摘要：长期以来，美国在国防工业上不断深化对“安全盟友”的依赖。2020—2024年，美国约占全球重大武器出口的四成以上，向欧洲北约成员国及中东关键盟友的军售在此期间显著上升。这种依赖并不局限于军售，还延伸至技术研发和生产合作。例如，美国F-35战斗机的供应链，就依赖

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编者按：

长期以来，美国在国防工业上不断深化对“安全盟友”的依赖。2020—2024年，美国约占全球重大武器出口的四成以上，向欧洲北约成员国及中东关键盟友的军售在此期间显著上升。这种依赖并不局限于军售，还延伸至技术研发和生产合作。例如，美国F-35战斗机的供应链，就依赖多个国家在机体结构、发动机零部件、航电系统、软件测试和后勤保障等环节的共同贡献。

然而，如今特朗普以关税为核心打造的“美国堡垒”，正让盟友与其渐行渐远。近日，欧盟领导人在布鲁塞尔峰会上提出，到2030年“具备自主防务行动能力”，减少对美国的战略依赖。在亚洲，韩国也正加速推动防务工业自主化，计划在2030年前跻身全球第四大军工出口国。日本则计划通过大幅增加国防开支，扶持本土国防工业。

美国对外关系委员会（CFR）资深研究员Shannon K. O’Neil近日发文指出，特朗普政府的关税壁垒非但无法实现其宣称的强化国家安全与经济自主的目标，反而推高国内生产成本、抑制技术创新、迫使盟友疏远，系统性地削弱美国的国防工业基础与长期军事优势。

此外，美国的单边保护主义还可能引发地缘政治的连锁反应，促使欧盟、日本、韩国等关键伙伴加速推进“战略自主”，寻求美国武器装备的替代方案，并积极强化本土国防工业。这将侵蚀美国军工复合体赖以生存的全球客户网络，并动摇其联盟体系的根基。

更值得注意的是，美国的强硬贸易政策正在为中国创造外交机遇。巴西、印度等国为规避美国市场风险，正寻求与中国关系的缓和，这实际上可能削弱美国在“朋友圈”竞争中孤立中国的努力。

香农·K·奥尼尔（Shannon K. O’Neil）

美国对外关系委员会（Council on Foreign Relations）副主席、研究部副主任、纳尔逊与大卫·洛克菲勒拉丁美洲研究高级研究员

短短数月间，特朗普政府改写了美国贸易政策的规则。政府对几乎所有国家征收全面关税，初始税率为10%，最高可达50%。针对钢铁、铝、汽车及汽车零部件等一系列产品征收的税款，进一步抬高了这些领域的贸易壁垒。目前美国进口税的平均实际税率约为18%，达到了近一个世纪以来的最高水平。

“中国在贸易上击败你，俄罗斯在战争上击败你”。

美国总统唐纳德·特朗普在8月份援引匈牙利总理欧尔班的话称。贸易保护主义是特朗普应对这两大挑战的对策。在他看来，关税带来的收入能让美国在经济上“获胜”；而推动军用装备及相关矿产、材料、技术的本土生产，则使得美国能够在战场上占据主导地位。

政府征收的关税兴许能实现部分预期目标，或将从根本上改变美国在世界经济中的地位，至少在一定程度上能使其脱离全球供应链。消费品企业将会在美国本土生产更多产品，以抢占这个全球最大消费市场的份额；钢铁、铝、矿产及其他战略性材料供应商则会扩大其在美国的业务，借此利用本土价格上涨的机会。

但关税之弊将远大于其所带来的益处。过去的50年间，美国融入全球供应链的进程为其经济增长注入了动力，而脱离这些供应链将导致产品成本的提高、质量的降低，进而限制其经济增长与竞争力。美国国防工业也无法规避价格上涨、供应商流失和海外市场萎缩的影响，原因在于在本土生产武器、军用装备及新建工厂的成本也将大幅增加。

今年初，美国国务院发表声明称，2024财年美国对外军事装备销售额创历史新高，达到3187亿美元，较2023财年增长29%。图源：路透社

反观美国的盟友们，它们一方面渴望强化自身国防工业，另一方面却极有可能减少对美国武器的采购，因其正逐渐失去对与美国的贸易的信任。更令人担忧的是，美国企业的商业模式面临威胁之际，政府正考虑未来无人机与人工智能驱动的战争形态，这使得国内企业创新相比任何时期都更加迫在眉睫。

