摘要：尽管在第一次世界大战中美国实现了对欧洲老牌列强的集体超越，但是战后全球经济萧条在短期内不可避免地对美国经济产生了影响。按照惯例，经济萧条期间政府（包括国会）通常会发生政党轮替。由于两党在关税政策上历来存在尖锐的矛盾，因此关税不可避免地会发生逆转。相似的故事在第

范志勇 中国人民大学经济学院副书记、教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

陈 硕 中国人民大学经济学院世界经济专业研究生

本文字数：6037字

阅读时间：19分钟

尽管在第一次世界大战中美国实现了对欧洲老牌列强的集体超越，但是战后全球经济萧条在短期内不可避免地对美国经济产生了影响。按照惯例，经济萧条期间政府（包括国会）通常会发生政党轮替。由于两党在关税政策上历来存在尖锐的矛盾，因此关税不可避免地会发生逆转。相似的故事在第一次世界大战结束后的20世纪初再次上演。尽管民主党总统威尔逊领导美国人民参战取得了第一次世界大战的胜利，但是美国人民更看重的还是经济。于是共和党上台，1921年《紧急关税法案》以及1922年《福尼特迈坎伯关税法案》通过，提高关税的老道路再次上演。同样的，《福尼特迈坎伯关税法案》还是以众议院筹款委员会主席和参议院财政委员会主席的名字命名的。

不过在本节我们重点介绍的是1921年《紧急关税法案》和《福尼特迈坎伯关税法案》中的一些制度创新。其中的一些制度设计依然与当今关税实践密切相关。

首先，《福尼特迈坎伯关税法案》引进了新的“灵活（或称弹性）关税条款”，授权总统在特定情况下可调整关税税率，在现有税率基础上上下浮动 50%，打破了传统固定关税的僵化模式，提升了关税政策的时效性。用专业术语来说，就是降低了关税法案的时滞问题。

其次，1921年的《紧急关税法案》（包含《反倾销法案》）引入了新的“反倾销”条款。如果调查证明某进口产品以“低于公平价格”进入美国市场，损害了国内产业或有可能造成这种破坏，那么根据新的《反倾销法案》，财政部长可以对这种产品征收关税。所谓“公平价格”被定义为出口商在本国市场上的售价。如果外国出口产品在美国的售价低于本国市场的售价时，就被视为犯了倾销罪。当然，这只是认定“公平价格”的方式之一。除此之外，还有所谓的替代国制度，即在判定是否存在倾销行为时，不采用出口国的原始数据，而是选择经济发展水平相近的市场经济国家作为替代国，用其成本数据计算所谓正常的出口价格。在1916年旧的《反倾销法案》中涉及的补救措施只包括罚款以及对涉事当事人的刑事处罚，并不涉及关税救急措施。

第三，这部法案还包含了无条件最惠国待遇（MFN）条款，在此之前美国采用的多是有条件最惠国待遇。所谓无条件最惠国待遇条款是指，美国给予任何一个贸易伙伴的任何关税优惠，都将自动适用于所有享有最惠国待遇的国家。这一规定大大简化了美国与其他国家的贸易谈判。关于这个无条件最惠国待遇条款，中国和美国在20世纪90年代可是展开了长达10年的谈判。

接下来，让我们回到20世纪20年代，看看一战之后美国关税政策是如何调整的。

一、战后经济萧条

一战结束后，作为战胜国的美国成为了全球最大的债权国，经济一度进入了蓬勃发展期，制造业迅速发展，股市一片繁荣。到1920年，已经有超过一半的美国人生活在城市里，纽约、费城、芝加哥、洛杉矶等发展成为世界闻名的大都市。但繁荣背后隐藏着巨大隐患，战争时期的宽松货币政策引起通货膨胀恶化，在1920年达到近20%[1]，这引起了美联储的高度警觉。

为了抑制通胀，美联储迅速出手采取紧缩政策，在1920年6月将贴现率提高到7%。与此同时，联邦政府也开始大幅削减财政预算，从1919年的185亿美元削减到1920年的64亿美元。紧缩性的财政政策和货币政策叠加，再加上外需市场的萎缩，引发了一场严重的通货紧缩和经济衰退。1920年下半年，美国的物价、产出、就业和进口规模急剧下降。1921年GNP平减指数为-16.7%，实际GNP增长率为-8.7%，见图1。失业率从1919年的2%飙升至1921年的11%。[2]股市也遭到严重打击，道琼斯指数在1920年下半年下跌超过40%，导致许多投资者因过度杠杆而破产。

