摘要：自5月12日中美就关税问题发表联合声明以来，中美关系未来走向成为各界关注焦点。有分析人士认为，这并不代表双方互信加深，而只是战术性让步。美国在与中国开展贸易谈判的同时，在印太地区与菲律宾开展联合军演。此外，特朗普政府早先公布的《临时国防战略指导意见》提出了一万

在印太这一地缘政治竞争的核心战场，美国构建了多国协同的“

CSIS）于2025年月发表的研究报告。3 报告基于与欧洲和印太地区多国约50位资深官员与战略专家的深度对话与学术研讨而成，揭示了美国“联盟管理”的现实困境。

报告认为，美国的印太战略呈现出“三轨并行、四重割裂”的矛盾格局。一方面，美国通过三轨并行的战略网络实现其在印太地区的军事规划：以韩美联军司令部为代表的制度化规划架构，以四方安全对话为标志的战略协调平台，以及以环太平洋军演为主的非正式交流体系。但另一方面，美国与这些盟国、伙伴国存在四重割裂：一是美国长期以支配者的姿态和单边主义视角主导印太局势，忽视盟伴诉求；二是美国在多国战略协调中存在沟通障碍与信息共享不充分、不及时的情况，导致盟国在决策机制中缺位；三是美国在战略规划中过于依赖军方，轻视政治协商机制；四是美国在印太地区制度化不足，导致伙伴国驻美人员身份时常陷入尴尬境地。

通过对军事协作机制、澳英美三边安全伙伴关系、五眼联盟和四方安全对话四大核心平台的系统分析，报告认为，决定美国印太战略成功的关键要素有四点：战略一致性、制度化协作平台、军事协同能力以及人的关键作用。报告建议，

美国可以此为基点，构建多边协商、常态化战略规划机制、政治导向的印太伙伴关系。不过，在特朗普及美国MAGA阵营转变对外策略、更加突出利益导向，且印太地缘力量对比悄然调整的趋势下，以上“大棋”思路的落地恐怕没这么简单。为便于国内各界了解域外动态、把握形势之变，欧亚系统科学研究会特摘译编写该报告，供读者批判性阅读。文章仅代表作者观点。

拉拢盟友：

美国国防部多国战略规划的

转型与重塑

图源：Getty images

“与盟国共事固然棘手，但独力难支才是真正的灾难。”——温斯顿·丘吉尔（Winston Churchill）

美国在21世纪大国博弈中的核心优势，非其军事或经济实力，而在于其他国家难以企及的盟友网络。1945年至今，美国逐步构建起一个规模空前的全球盟友与伙伴网络。尽管特朗普政府第二任期尚未公布新版《国防战略》，但若延续其首任期的指导方针，对盟友与伙伴的依赖仍将成为战略核心。

多国战略规划的成功，依赖于战略一致性、军事协同能力及互信基础等关键因素。然而，美国在这些关键领域的表现屡遭诟病，其过时且封闭的战略规划实践方式严重阻碍了多国战略协作的有效开展。

近年来，美国领导人频繁开展战略布局，以强化其在印太地区的盟友与伙伴网络。仅2023年一年，美国便相继与澳大利亚、日本、巴布亚新几内亚、菲律宾及韩国签署了驻军地位与基地准入新协议。然而，若华盛顿无法优化与核心盟友的协作机制，这些合作恐难实现预期效果，进而动摇美国战略根基，削弱其威慑体系的可信度与实效性，最终导致全球影响力、国际声誉及综合国力的持续衰退。

1 印太地区多国战略规划：美国的战略布局与实践

（一）“盟国”与“伙伴”：美国多国战略规划的两个核心

美国政府在外交话语体系中明确区分“盟国（ally）”与“伙伴（partner）”两个核心概念，这一区分具有深刻的政治和法律意涵。盟国的界定标准在于美国是否与该国签署并批准了正式的联盟条约，其本质特征是缔约国间存在战时相互援助的法定义务，这构成了当代集体安全机制的基石。

相对而言，伙伴则指与美国开展安全合作但不具备条约约束力的国家。这种关系不涉及相互防御承诺，表现形式多样，涵盖特定议题下的临时联盟、区域安全共同体以及战略伙伴关系等多种形态。伙伴概念反映了后冷战时代国际关系的复杂性与多元性，超越了传统的盟国/非盟国二元对立框架，为理解当前全球安全合作提供了更为精准的分析视角。

多国战略规划本质上是跨国军事力量协调的系统工程，作为政府政策工具的重要组成部分，根据美国和北约的权威界定，该概念包含三个关键维度：

多国性（Multinational）：指两个或更多国家及其军事力量或相关机构之间建立的合作关系与互动机制；

战略性（Strategic）：体现在国家或国家集团层面，主要是指确立安全目标，并为实现这些目标统筹调配各类国家资源（包括军事资源）的决策过程；

规划性（Planning）：是指参谋长联席会议主席或战区司令为确保行动统一性而建立的核心工作机制，通过这一机制来协调不同战区、不同军种之间的联合行动。

从理论视角看，多国战略规划属于防务合作的高级形式。防务合作包括两个或多个国家在防务领域的全方位协作，其广度从结构化的军事规划与行动，延伸至装备联合采购、安全援助、情报共享，甚至包括政治高层在军事事务上的战略沟通。