与可靠伙伴开展供应链合作的优势无可替代。美国政府越是试图单打独斗，无论是朋友还是对手，就越容易在与美国的较量中占据上风——如今是在贸易中，或许未来就是在战场上。

优势尽失

在今年8月《纽约时报》（The New York Times）的一篇评论文章中，美国贸易代表贾米森·格里尔（Jamieson Greer）声称，特朗普政府征收关税、寻求外国投资协议的目标，不亚于为构建“新的全球贸易秩序”奠定基础。

按照政府的理论，关税将点燃美国国内再工业化进程、创造就业岗位、实现贸易逆差向顺差的转变，并减少美国在战略性及常规商品上对对手的依赖。政府认为，这将扭转其口中数十年“不公平”自由贸易政策导致的制造业岗位流失、逆差扩大、对外依赖加深等趋势。

初步数据显示，关税的确正产生影响，但却并非积极。据非营利组织供应管理协会（ISM）的采购经理人指数（PMI）显示，过去六个月美国制造业持续萎缩；今年以来，制造业岗位已减少7.8万个。

与此同时，通货膨胀率却在不断攀升。7月和8月的物价飙升，原因在于需缴纳关税的进口商品上架后价格出现明显上涨。美国本土制造商品的生产成本同样上升——制造商需为外国原材料支付更高费用，而美国生产所需的原材料占进口商品约45%。

受高物价与整体经济不确定性影响，过去几个月低收入消费者的支出陷入停滞。今年第二季度，美国商品贸易逆差较第一季度有所收窄，这主要得益于进口（尤其是自中国的进口）下降；但出口基本持平，这或许也是就业数据疲软的原因之一。

世界其他地区则通过扩大国际贸易进行应对。外国企业开始重新规划商品运输路线与供应链，以规避美国市场。贸易谈判代表不仅前往华盛顿，还奔赴其他国家的首都寻求新协议：

欧盟正寻求与印度、印度尼西亚达成协定，推进与南美贸易集团南方共同市场（Mercosur）的谈判，同时与中国进行贸易磋商，并考虑加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）——该项自由贸易协定签署于2018年，目前有十几个成员国，合计占全球GDP的近15%；巴西、中国、印度、英国也在与多个伙伴协商新贸易协定。

10月9日，英国首相斯塔默和印度总理莫迪在印度孟买举行双边会晤。图源：路透社

短期内，尚无法明确这些动向将会把美国经济至于何种境地。随着关税税率稳定，不确定性暂时消除，外加日本、韩国、欧盟兑现其与特朗普政府签署贸易协定中的承诺，投资或许会有所回升。许多企业可能会被高度受保护的美国市场中的上涨价格吸引，进而扩大在美国的业务。

世界在对美贸易领域仍保持警惕

关税同样为美国经济增长设置了重大阻碍。对钢铁、铝、木材、铜管及其他建筑材料和机械征收的关税，增加了企业将制造业回迁的启动成本，不仅在美国新建工厂和装配线的费用增加，地方政府为企业供电而扩建电网的成本也提高了。成本可能会劝退部分外国投资者，并削弱已流入资金的实际影响。

此外，美国本土制造商品价格上涨后，其竞争力在拥有数十亿消费者的海外市场中也将显著降低。美国本土供应商同样会处于劣势。在企业每年出口的约2万亿美元商品中，近三分之二是投入全球供应链、用于其他国家生产的中间品。随着这些产品的价格上涨，外国制造商也将转而寻找替代品。

即便很少有国家对美国关税采取“以牙还牙”的报复措施，且许多国家同意签署协议为美国出口商降低贸易壁垒，但世界对与美国贸易的警惕仍不会消失。其余国家不会完全放弃美国这个庞大的消费市场。

虽然本国消费者每年约20万亿美元的支出，支撑了美国经济约70%的增长。但并不排除其他国家将美国市场与其他市场区别对待的可能性。

多年来，企业已对中国市场采取差异化策略：在中国为中国消费者生产商品，同时为其他市场维持独立、多元化的业务。如今，它们可能会对美国采取同样策略——在美境内供应美国消费者，但将面向其他国家客户的生产布局在海外，这将限制美国从贸易保护政策中获得的经济收益。