二、保护性关税生效

惨淡的经济形势为共和党全面掌控新一届政府并重新推行贸易保护提供了契机，共和党候选人沃伦·哈定（Warren Harding）当选总统，共和党也拿下了参众两院的绝对多数席位。

1920年下半年开始的经济衰退为共和党提高关税提供了充分的理由。共和党认为“工业衰退是外国产品以低于美国生产成本的价格进入美国市场后产生的必然后果”[3]，并迫切希望推出新的关税法案保护进口竞争性行业。

1921年1月，众议院筹款委员会开始召开修正关税法案的听证会，与过往修订关税税则时的情形一样，这次关税法案的论证过程照样充满硝烟。代表东北部利益的共和党多数派提交的法案重新将众多免税商品纳入应税清单，并再次启用从量税替代从价税；部分产品关税在1909年税率基础上进一步提高。为了避免进口商通过低报发票价格避税，法案还引入“美国估价条款”，规定关税应基于美国国内的市场价格而非出口国价格进行计算，这一设计使实际征收的关税水平进一步提高。[4]由于共和党在国会中占据绝对多数席位，所以民主党的反对声音并没有对结果产生太大影响，法案于1921年7月获得众议院表决通过。

随后参议院财政委员会召开听证会讨论关税，整个过程一波三折。首先是参议院内部大企业与小企业之间存在利益冲突，大企业希望下调关税，维持战争时期留下的出口规模，而中小企业要求高关税保护国内市场。其次是东部制造业和中西部原材料产业利益集团的利益冲突，导致大量产品的税率存在争议，只能进行多次投票表决。直到1922年8月参议院终于通过了关税法草案。

《福尼特迈坎伯关税法案》最终于1922年9月底由哈丁总统签署生效。这部保护性关税法案原本为了应对1920-1921年经济萧条并推动经济复苏，但事实上，该法案1922年9月颁布时经济低谷已经过去了整整14个月，法案的逆周期调节效果大打折扣。中间大量的时间耗费在了庞杂的立法程序和利益集团斗争中，反映出政策应对的时滞性。

从图2来看，1922年《福尼特迈坎伯关税法案》通过之后，事后应税商品税率和全部商品水平基本保持稳定。这是什么原因呢？由于应税商品中包含大量从量税商品，随着进口商品价格的上升本应出现事后税率下降的情形。从1922年到1923年美国批发价格指数约上升4%，但物价上升对关税的影响几乎完全被名义税率的上升所抵消。

三、《福尼特迈坎伯关税法案》开创的关税新形态

在第一次世界大战爆发前的几十年里，欧洲各国广泛采取歧视性贸易政策。法国、德国和其他国家采取了最低关税和最高关税的双重税则。如果美国没有与这些国家签订此类贸易协定，那么通常会被课以高关税。殖民地的贸易网络也导致美国与欧洲列强殖民地之间的贸易普遍遭到歧视。此外，美国发现涉及本国商品在外国市场上的待遇问题时政策缺乏弹性。美国关税税率由国会制定且不可改变，所以美国发现自己在全球贸易中处于劣势，行政部门无法有效地与其他国家进行磋商，以确保本国产品进入外国市场时享有平等的待遇。

为此《福尼特迈坎伯关税法案》推出了三项重要的行政创新，包括灵活关税条款、新的反倾销程序和无条件最惠国待遇。

1、灵活关税条款

灵活关税条款颁布的初衷是为了解决关税政策存在时滞的问题。由于立法程序的复杂性，国会无法做到及时根据瞬息万变的经济状况调整关税，往往会出现政策法案颁布时，法案适用的经济条件却早已改变（前面讲到《福尼特迈坎伯关税法案》的立法过程就体现了这一点）。要知道，一战刚刚结束后，世界贸易格局和商品物价都处于不确定的波动状态，很多人担心一系列产品的关税设置并不妥当，灵活关税似乎可以很好地解决这个问题。