由于国防代表着国家主权的核心要素，防务合作往往面临复杂挑战。这些挑战可能源自政治分歧、经济利益冲突或军事能力差异。然而，一旦克服这些障碍，合作各方可获得显著的政治、经济与军事收益，实现互利共赢。

（二）美国多国战略规划现状：三条路径的协同演进

研究表明，美国多国军事规划主要通过三条路径展开：一是高度制度化的流程体系，旨在形成正式的多国联合行动计划；二是侧重战略协调而非具体行动计划制定的高层磋商机制；三是通过非正式交流，借助对伙伴国能力与计划的深入了解，对国家规划流程进行战略补充。下表系统呈现了各类路径下的双边与多边合作倡议。其中，长期存在的传统机制与近期构建的新型平台（以粗体标示）共同构成美国在印太地区的战略规划网络。

表1：美国在印太地区的多国战略规划代表性案例

注：加粗项为2021年后新增或重大更新内容；*驻日美军拟升级为联合作战司令部（2024年7月宣布，尚未实施）；**虽以中东为重点，但涵盖部分印太盟友与伙伴；***澳英美联盟的正式多国协作目前仅围绕“西太潜艇轮换部队（SRF-West）”的常规核攻击潜艇三边轮换部署展开。

（资料来源：CSIS分析报告）

在多国防务规划的制度化方面，北约联盟被视为美国与盟国合作的典范模式，其并行运作的双重规划流程呈现出高度系统化的特征。正式规划依托标准化程序（如北约防务规划流程NDPP），由多国专职人员参与，最终形成具有约束力的书面行动计划。

报告指出，印太地区无法复制北约模式的主要原因在该区域内不存在类似北约的多国联盟结构。在此背景下，美国转而采取更为灵活的策略，构建所谓的双边和小多边协议“网络结构”，以推进其“自由开放的印太”战略框架。这一网络结构中，与传统条约盟国（澳大利亚、日本、新西兰、菲律宾和韩国）的战略规划关系最为紧密。

在印太地区开展正式战略规划的多边框架相对较少，其中最具代表性的是美澳日三边合作机制，该机制近期升级为包含“三边防务磋商”的协调平台。此机制的目标在于让日本自卫队、澳大利亚军队和美国军队在平时和紧急情况下都能协调一致地制定政策和采取行动。近年来，美国积极推动将日本纳入既有美澳规划体系，形成三边协同效应，涵盖两栖作战训练、空中作战互操作和多域联合演习等多个维度。

澳英美三边安全伙伴关系（Australia-UK-US，简称为AUKUS，含核潜艇及军事技术合作）框架下的协作代表了另一种形式的多边规划尝试。作为澳英美三国于2021年达成的战略协议，其主要有两个目的：一是帮助澳大利亚获得装备常规武器的核动力攻击潜艇，二是加强三国在先进军事技术方面的合作。目前，美英两国已经开始通过轮流派遣潜艇到澳大利亚的方式，展开初步的三国防务协作计划。

在双边军事合作领域，美韩联军指挥部持续完善针对朝鲜核威胁的联合防御计划，这一成熟的指挥体系不断优化应对方案。与此同时，美国正同步深化与日本和菲律宾的防务协作。2024年7月，美日两国达成重要共识，决定全面升级联合作战指挥系统，重点提升海陆空多军种协同作战能力。作为配套措施，美国将驻日美军指挥部升级为联合总部，以实现与日本指挥体系的无缝衔接。在美菲防务合作方面，两国不仅重启战略协调机制，还就新军事基地部署达成一致，并于同年建立了新型双边协调与情报共享架构。为进一步深化合作，双方专门设立联合工作组，系统规划职责分工与能力建设，确保日常军事行动与政策制定保持高度协调。

除正式规划外，美国还构建了一系列侧重战略磋商与协调的协调机制。这些机制不同于正式规划流程，它们没有专职规划人员编制，很少产出正式多国计划文件，但通常会制定各类政策文件和联合公报，其协调成果也有望对国家层面的正式规划产生积极影响。

2023年在戴维营（Camp David）启动的美日韩三边伙伴关系是这类机制的典型代表。该伙伴关系以三边安全合作框架为基础，开展包括高级政策磋商、情报共享、三边军演和防务交流等多领域正式规划活动。

在双边框架下，韩美综合防务对话作为常态化战略协调平台，有利于对联合军司令部的正式规划机制形成补充。此外，美国还与斐济、印度、老挝、巴布亚新几内亚、泰国和越南等地区国家建立了多层次合作机制。