特朗普政府的关税政策，使美国错失了全球供应链带来的整体经济增长红利。过去50年间，跨境生产大幅扩张，在推动新兴与发达经济体繁荣的同时，也加剧了美国及其他地区的不平等。全球商品贸易额从1980年的2万亿美元增长至如今的24万亿美元，其中约55%是用于生产其他商品的中间品。

贸易历史学家道格拉斯·欧文（Douglas A. Irwin）在调查十几项研究后发现，在此期间，开放经济体的增长速度远快于封闭经济体，而这很大程度上得益于它们融入到了供应链之中。

国际供应链通过实现规模效应提升生产效率，通过推动专业化分工激发创新活力。即便美国拥有庞大且充满活力的经济体，也无法复制这些优势。除非美国企业能以合理价格从外国企业采购零部件，并在其他国家布局部分业务，否则将难以在产品质量、成本与生产速度上，与那些仍深度融入全球供应链的海外竞争对手抗衡。

全球化的国防工业

美国国防工业也无法规避这些影响。在整个战后时期，美国企业一直是全球最大的国防装备出口商，占据全球市场三分之一以上的份额。它们是制导导弹、隐形战机、侦察系统、核动力舰艇等尖端军事技术最知名的供应商。

数十年来，欧洲约40%的军事装备从美国采购；以色列和沙特阿拉伯对美国武器的采购比例更高；日本和韩国的导弹系统、战斗机及其他军事装备，也都依赖美国供应商。当一个国家的政府从美国企业采购新装备时，往往还会承诺在未来数年向该企业支付维护、更换零部件及系统升级费用。美国国防企业之所以能获得这些高利润订单，不仅源于其产品质量精良、技术精密，还因为美国政府将这些销售作为安全联盟与协议的一部分予以批准。

美国国防工业基础从未经历过“单打独斗”。国防企业与美国军方本身一直依赖全球供应来源，尤其是在战时：二战期间，美国的镍、铜、钨、锰及其他助力其取胜的矿产和材料，有很大一部分依赖进口；朝鲜战争期间，驻日制造商又为跨越日本海的美军提供了翻新坦克、轰炸机和火炮。在一场又一场冲突中，美国的军事力量始终源于其获取并调配全球资源的能力。

国际供应链的扩张，在提升国防工业创新速度的同时也降低了生产成本。获取这些收益需要数十年的积累，因为构建供应链绝非签署一份合同那么简单。法律协议确保了产品的兼容性、可靠性与质量，但精密国防产品的供应链通常更像是长期合作伙伴关系，美国企业与外国企业会开展合资项目，共同进行研发。供应商与制造商在共同应对监管规定、安全协议和地缘政治问题的过程中，建立起稳固的合作关系。

美国政府在此类供应链的构建中发挥着关键作用。五角大楼负责监督关键零部件供应商的审批流程，例如美国国防企业诺斯罗普·格鲁曼公司（Northrop Grumman）与日本三菱重工（Mitsubishi Heavy Industries, Ltd.）合作设计高超音速导弹防御系统时，就需经过这一流程。

外交协议与条约推动了联合国防项目的开展，例如2021年美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS）协议，其中就包含设计和制造新一代核动力攻击潜艇的计划。制定统一标准、促进互操作性与技术共享的技术协议，使得多国企业能够合作生产零部件与系统。得益于美国政府多年来构建的这些伙伴关系，其国防企业能够在基础材料乃至军事装备的精密零部件上，均依赖外国供应商提供。

据外媒报道，五角大楼正寻求采购价值高达10亿美元的关键矿产，这是其全球储备狂潮的一部分，旨在应对中国在国防制造商必需金属领域的主导地位。图源：路透社

跨境采购提升了国防工业的韧性。当美国企业与多个国际供应商合作时，单一地区潜在问题的暴露风险可显著降低；而集中的本土生产则会带来脆弱性，美国已亲身体验过这一点：

2017年飓风“玛丽亚”导致波多黎各工厂停产，美国本土随即面临医疗用品的严重短缺；2022年，由于155毫米炮弹仅在宾夕法尼亚州斯克兰顿市的一家工厂生产，而美国陆军在俄罗斯入侵乌克兰后既要向乌供应炮弹、又要补充本土军火库，导致防御出现危险缺口（此后美国已向本国和加拿大的多家工厂下达订单）。