这一条款最初是由共和党温和派威廉·卡伯特森（William Culbertson）提出的，核心在于试图通过行政授权解决政策的时滞问题，授权总统在关税委员会的建议下灵活调整进口关税，以应对经济状况的变动。《福尼特迈坎伯关税法案》第315节规定，当关税委员会认为有必要对某种产品关税进行调整以拉平国内外生产者的成本，那么总统就有权力对税率做出调整，调整幅度上限为50%。哈定总统签署该法案时声称：“如果我们能够使法案中的灵活关税条款生效，就是我国历史上对关税制定做出的最伟大贡献”。[5]

灵活关税条款对美国的关税体制无疑是具有颠覆性的。熟悉本系列文章的读者不难发现，美国关税体制发展到20世纪20年代时，关税政策的制定链条已经包含了利益集团诉求的表达、国会政党间的竞争以及国会与行政部门之间的合作竞争等复杂环节，存在着效率低下、选票交易、过度依赖“统一政府”等弊病[6]。灵活关税条款为总统直接赋予了调整关税的权力，使总统在很大程度上拥有了对关税的掌控权，从而部分避免了国会内部利益集团导致的关税政治化。

但在执行层面，这一条款的复杂性远超倡导者们的设想，以至于实际上并没有达到预期的效果。这是因为，对于“生产成本”的测算本身并不靠谱。灵活关税条款试图用关税拉平国内外生产厂商的生产成本，但在技术上，这需要先确定某种产品的国内外生产成本差额，然后对该产品征收与之相等的关税税额。由于不同企业、不同地区、不同国家存在诸多异质性，为不同生产来源的某种产品确定相同的生产成本就显得不太现实。美国关税委员会前主席陶西格和其他经济学家由此认为，计算出一个代表“生产成本”的数字没有任何意义，政府官员不可能没有任何偏见和倾向地完成这项工作，从中得出的结果必然有武断性。[7]每次调整关税时，都需要关税委员会开展漫长的调查，而委员会成员的政治倾向也引起了公众对关税制定过程独立性的质疑。[8]因此，灵活关税条款产生的实际影响非常有限。

灵活关税条款开创了将制定关税政策的权力由立法机构转移到行政部门的先河，虽然没有达到预期的效果，但后续数十年间陆续颁布的《互惠贸易协定法案》《1974年贸易改革法》等延续了灵活关税条款的精神，行政部门逐渐获得了贸易谈判和调整关税的权力，从而为国家间互惠协定的谈判奠定了基础。

2、新的反倾销程序

关税法案的第二个创新是授权行政部门反倾销的权力。反倾销是指对外国商品在本国市场上倾销所采取的抵制措施，通常通过征收反倾销税来保护国内产业。

在此之前，1916年《反倾销法》在实施中要求证明外国出口商存在“摧毁或破坏美国实业”的故意，由于举证困难，该法案几乎未被动用。1921年的《反倾销法案》（它是当年出台的《紧急关税法案》的组成部分）不再要求证明企业的意图，而是引入了一个可操作的客观标准：如果进口产品价格低于其“公平价格”，有可能损害国内产业，就允许财政部门对这种产品征收关税。[9]“公平价格”可以被定义为出口商在本国市场上的售价，如果外国出口商在美国的售价低于本国售价，就构成倾销，财政部有权动用新的《反倾销法案》征收反倾销税。

与国会立法关税调整不同，新法案的创新点在于反倾销由行政部门执行，其针对性和灵活性大幅提升。由于反倾销调查的过程极其漫长，即使最终不构成征税条件，调查过程本身已对出口商形成威慑力。从历史发展来看，新的反倾销法案动用频率也非常低。直到20世纪七八十年代，反倾销税才成为美国贸易政策的重要组成部分。时至今日，反倾销已经逐步演变为一种战略保护手段，在新一轮贸易保护主义浪潮背景下频繁被动用。据WTO统计，1995-2024年间全球共发起7141起反倾销调查案件，其中针对中国出口商的案件数就高达1780起。[10]

3、新的无条件最惠国待遇（MFN）条款

关税法案的第三项新特点是引入无条件最惠国待遇条款。在这之前相当长的时间里，美国多采用的是有条件最惠国待遇，意思是一国获得的优惠不会自动延伸至其他国家，除非它们给美国提供相应补偿，简单说就是享受新的特权是有条件的，需要进行交换。而无条件最惠国待遇要求缔约双方在给予任何第三国优惠时，这些优惠都立即无条件地适用于缔约双方。从经济学视角来看，无条件最惠国待遇政策能够大幅度降低国际贸易的交易成本，减少了贸易谈判的复杂性，并且能够激励各国参与关税减让谈判。