四方安全对话（Quadrilateral Security Dialogue，简称Quad，由美国、日本、印度和澳大利亚组成的非正式战略合作框架）虽初衷较为有限，但已逐步发展成为美国与澳大利亚、印度、日本三个印太重要伙伴的战略协调平台。该机制通过领导人峰会、部长级会晤和工作层级磋商，促进各方就共同面临的战略挑战（尤其是地区力量格局变化带来的挑战）开展深入对话。

区域多边协调的另一重要平台是东南亚国家联盟（东盟）。尽管美国不是成员国，但经常受邀参与东盟防务相关会议。例如，2024年11月，时任美国防长劳埃德·奥斯汀（Lloyd Austin）第四次出席东盟防长扩大会议，展现了美国对区域多边安全架构的参与意愿。

最新兴起的战略协调多国机制是军事协作机制（the Military Framework）。这一相对低调的平台由美国主导，汇集14个国家，旨在与盟友合作应对全球战略格局变化带来的挑战。该机制始建于2016年，最初作为协调美国主导的“固有决心行动”（打击伊斯兰国在叙利亚和伊拉克的行动）的战略平台。近期，其定位已调整为应对2017年和2022年美国国防战略中所界定的“大国竞争”与“战略博弈”新态势，反映了美国战略重心的转变。

在专业领域合作方面，五眼联盟（Five Eyes，简称FVEY）作为澳大利亚、加拿大、新西兰、英国和美国之间的情报共享机制，源于二战后美英情报合作，直到2005年才正式对外公开。该联盟虽不具备正式规划职能，但为成员国提供了重要的情报共享平台，并开展诸如《2040年未来作战环境》等前瞻性研究，对战略规划形成间接支撑。

非正式交流在推动各国军事计划跨国协调方面具有独特且重要的作用。这类活动为美国与盟友、伙伴国之间构建了一种战略沟通的双向渠道，使各方能够深入了解彼此的战略规划与政策意图。值得注意的是，虽然这些交流活动并未被明确定义为正式规划机构或协调演习，但其为正式战略规划过程提供了重要参考依据与战略信息输入。与制度化的正式规划相比，这种非正式交流在传递信息的方式上更具有机性与灵活性，往往能够规避官方渠道的制度性障碍。

战略推演是多国军事协作的重要形式，受访者普遍认为其对战略规划极具价值。通过模拟推演，各方可探讨因国内政治约束而难以正式提出的行动假设与方案，从而使多国协作的优势延伸至各国的非正式规划层面。美国的“全球一体化战略推演”（Globally Integrated Wargame）已成功纳入澳大利亚、加拿大、新西兰和英国参与。

此外，联合军演也是美国与其他国家交流的重要形式，在印太地区，美国与盟友及伙伴定期举行联合军演，其中最具代表性的是始于1971年的“环太平洋”（RIMPAC）海上演习——2024年参演国达29个，出动兵力逾2.5万人、舰艇40艘、战机150余架。其他重要演训包括：美日澳三方“山樱”陆上演习（Yama Sakura，1982年至今）、聚焦海上作战的“勇敢之盾”演习（Valiant Shield，2006年启动），以及检验多国联合作战指挥体系的“大规模全球演习”（2021年设立）。这些演训通过三大核心功能强化战略协作：检验新型威胁应对理念、标准化作战流程、提升体系互操作性。

理解美国多国战略规划实践的关键视角之一，是考察其盟友和伙伴国的切身体验与评价。报告基于与欧洲和印太地区多国约50位资深官员与战略专家的深入对话与学术研讨，梳理了盟国与伙伴国对美国战略规划行为的核心看法。

研究发现，尽管各国背景与立场存在差异，但盟友与伙伴的共识高度一致——美国虽具有无可替代的战略价值，但其合作模式常令各方感到难以协调，往往将盟友利益置于次要考量。具体表现为以下四个维度：

受访专家普遍指出，美国在战略规划过程中表现出明显的单边行动倾向，通常先独立制定战略框架，而后才邀请盟友与伙伴国参与。在多国战略规划中，美国长期以来扮演主导者、发起者和控制者的角色——这种行为模式虽有其历史成因，但并不适合当前复杂多变的国际环境。

在多边协商机制中，美国领导风格常被描述为强势且具有压制性。与此同时，美国对自身战略优先事项的表达往往模糊不清，其庞大体系内部（如联合参谋部与各战区司令部）经常发出不一致甚至相互矛盾的政策信号。这种战略上的模糊不清，不仅拖慢了决策速度，还让那些不愿完全投入美国主导安全体系的盟国有了更多周旋余地，实际上增加了战略规划的不确定性。

多位国际安全专家强调，美国在多国战略协调过程中存在明显的沟通障碍，未能清晰表达对盟友和伙伴国的具体期待与要求。在信息共享层面，美国要么信息封闭，要么在决策即将落地时才匆忙通报，使得盟友无法有效参与决策形成过程。

这种沟通不畅部分源于美国复杂的官僚体制与信息保密规定，但也被一些受访者解读为美国防止外部干预其决策的战略举措。这导致外国联络官无法及时与本国决策层沟通协调，难以对美国主导的战略规划提供实质性、建设性的贡献。值得注意的是，美国在与印太国家交往中对语言与文化障碍的关注不足，这在客观上加剧了战略沟通的困难。

