促消费可以概括为三个方面的政策：

一是完善促进消费的制度机制。包括放宽准入（“以放宽准入、业态融合为重点扩大服务消费”），例如在健康、教育、医疗、文化、金融等服务消费领域，可能进一步放宽准入，让更多优质主体参与进来。优化管理（“建立健全适应消费新业态新模式新场景的管理办法”），我们认为可能的例子包括广电视听游戏等文化产品审批，休闲娱乐场所土地审批，海事运营、空域使用审批，大型文娱体育活动审批等政策优化，有利于释放被监管政策抑制的消费供给。

二是加大消费领域配套建设，扩大优质供给。有效投资可能向消费领域倾斜（“提高民生类政府投资比重”、“完善基础设施和公共服务设施布局”），我们认为可能的例子包括医院和诊所（医疗服务），学校和托育（教育服务），公共设施适老化和无障碍改造（养老服务），旅游景区配套设施（文旅服务）等服务消费配套设施，也可能包括停车场、充电桩（新能源汽车），民用机场/停机坪（私人飞机），游船码头（游艇）等消费的基础建设。

《建议》提出“扩大优质消费品和服务供给”，结合今年出台的政策来看，我们认为，政策可能通过贷款贴息、再贷款等财政和货币政策工具，支持优质消费供给发展，尤其是养老、托育、健康、家政、文体等服务消费领域发展。与此同时，通过“强化品牌引领、标准升级、新技术应用，推动商品消费扩容升级”，例如绿色消费、智能消费等发展。

三是清理不合理限制。例如“清理汽车、住房等消费不合理限制性措施”，可能指向了部分城市的汽车和住房限购政策；“落实带薪错峰休假”，让居民可以更加充分地释放旅游出行等服务消费需求。

我们认为，需求侧促消费大概可以概括为两个方面。一是加强就业和收入分配。《建议》提出“促进高质量充分就业”和“构建就业友好型发展方式”，强调在发展中保障和改善民生。在劳动收入方面，《建议》提出“完善收入分配制度”、“推行工资集体协商制度，健全最低工资标准调整机制，加强企业工资分配宏观指导”，我们认为，工资收入是居民可支配收入的主要构成部分，通过工资制度的调整，有利于降低工资收入极差，提高劳动收入的分配公平性，增强低收入群体消费能力，其消费倾向往往较高。

二是保障和改善民生。我们认为，“惠民生和促消费”紧密结合，或更多指向了民生社保领域，例如教育、养老、医疗、生育、养育等。通过“增加政府资金用于民生保障支出”，来“加大直达消费者的普惠政策力度”。已经出台的育儿补贴、学前教育减免等政策可能进一步深化（“稳步扩大免费教育范围”），未来可能进一步提高养老金标准（“健全待遇确定和调整机制，逐步提高城乡居民基础养老金”）、提高个税加计扣除标准（“发挥育儿补贴和个人所得税抵扣政策作用，有效降低家庭生育养育教育成本”）等。

提振需求离不开财政支持，《建议》指出“发挥积极财政政策作用”，同时还指出“增强财政可持续性”，这就需要推进财政改革。在增强可持续性方面，《建议》指出要“加强财政资源和预算统筹，完善地方税、直接税体系，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策，规范税收优惠政策，保持合理的宏观税负水平”，这些表述与二十届三中全会通过的《决定》精神大体一致。

我们在《 财税体制可能如何变化？ 》报告中指出，当前中国宏观税负并不高，未来收入端改革或更聚焦在宏观税负基本稳定下的税制结构优化，原因是我国税制结构更偏间接税，由于流转税可转嫁且中低收入群体的边际消费倾向较高，对中高收入人群具有累退性质，间接税存在降低的必要性；另一方面，直接税尤其是“收入、利润与资本利得”征收强度较低，实际中针对劳动征收的税率偏高、针对资本利得征税偏低，同时我国也尚未广泛开征房产税、遗产税以及赠与税。因此，合理调整和平衡劳动收入与非劳动收入的税率、推进研究扩大直接税税基，降低间接税比重，或是本轮财税体制收入端改革的重点之一，而如何培养地方税源、推动财政收入央地分配再平衡或是另一条主线，这亦是对当前房地产行业调整给地方财力带来挑战的重要应对。