军民两用技术的普及，使得生产关键国防零部件的企业能够实现小规模制造商无法企及的生产规模。如今，同一种半导体既可为智能手机供电，也可为导弹提供动力；笔记本电脑和电动汽车的电池同样驱动着无人机；人工智能技术既被用来完成学校作业，也被用于操控无人武器；卫星在为民用交通导航的同时，也能为军队调动指引方向……

生产这些产品的企业规模庞大，其增长既得益于普通消费者的购买，也离不开国防客户的订单。它们从商业应用中获取巨额利润——这些利润又反之投入研发，推动国防领域的创新，最终使美国国防部受益。

单打独斗的代价

构建国际供应链确实无可避免的造成美国对海外的经济依赖，有时这种依赖可能具有危险性。因此，美国有充分理由将对手排除在关乎国家安全的关键供应链之外——在这些领域中，竞争对手极有可能将美国对其商品的依赖“武器化”。

中国控制着一系列关键国防投入，在与美国的贸易战中限制了镓、钨、锗、锑、石墨等矿产的出口——这些矿产通常用于生产无人机、子弹、F-35战斗机、“战斧”导弹和夜视仪——同时限制了对电动汽车和先进武器系统至关重要的稀土磁体的出口。中国政府还禁止向加州无人机制造商斯凯迪奥（Skydio）出售零部件，表面原因是该公司与中国台湾地区政府签署了合同，实则为了削弱这家对中国企业构成潜在威胁的竞争对手。

盟友也被排除在供应链之外，正是特朗普政府实施全面关税所带来的后果之一，这非但不会增强美国的影响力，反而削弱了其投射力量的能力。

首先，关税将提高国防生产成本。目前，许多终端产品已在美国本土生产，以满足针对特定专业零部件采购的严格法律要求。但由于关税保护允许美国生产商提高售价，这些承包商现在不得不为美国本土生产的钢铁、铝、铜和半导体支付更高的本地价格。

其次，关税将加大美国本土产业扩张的难度。以造船业为例，因为美国造船成本本就高于中国、日本和韩国，目前全球只有不到1%的船舶在美制造。而关税导致该行业投资吸引力进一步下降——美国造船厂建造每艘船舶所需的成吨钢铁和铝材成本，要比其全球竞争对手高出50%。

美国国防企业要想实现经济可行性，就必须有稳定的客户保障。武器和军事装备制造均属于资本高度密集型产业：生产精密装备和系统的企业需要巨额研发预算、专业制造设施和先进机械；漫长的生产周期意味着完成一份订单需要数年时间，且这些企业的产量通常很低。传统上，美国国防承包商之所以能分摊这些巨额前期成本，是因为美国的联盟体系为其提供了忠实的客户群。

2024年，盟友们通过美国政府批准的合同，从美国制造商处采购了超过3000亿美元的武器和国防装备，而这些企业从美国国防部获得的合同金额约为4450亿美元。对于洛克希德·马丁（LMT）、诺思罗普·格鲁曼（Northrop Grumman）、雷神技术（RTX）等美国顶级国防承包商而言，国际客户的订单要占到其总销售额的10%至40%。

但这一此前可靠的美国国防产品需求来源，如今可能面临风险。特朗普长期以来一直坚称，美国盟友应减少对美国的依赖，而他的关税公告则进一步强化了这一信号。这位美国总统曾抨击北约盟友“搭美国国防开支的便车”，并要求日本和韩国为美国在其境内驻军和设立基地支付更多费用。

澳大利亚、日本、韩国及北约盟友已宣布大幅增加国防预算，其中许多国家承诺将部分资金用于采购美国企业的产品，但这些承诺能否全部兑现，尚且是一个未知数。

许多国家都有扩大本土国防工业基础的雄心——它们以这些资金将推动本土产业发展为由，向民众大力宣传增加国防开支的举措。此外，美国对它们的出口产品征收关税，也令盟友们看到了其反复无常、奉行交易主义的本质，进而加剧了它们对于过度依赖美国的顾虑。