研究表明，美国在战略规划中过于依赖军方直接沟通，而轻视了政治层面的协商。这种“军方说了算”的模式，往往导致战略协同效果不佳——因为真正的战略一致，必须要有高层政治共识作为基础。

当前这种合作模式在实际运作中暴露了明显问题：由于美国在战略方向上表态模糊，盟国军方常常借机在争取本国资源时“夹带私货”，强调自身特殊需求。更关键的是，美方与盟友之间缺乏真正的战略协调——这不同于常规的联合军演，而是更深层次的战略政策对接。要破解这一困局，美国需要在政治层面加强与盟友的持续沟通，通过充分协商来提升战略默契。这样不仅能帮助各方形成统一的威胁认知，更能建立一致的决策机制，最终让同盟体系在面对安全挑战时能够高效协同、有力应对。

多国专家一致认为，美国在多国战略规划中过度依赖临时性安排而非常态化制度框架，这限制了战略协作的系统性与连续性。在现有架构下，盟国通常只能通过其派驻人员（如军事交流官和联络官）参与美方战略规划过程。

各国在美国国防体系（从五角大楼到各战区司令部）中的代表性存在显著差异，部分国家拥有广泛人员布局，而其他国家则代表性不足。同时，这些派驻人员往往面临身份困境：要么被视为实质上的美方工作人员，与本国联系受限；要么被标签为外国代表，与美方实质性互动受阻，两种情况都不利于真正的战略协同。

综上所述，为应对当前全球战略格局变化带来的挑战，美国国防部需要根本性地调整其盟友与伙伴国合作模式，或开创新型协作机制，以在大国战略博弈中充分发挥联盟体系的整体效能。这种变革不仅关乎具体机制设计，更涉及美国战略思维方式的转变，即从“美国主导”向“多方协同”的真正转型。

3 多国战略规划：哪些因素在推动？

通过大量文献数据的整理和分析，研究者识别出了主导多国战略规划成功的四大核心要素：战略一致性、制度化协作平台、军事协同能力以及人的关键作用，其详细内容在表2中有具体阐述。值得关注的是，这四大要素在实践中具有明显的层级差异——战略一致性被公认为最为重要的因素，是构筑多国战略规划大厦的基石。

表2：多国战略成功的关键因素说明

（资料来源：CSIS分析报告）

理论研究和历史经验均表明，战略一致性是多国战略规划的根本基础。报告指出，战略一致性体现为对安全伙伴关系宗旨和目标的共同认知，这种认知通常源自于共同的世界观和相近的战略文化背景。战略一致性的建立有助于明确界定集体责任与行动边界——例如，在何种情况下、以何种方式允许不同国家使用武力。

战略一致性的形成过程及其最终成效，很大程度上受到参与国既有威胁认知和军事偏好的制约。当各国在威胁判断上具有共同立场，并在军事力量运用的进攻性或防御性取向上达成一致时，构建防务合作关系的难度将大幅降低。

研究表明，战略协同的达成及其成效，很大程度上取决于参与国既定的威胁评估与军事行动倾向，若各国对威胁认知一致，且对攻防行动的选择相近，则更容易构建防务合作关系。例如：1949年北约成立：12个创始成员国基于对苏联威胁的共同警惕，以及组建集体安全组织的迫切需求，迅速达成联盟；阿富汗战争：尽管“9·11”恐袭后北约各国一致同意打击基地组织、推翻塔利班政权并重建阿富汗，但表面共识掩盖了深层分歧——各方虽认同战争目标，却因军事行动理念差异导致协同失灵、联盟分化，最终使战争陷入单边化困境。

此外，报告进一步指出，身份认同和文化因素在战略一致性构建过程中同样扮演着重要角色。美英之间基于“特殊关系”的政治认同，或是盟国对共同历史经历的认知，都能显著降低战略协调的难度。1949年《北大西洋公约》的签署就是典型案例：成员国不仅基于二战共同经历和避免战争重演的诉求，更源于对“欧美共同体”理念的认同——这一集体认同随后吸引了20个国家加入北约。值得注意的是，文化同质性并非战略协同的必要前提。1991年海湾战争期间，美国与沙特阿拉伯虽在政治制度上存在根本差异，但面对伊拉克的迫近威胁，双方通过务实外交成功克服了这些障碍。

战略协同的建立与维系从来都非易事，各国在利益诉求、政策优先级、安全敏感度、风险承受力和威胁评估等方面的差异，构成了天然的协调障碍。但历史经验表明，完美的战略协同并非多国军事合作的前提条件，通过精心的制度设计和持续的政治协调，能够较大程度地弥合盟国间的战略分歧，达到双方均能接受的平衡。