此外，《建议》指出将“健全社会保险精算制度，继续划转国有资本充实社保基金，健全社保基金长效筹集、统筹调剂、保值增值和安全监管机制”，社保基金收支平衡压力若能得以缓解，也将减轻其对一般预算补贴的依赖。

对外开放更加积极自主

在提振内需的同时，要继续巩固外需优势。当然，除了继续提升出口优势，还要“走出去”。近年来，国际环境更加复杂，但在中美博弈中，我国的优势进一步显现。在“十四五”规划纲要中[4]，“实行高水平对外开放”位于第十二篇，而在“十五五”《建议》当中，“扩大高水平对外开放”位于第七位，排序明显靠前。《建议》也在二十届三中全会《决定》[5]中“扩大自主开放”的基础上新增了“积极”二字，反映出政策在国际环境变化下的自信与新诉求。

《建议》从自主开放、贸易创新发展、双向投资、“一带一路”四个方面扩大高水平对外开放，明确了“以服务业为重点扩大市场准入和开放领域”，强调“推动进出口平衡发展”。《建议》提出“完善出口管制和安全审查机制”，相比三中全会《决定》中的“完善出口管制体系和贸易救济制度”更为重视安全。

中国商品出口多于进口，贸易顺差较高，2024年中国商品出口和进口占GDP比重分别为18.0%和13.9%；另一方面中国服务业开放仍有较大发展空间，2024年中国服务出口和进口占GDP比重分别为2.0%和3.2%，远低于商品进出口占比。从OECD计算的服务贸易限制性指数（STRI）来看，虽然近年来中国服务贸易限制逐渐减少，STRI由2014年的0.29下降至2024年的0.23，但是仍然略高于OECD平均水平，且与发达经济体相比有一定差距。分行业来看，中国建筑服务、公路货运、工程服务和铁路货运的限制相对世界平均水平较低，而会计服务、录音、电影和电信的限制相对世界平均水平较高。

金融开放在“自主开放”中将起到重要作用。我们认为，中国金融实力和实体实力的不对等，已经成为政策关注并要明确解决的问题。截至2024年，中国GDP占全球的份额达17%左右，但是截至2025年7月，人民币在SWIFT全球支付货币中的份额不到3%，与美国的情况形成非常鲜明的对比。我们认为，通过进一步的金融开放，在全球金融体系中获得更高地位，提高中国自己的金融软实力将成为“十五五”期间的一个重要努力方向。这次“十五五”规划建议稿里对金融开放的态度明显更加积极，比如“十四五”规划、二十届三中全会《决定》对人民币国际化的表述是“稳慎推进人民币国际化”、“稳慎扎实推进人民币国际化”，本次的表述改为“推进人民币国际化”，并且明确提出“提升资本项目开放水平”，这是此前两份文件中没有明确提到的。

当前进行金融开放，中国也面临相对有利的条件。中国的实体经济优势在疫情之后得到进一步的发挥、并逐步向金融领域拓展，国际贸易融资货币中的人民币份额在2021年之后快速上升，截至今年三季度已达到7.3%。向前看，我们认为推进金融开放的过程中，大体有以下三个大方向可以努力。

一是推动国内资金安全高效地走出去。一方面，完善对外投资服务与监管体系，鼓励金融机构服务有实力的企业赴海外直接投资、收购优质资产和资源能源项目，参与“一带一路”等国际合作。另一方面，吸引更多外国企业来华发行股票和债券融资，积极探索设立国际板等机制，将境外优质投融资需求引入国内市场。

二是将海外先进的金融专业经验引进来。过去几年，我国已全面取消银行、证券、寿险等领域外资股比限制，但外资金融机构市场份额提升有限，关键制约在于制度环境与国际规则存在差异、金融基础设施不够完善、风险管理工具供给不足以及法治化水平有待提高。可以通过进一步深化改革，推动国内金融生态不断升级。

三是利用好香港市场为以上两个方向创造条件。无论是让资金安全高效走出去，还是引入海外资金，都不可避免地涉及跨境资金流动、本外币汇兑的问题。我们认为，在当前阶段，可以考虑充分利用香港市场成熟的基础设施，以及已经建立的南向流动制度（包括港股通、粤港澳大湾区的理财通等），为以上两个方向的突破性改革先行先试，积累经验。

来源：财富智囊