法国总统埃马纽埃尔·马克龙（Emmanuel Macron）长期倡导购买“欧洲产品”，他呼吁欧盟成员国用法国-意大利联合生产的SAMP/T防空导弹和法国“阵风”战斗机，替代美国的“爱国者”导弹和F-35战斗机。

部分欧盟国家已开始采取行动：丹麦近期斥资90亿美元升级防空系统时，选择了欧洲而非美国型号；西班牙取消了用70亿美元预算采购美国F-35战斗机的计划，转而考虑欧洲替代品。此外，欧盟新设立的1760亿美元国防基金，其采购范围仅限于欧洲企业及与欧盟签署正式安全协议的国家企业——当然，美国榜上无名。

德国国防部长鲍里斯·皮斯托利斯打算向美国制造商洛克希德·马丁公司再订购15架F-35战斗机。图源：路透社

与此同时，英国首相基尔·斯塔默誓言要抓住“一代人只有一次” 的机遇，将国防投资转向国内就业与产业增长；日本则计划通过大幅增加国防开支，扶持本土高超音速导弹、无人机和战斗机生产商，同时其正与欧盟协商签署机密信息共享协议，并建立正式国防对话机制，推动日本企业与欧洲国防供应链对接；韩国总统李在明也表示，希望国防工业成为“韩国未来的增长引擎之一”。

外国民众对美国关税政策的不满，也可能导致盟友难以继续大举采购美国国防产品。皮尤研究中心在今年1-4月开展的一项调查显示，24个受访国家中，有15个国家对美国的好感度下降了8至32个百分点。特朗普宣布关税政策后，加拿大、印度和欧洲相继出现抵制美国商品的活动。面对选民拒绝购买肯塔基波旁威士忌或李维斯牛仔裤（二者均为享誉全球的美国商品）的情况，各国政府可能会加大力度寻找“爱国者”、“战斧”导弹、F-35战斗机和“黑鹰”直升机的替代品。

已有证据表明，美国的盟友和伙伴正逐渐与其疏远：在欧洲关于“战略自主”的讨论日益升温的同时，德国总理弗里德里希·默茨（Friedrich Merz）已将“实现对美国的独立”列为国防优先事项；印度因面临美国的高额关税，暂停了美国武器采购，拒绝满足特朗普要求其放弃进口俄罗斯石油的条件；面临50%的关税的巴西，在今年9月份拒绝参与美国主导的军事演习，但与此同时加强了驻北京大使馆的军事代表力量，使其与驻华盛顿大使馆持平。

事实上，全球对特朗普强硬策略的不满，已让中国从中受益。一年前，中国还因自身的强制性贸易做法和强硬外交面临全球反弹；但在过去几个月里，由于感受到华盛顿的冷落或忽视，巴西、印度、日本、韩国和欧盟的官员都已采取不同程度的措施，转而修复与中国的紧张关系。

盟友的价值所在

对美国国防工业而言，当前正是一个尤为危险的时期——可能正失去在全球供应商网络中的优待地位，甚至失去客户。正如乌克兰战场和红海航道的冲突所表明的那样，未来战争的形态或将不再以航母、坦克和火炮为主，而是以无人机、机器人和人工智能为核心。美国目前既无法在本土足量生产此类装备，也缺乏灵活的采购流程来快速获取。

实际上，该国在无人机、机器人和下一代雷达系统的基础材料投入和实体零部件上，仍依赖其最主要的对手——中国。在技术层面，美国正陷入一场争夺主导地位的竞争——而这场竞争极有可能会输给中国。

关税提高了生产成本，同时降低了美国产业的投资吸引力，这将使其更难在新型战争形态中复制其在传统战争中的优势。美国国防企业无法简单地将整个供应链迁回本土：即便拥有政府合同，它们也需要国际贸易带来的规模效应和利润来维持企业运转；同时，它们还需要获取尖端创新技术，而其中许多技术来自海外。