在多国战略协作体系中，各国通常通过构建一系列促进和规范合作的机构、准则和规则来巩固战略一致性。这些制度安排呈现多元化特征：一类是北约联盟等正式组织或外国联络官制度、专业军事教育项目等专门机制；另一类则是各种非正式实践与行为准则，尽管缺乏正式地位，但在塑造和推动合作进程中同样发挥着不可或缺的作用。

历史经验表明，多国战略规划能否成功，并不完全取决于是否有完善的制度平台——但不可否认，这些制度平台确实能显著提升规划质量。研究发现，即便缺乏正式协作机制，只要各国战略共识足够牢固，依然可以开展有效规划；反之，即便制度健全，若缺乏战略一致性，成果也难以持久。真正可持续、高质量的战略规划，往往诞生于前者（共识深厚但制度待完善）而非后者（制度完善但共识薄弱）。

制度平台的价值不仅在于功能实现，更在于培养合作惯性。它们能形成一种良性循环：制度平台运作过程中培养的合作习惯，会反过来巩固各国最初的战略共识。正如古语所言，“谋定而后动”——规划过程的价值，有时甚至超过最终方案；而制度建设的意义，也可能比机构的具体职能更为深远。

此外，真正有效的协作平台往往具有“黏着性”：即使面临国际环境变迁或政治格局转换，它们依然能够存续发展，因为它们已通过实践证明了自身的价值和必要性。这种制度黏着性为多国战略规划提供了坚实基础。

军事协同能力是现代多国联合行动的核心支柱。具备协同能力的军队能够高效协同作战，这主要得益于它们在战术、技术和程序、装备物资以及信息系统等方面建立了共享标准体系。共同的作战理论和标准化程序使各国军队能够在战术、行动和战略各层面实现无缝衔接，步调一致。学界普遍认为，促进军队技术系统间信息流通的机制构成了协同能力的基石；若军队缺乏对战场环境的共同认知或安全通信能力，则难以形成战场合力，有效开展联合军事行动。

值得注意的是，语言能力和文化互通在协同能力建设中同样不可或缺。联合训练、专业军事教育和跨国军演在协调各国军队、构建军事协同体系方面发挥着举足轻重的作用，但这一领域仍面临诸多挑战与瓶颈。

报告指出，即便是北约这样的成熟军事联盟，实现装备的完全军事协同也绝非易事。美国国防部负责采购和维持的副部长比尔·拉普兰特（Bill LaPlante）在2022年明确提出，北约真正需要的是装备的“互换性”——例如法国生产的155毫米炮弹能够在美制榴弹炮中完美适配并正常发射。为应对这些挑战，美国正通过向盟友和伙伴国提供标准化军事装备，并与其最为信任且最具能力的盟国深化国防工业一体化合作，以期实现装备的互操作与互换。

信息协同性领域同样存在重大挑战。研究发现，原本应该促进信息和情报共享的机构，在实际运作中却常常阻碍战略规划的有效推进。要解决这个问题，关键是要在信息互通需求和安全保密要求之间找到平衡点。其中部分困难属于技术问题，但更多则需要采取系统性措施，比如加强语言培训、增进跨文化理解等综合手段。

从历史经验来看，开展多国战略规划需要建立在最低限度军事协同基础之上，而协同能力更强的军队则能够实现更高水平的联合战略规划。然而，军事协同能力的提升并不会自动导向更深层次的多国规划合作。第一次海湾战争期间的实践表明，尽管北约与阿拉伯国家军队之间存在协同性差距，但这并未阻碍联合军事行动的开展。需要强调的是，实践中的军事协同能力在很大程度上受制于战略一致性，而军事协同能力也并非解决所有问题的万能钥匙。

在多国战略规划这一宏大议题中，个体因素往往成为不容忽视的关键变量。调研发现，受访专家普遍强调了领导者个人特质与人际关系网络在跨国军事合作中的深远影响。从历史维度审视，这些微观层面的个人因素确实能够有效消弭合作摩擦，突破协同障碍。

研究发现，如果各国军事领导人能够提前建立起良好的工作关系，就有利于提升军队之间的协作效果和配合默契。不过要注意，这种关系虽然重要，但通常不能单独成为决定成败的关键因素。在领导风格方面，兼具民主协商与魄力果断特质的领导模式似乎最适合指导多国战略规划工作。

以北约早期发展为例，德怀特·D·艾森豪威尔将军（Dwight D. Eisenhower）作为盟军首任最高司令的领导才能，对中期防务计划（MTDP）进程的顺利推进起到了举足轻重的作用。这一规律的反面同样成立：恶劣的人际关系、消极的领导风格以及信任缺失往往构成多国战略规划的严重障碍。

纵观全局，报告强调了“人”这一核心要素在看似冰冷的战略规划中的温度与活力，提醒我们不应仅关注制度设计与军事能力，而应同样重视个人因素在跨国军事合作中的基础性作用。领导者的个人魅力、沟通能力与信任建设能力，往往能够在关键时刻突破制度藩篱，实现合作共赢。