中国在高超音速武器、综合防空系统、网络工具和太空能力领域，已成为与美国旗鼓相当的竞争对手。只靠“单打独斗”，美国无法匹敌中国已实现的发展速度和规模，只有整合日本、韩国及欧洲盟友的创新能力和生产技术，才有可能做到这一点。

为确保美国拥有自卫所需的装备，扩大国内生产极为必要；也有充分理由将对手排除在关键国防供应链之外。但全面关税的实施非但不会让这些目标更容易实现，反而使其难上加难。

如果美国政府转向针对性关税，仅聚焦于战略产业和关键投入，就能在不承担非必要成本的前提下，推动对国家安全至关重要的制造业发展。此外，通过降低或取消对可信赖国家的关税，将“友岸外包” 作为重振关键产业整体战略的一部分，美国就能从地理多元化、新市场准入和创新产品获取中获益。

美国的补贴政策将是该战略不可或缺的一部分。在市场失灵的行业（如电池行业），补贴尤为重要——中国的补贴已使该国电池制造产能远超全球总需求；在易受操纵的行业（如矿产提炼和加工行业），补贴也举足轻重——中国在这些领域的主导地位使其能够制造全球短缺，或通过向市场大量倾销来迫使外国企业破产。

美国政府已成功利用补贴吸引到私人投资：近年来，通过向半导体制造商提供数十亿美元的贷款和赠款，美国扩大了本土生产能力，这将减少其对集中在中国台湾地区的半导体制造业的依赖。今年7月，政府与美国稀土企业MP材料公司（MP Materials）签署协议，为美国开采的稀土设定价格下限，该公司则承诺建造一座稀土磁体生产工厂。2028年工厂投产后，美国对中国稀土的依赖程度有望降低。

芒廷帕斯稀土矿及加工设施是西半球唯一一座规模如此庞大的稀土矿场。图源：路透社

未来的补贴支出应聚焦在启动关键产业生产，以及长期培育具有商业可行性的企业。此外，补贴对象不应仅限于美国企业或美国境内的业务。相反，政府应利用补贴实现两个目标：一是推动关键产业供应商及其来源地区的多元化，二是增加从友好国家获取技术和创新的渠道。

强化关键矿产的国际供应链，首先应努力重振2022年成立的“矿产安全伙伴关系”（MSP）——该伙伴关系汇聚了10多个美国盟友和伙伴，旨在推动跨境矿产项目——并为其投入真金白银；国会还应通过《关键矿产安全法》，用以指导美国政府与盟友合作开展关键国防投入的开采、提炼、加工和回收工作；同样，美国也应维护与盟友已有的联合武器和国防装备生产协议，如AUKUS，并沿此方向寻求新协议。

向其他国家开放资金支持，并不一定要以损害美国企业和承包商利益为代价——其中，外交至关重要。与欧盟签署正式安全协议，将使得美国承包商有资格竞标欧洲新国防基金提供的公共合同；与其他盟友的协议也能带来类似机会；而确保互操作性的技术协议，则能为美国供应商打开大门，使其获得海外军方的维护合同，并为未来的装备升级提供支持。

共同建设美国与盟友的国防工业基础，使其互补而非竞争，不仅能帮助美国及其盟友更好地协调军事行动，还将带来商业收益。

美国需要安全的供应链，为此，应鼓励与可信赖国家开展跨境制造，而非实施全面关税——这一举措只会哄抬本土价格、驱离外国伙伴。如若把美国与全球贸易隔离开来，必将导致通胀加剧、创新放缓、增长停滞，最终使美国制造商难以在全球消费者的“争夺赛”中取胜。

这条道路的终点，并非真正的安全，而是国力的绝对实力下滑。而贸易保护主义的安全代价同样严峻：随着外国合同瓦解、海外竞争对手成为更安全的地缘政治选择，美国国防供应商将失去当前的诸多市场优势。美国国防工业的萎缩不仅是经济打击，更将削弱美国部署和装备世界一流军队的能力。

在特朗普政府的一厢情愿下，构建“美国堡垒”似乎是保护国家财富、加强防御的途径；但事实上，摒弃伙伴关系只是其走向“自我削弱”迈出的第一步。

编译｜姜心悦 IPP实习编译

IPP公共关系与传播中心

排版｜周浩锴

审校｜刘 深

终审｜刘金程

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