4 美国印太地区多国战略的现状与挑战

基于上述的四个关键要素的讨论，报告聚焦于四大与印太地区息息相关却尚未被美方充分利用的多国合作框架：军事协作机制、澳英美三边安全伙伴关系、五眼联盟、以及四方安全对话。针对每一框架均采用SWOT分析法进行系统评估，并据此提出具有针对性的政策建议。研究认为，切实落实这些建议将有助于国防部领导层更为有效地运用现有框架，提升美国在印太地区多边战略规划的整体效能。

军事协作机制是由美国主导的全球性协调论坛，旨在联合美国盟友共同应对来自对手国家的战略挑战。这个机制创立于2016年，最初是一个非正式的军事协调平台，主要任务是将美国领导的“坚定决心行动”（Operation Inherent Resolve）联盟部队整合起来，共同打击叙利亚和伊拉克境内的伊斯兰国恐怖组织。近年来，随着美国战略重点的转变，该机制已经升级转型，成为应对2017年和2022年美国国防战略提出的“大国竞争”和“战略博弈”挑战的关键平台。其核心理念凝练为维护规则秩序、共建战略共识、提供专业军事建议、推进合作一体化。

从战略一致性来看，该机制的显著短板在于其成员构成严重偏重欧洲（14 个成员国中有10 个来自西欧），成员国之间缺乏明晰而富有感召力的共同愿景，以及成员间权力分配不均衡这一普遍性问题——这也是所有四个多国战略规划案例分析中的核心难题。

从制度化协作平台方面来看，该机制的核心优势之一在于其已初步建立的制度化协作平台，且秉持“低调运作”策略，受访者将其描述为“谨慎行事”且“不求张扬”。

在军事协同能力上，该机制占据独特优势，经过中东地区多年的联合作战实践，成员国的协同作战能力不断优化，大多数国家都采用了北约的标准体系和作战理念。但深入调研发现，其军事协作面临四大挑战：一是语言不通和文化差异；二是各国在军事部署、行动协调和资源投入上缺乏共识；三是对恐怖组织等非国家武装的重视程度下降（尽管这正是该机制成立的初衷）；四是对人工智能、网络安全和量子技术等前沿科技领域的投入不足。

在具体的个人因素上，自机制创建伊始，成员国间的互信机制与高层人际纽带便已成为其核心优势。美国对该机制的领导角色体现出明显的双刃剑特性，一方面，美国通过主导和承办机制事务，在资源投入上遥遥领先于其他任何成员国；另一方面，美方领导层在某些情境下表现出过度强势与主导倾向。

在此基础上，为提升军事协作机制的效能，可以从以下几个层面入手：一是通过长期承诺机制（如五年或十年期限）更新战略盟约，从而强化集体愿景的稳定性与连续性；二是建立与共同战略愿景相匹配的规范化运作模式，在保持必要灵活性的同时，强化组织规范性；三是优化成员结构与地区布局，可通过创新性的“14+n”模式（14 个核心成员加上若干伙伴国）灵活纳入战略伙伴国，而不仅局限于传统盟国关系；四是系统开发鲜明的机构品牌形象与战略传播体系。

澳英美三边安全伙伴关系（以下简称为澳英美联盟）是2021年澳大利亚、英国和美国三国政府共同签署的战略性三边协议，结构分为两大支柱。第一支柱着眼于协助澳大利亚获取核动力攻击潜艇舰队，第二支柱则聚焦于新兴尖端技术的联合开发与共享。

从战略一致性角度看，澳英美联盟堪称战略协同的典范案例。该协议为三方国家带来了军事（提升作战能力与规模）、经济（促进国防工业与出口）和政治（增强国际影响力与创造国内就业机会）的多重战略红利，构成了其核心竞争优势。在第二支柱框架下澳英美联盟将扩容吸纳加拿大、日本、新西兰和韩国等新成员国，将为联盟注入关键新兴技术领域的专业力量，并能够在现有双边合作基础上（如英日战略伙伴关系或美韩同盟）实现更高水平的多边协作。

在制度化协作平台的建设方面，为支撑澳英美联盟的战略雄心，三方着力构建了一系列专门的共享机制与制度安排，这些安排涵盖面广泛，既包括联合指导小组等协调决策机构，也包括旨在“促进安全和防务相关科学、技术、工业基础和供应链深度融合”的全方位合作机制。

军事协同能力构建是澳英美联盟第一支柱的核心要义和最显著优势。这一维度包括技术和作战操作两大层面，军事协同性范畴宽广，涵盖核推进系统、传感器与武器系统集成，以及统一标准的垂直发射系统架构等层面。更为深入的是，三方还致力于建立共享的潜艇维修保养体系，确提出建立“一体化潜艇力量”这一战略目标。

在个人因素上，澳英美联盟合作的关键优势在于成员国之间深厚的历史渊源和相似的战略文化传统。三国共享英语这一工作语言，大大降低了沟通协调成本；三国军事人员之间建立了深度互信：他们常年互派军官参加彼此的专业军事教育项目，尤其值得一提的是，英国和澳大利亚拥有所有美国盟国中规模最大、层级最全的联络官和交流军官网络。在此基础上，三国将开展更为广泛的海军与文职人员培训和部署计划，各国军队还将增加互派常驻人员数量并提升海军港口互访频次。

综上，对于澳英美联盟的战略建议主要是集中于系统性降低合作壁垒和战略性扩容伙伴网络两个方面，体现为系统性减少行政障碍、消除传统合作壁垒（如信息共享限制和严格出口管制）以及考虑在第二支柱框架下将日本及加拿大、新西兰和韩国等国作为伙伴有选择地纳入澳英美联盟特定功能领域。

五眼联盟是由美国、英国、加拿大、澳大利亚和新西兰组成的高级情报共享联盟。联盟成员不仅共享原始情报和最终分析报告，还达成了不相互监视的默契共识。鉴于其高度战略协同性、完善的制度化协作平台、深度军事协同能力和长期积累的人员交流基础，该联盟被视为多国战略规划的理想平台之一。

在战略一致性层面，五眼联盟的核心竞争力在于能够持续保持成员国世界观的高度一致性。这一战略共识构成了联盟的根基，使成员情报机构能够实现全球范围内的专业分工与协作。具体而言，澳大利亚和新西兰主要负责收集亚太特定区域的情报；英国重点监控欧洲和俄罗斯西部地区；加拿大专注于俄罗斯远东地区、拉丁美洲以及北大西洋和北太平洋关键海域；而美国则承担对加勒比地区、中国、俄罗斯、中东和非洲的情报收集任务。这种分工协作体系的一个显著特点是，当某一成员国在特定地区缺乏情报覆盖能力时，其他五眼伙伴会适时提供情报支持，互补互助。

从制度化协作平台建设的角度看，五眼联盟多年来已构建了一套完备的机构体系，联盟成员国之间实施常态化的联络官互派机制，开展深度融合的联合情报行动，并协同管理关键战略设施。美国特别设立了专门的保密等级标识，专门用于向五眼伙伴国分享特定级别情报。五眼联盟的情报合作模式与传统方式截然不同。传统模式通常遵循“需要知情”原则或“互惠交换”机制，情报共享较为有限；而五眼联盟则建立了全面、彻底的情报共享体系。历史证明，正是这种对情报共享核心功能的高度专注，使得五眼联盟能够长期保持活力并取得显著成效。

从军事协同能力的视角观察，五眼国家所建立的信息共享体系是实现高度军事协同性的关键支撑。历史上，五眼情报机构均以英国模式为蓝本构建，极大提升了各国组织间的文化亲和性和制度兼容性。此外，联盟内部建立的高水平信息共享机制和共同的英语工作语言，也是强化军事协同能力的重要驱动因素。

而在个人因素方面，五眼联盟成员国通过长期机构合作培育了深厚的人际关系网络，这不仅增强了机构间的互信基础，更为突破传统官僚限制、实现程序外灵活协调创造了有效渠道。这些独具特色的五眼人际纽带并非孤立存在，而是建立在更为广泛的多层次人员交流体系、系统化专业军事教育机制以及国家间常态化联络架构之上。从国际关系理论视角看，这一人文因素构成了五眼联盟有别于其他国际合作机制的独特优势，为其深度合作提供了制度外的柔性支撑。

从整体运作来看，高质量情报对战略规划起着至关重要的支撑作用。情报工作与战略规划本质上相辅相成、相互促进，能够产生“1+1>2”的协同效应。

四方安全对话作为澳大利亚、印度、日本和美国四国构建的外交协调平台，以“加强自由开放的印太地区”为核心战略理念。该机制最初创建于2007年，经历波折后于2019年重启年度外长会晤机制，并在2021年提升至领导人峰会层级。近年来，四方安全对话已逐步发展为涵盖广泛议题的高级别协调机制，议题范围包括公共卫生危机应对、自然灾害救援、海上安全合作、基础设施建设、前沿技术发展及网络安全等多个战略领域。

然而，虽然四方对话在理论上具备发展为多国战略规划平台的潜力，但分析认为，成员国对其战略定位的差异性理解以及机制化程度的相对不足，在客观上限制了四方对话超越战略协调论坛、向更高层次合作形态演进的可能性。

从战略一致性层面来看，四方安全对话成员国达成了一个核心共识，即都意识到中国不断扩大的地区影响力和更加积极主动的外交政策，正在改变原有的地区格局。但研究发现，四国对这个机制的具体作用和发展方向存在显著分歧，这成为制约该机制进一步深化的主要障碍。例如，印度基于其战略自主的传统理念，对将四方安全对话活动范围扩展至联合声明之外保持审慎态度；同时，澳大利亚出于战略与经济利益之间的平衡考量——即希望在参与四方安全合作的同时维护其与中国的重要经济关系——曾导致其在2007年暂时退出四方机制。这种因国内政治优先事项而产生的政策摇摆可能再次出现，进而影响四方安全对话的机制化深化进程。

在制度化协作平台层面，四方安全对话虽已建立定期领导人会晤和部长级磋商机制，但在更深层次的制度架构方面仍显不足，这被普遍视为制约其发展的关键短板。从历史演进来看，四方安全对话最初仅作为一种非正式、临时性的高级别协商平台，近年来已逐步形成常态化运作节奏，并在安全和经济等广泛议题领域设立了六个专项工作组。然而，研究表明，这些工作组很大程度上仅扮演议事协调角色，主要处理成员国在其他多边或双边场合已做出的单边承诺，缺乏实质性的集体行动能力。

在军事协同能力上，多国联合军事演习与制度建设协同推进，已成为四方对话增强互操作能力的重要支柱。在经历长期缺席后，澳大利亚于2020年重返“马拉巴尔”海上联合演习，与美、日、印三国共同参演，标志着四方框架下军事合作的重要里程碑，这些军事交流实践，连同海上安全合作和灾难救援协调等活动，实质上构成了多国战略协作的初步探索。然而，四方成员国之间技术合作层级的不均衡性也构成了结构性制约。

从历史发展轨迹看，个人领导因素在四方安全对话的形成、中断和重建过程中发挥了超乎寻常的影响力。已故日本首相安倍晋三的积极外交理念推动了四方安全对话的两次启动进程，而他2007年的突然辞职也在客观上加速了该机制初期的中断。同样，澳大利亚的暂时退出也源自领导人层面的政策调整。迄今为止，四方安全对话仍主要作为高级别政治对话平台运作，领导层的持续支持构成了该机制发展的核心驱动力。然而，这种高度依赖领导人个人因素的特点也意味着四国未来的政治更迭可能对机制的持续演进产生实质性影响，甚至可能导致合作动力的阶段性减弱，这构成了四方安全对话长期制度化建设面临的潜在挑战。

基于上述分析，对于四方安全对话的政策建议首先聚焦于四国之间的战略合作基础。长期以来，四方对话采取了循序渐进的发展路径，侧重于通过拓展各类功能性项目扩充其外部架构，却在一定程度上忽视了内部战略共识的深化培育。研究表明，无论是否进一步拓展至多国战略规划领域，增强战略协同都将有助于四方机制的长效发展。其次，四方安全对话需要打造专业的战略规划平台。目前，该机制已在联合军演和海域监控等领域展开具体合作。各国领导人也提出要拓展新的合作项目，比如建立联合空运力量用于救灾援助，开展海上联合巡逻提升协同作战能力等。这些新合作可以采用灵活机动的临时架构，或由成员国轮流牵头负责。

5 美国多国战略的破局之路：如何兼顾创新与平衡？

美国主导的多国战略协作机制呈现出多元化发展态势，各机制在功能定位、合作深度和运作模式上形式不一。军事协作机制从最初的反恐协调平台成功转型为应对大国竞争的战略工具，其优势在于实战检验的军事协同能力和初步建立的制度化平台，但欧洲成员国占比过高导致战略重心偏移，且对新兴技术领域关注不足。

澳英美三边安全伙伴关系作为核潜艇与尖端技术合作平台，展现出英美澳三国在战略理念、军事技术和人员交流方面的高度协同，其“14+n”扩容计划将进一步提升联盟实力，但核技术扩散风险可能引发地区安全困境。五眼联盟作为历史最悠久的情报共享机制，其全球情报分工体系和无保留共享模式堪称典范，但过度依赖英语国家圈层限制了其扩展空间。四方安全对话则呈现出独特的弹性协作特征，涵盖从海上安全到公共卫生等广泛议题，但成员国战略分歧和机制化不足制约着其发展潜力。

这些多国战略机制呈现出三个共同发展趋势：一是合作领域从传统安全向新兴技术拓展，二是运作模式从临时性安排向制度化合作演进，三是参与主体从核心盟友向伙伴国家延伸。然而也面临普遍性挑战：战略共识易受成员国政策摇摆影响，军事协同存在技术标准差异，以及美国主导模式引发的权力失衡问题。

报告建议，美国多国战略可朝三个方向发展：首先，构建分层级协作体系，核心盟友深化军事技术合作，外围伙伴拓展功能性协作；其次，推动机制间协同，如四方安全对话与澳英美联盟在印太地区的互补配合；最后，加强新兴领域合作，特别是在网络、太空和人工智能等战略新疆域。值得关注的是，过度机制扩张可能导致资源分散，而针对特定国家的排他性安排可能加剧地区对抗。如何在保持战略灵活性和确保承诺可信度之间寻求平衡，将是美国多国战略演进的关键课题。

*文章转自CSIS，文章有删节，小标题为译者自拟。

Sean Monaghan

作者：肖恩·莫纳汉

前任美国国际战略研究中心欧洲、俄罗斯与欧亚项目研究员。

Alexander Palmer

作者：亚历山大·帕尔默

现任美国国际战略研究中心战争、非常规威胁与恐怖主义研究项目研究员。

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来源：欧亚系统科学研究会一点号