一战前后，美国关税委员会发现传统的有条件最惠国待遇政策越来越不能满足美国的利益需求，原有的贸易谈判模式极其复杂，每次新的优惠都要进行重新谈判和补偿。随着美国国际地位的提升，之前带有歧视性的贸易模式显然已经不能满足需求，美国开始希望更深入地参与国际贸易，并塑造全球贸易体系。[11]在这一背景下，采纳无条件最惠国待遇条款，能够使所有国家都受到平等的对待，反过来也要求每个国家以同样的条件对待美国，所以是一种双赢的政策工具。1924年美国与德国签署的新通商条约是无条件最惠国待遇条款的第一次政策实践。

法案在采取无条件最惠国待遇条款的同时，也加入了对歧视美国的国家征收惩罚性关税的机制。如果其他国家没有对美国的产品采取最惠国待遇，总统就有权力对该国的一种或所有进口商品额外增收关税，关税增幅不超过50%。

虽然无条件最惠国待遇条款在当时的美国并没有取得立竿见影的效果，但这种贸易精神延续了下来，并且极大促进了国际贸易自由化进程。1947年颁布的《关税与贸易总协定》就是以无条件最惠国待遇为基石，如今也是世界贸易组织的基本原则。这一原则确保了国际贸易的非歧视性，维持了国际贸易体系的稳定和公平。

四、中国加入WTO之前与美国就最惠国待遇展开的谈判

对于最惠国待遇条款，其实我们并不陌生。因为在中国加入WTO之前的相当长时间内，中国对外商务谈判的主要内容之一就是和美国进行最惠国待遇延长谈判，以维持两个正常的贸易关系。早在1980年中美两国签订了《中美贸易关系协定》。该协定规定：在平等互利和非歧视待遇原则的基础上，对相互进口或出口的产品在关税、手续和费用方面，相互给予最惠国待遇。但受美国《1974年贸易法》第402条（杰克逊-瓦尼克修正案）限制，中国需每年接受国会审议，条件是“允许自由移民”。

1989年以前美国对华最惠国待遇的年度审查并没有遇到什么问题，每年都是自动延长。但到了1990年5月，当老布什总统宣布他将继续延长对华最惠国待遇时，美国国会动议总统在决定是否延长中国的最惠国待遇时应考虑“全面的重要问题”，包括人权、贸易和武器扩散等等，把中美政治、经济中的所有问题都与最惠国待遇挂钩。例如，1993年克林顿政府将最惠国待遇与人权挂钩，要求中国改善“所谓人权问题”。1994年克林顿宣布将最惠国待遇与人权问题脱钩，转为“以接触促变革”，但国会仍保留年度审议权。美国政府继续通过单边制裁（如301条款）施压中国。中国多次抗议美国将贸易问题政治化，1994年中美因知识产权问题险些爆发贸易战，最终通过谈判达成协议。这种将经贸问题政治化的做法导致此后多年美国国内围绕对华最惠国待遇的争议不断，使两国经贸关系长期处于不确定状态，影响了中美双边贸易的发展。

1998年，克林顿政府推动将“最惠国待遇”更名为“正常贸易关系”（Normal Trade Relations，NTR），旨在淡化政治色彩。1999年经过双方努力，中国两国政府签署协议，双方同意中国以发展中国家身份加入世界贸易组织（WTO）。美国承诺给予中国永久性正常贸易关系（Permanent Normal Trade Relations，PNTR），取代年度审议。[12]该协议于2000年经国会批准后由克林顿签署生效，中国最惠国待遇的不确定性彻底消除。PNTR法案为中国加入 WTO 扫清障碍，标志着中美经贸关系从“临时性安排”转向“制度化合作”。中国于2001年12月正式加入WTO，两国贸易进入快速发展阶段。

[1]参见Meltzer A. H.（2003），A history of the Federal Reserve. Volume 1, 1913-1951: 第91页。

[2]参见《贸易的冲突 美国贸易政策200年》，道格拉斯·欧文，2019年中信出版集团，第七章。

[3]参见H. R. Rep. No. 248267（1921）。

[4]参见《贸易的冲突 美国贸易政策200年》，道格拉斯·欧文，2019年中信出版集团，第七章。

[5]参见McClure（1924），A New American Commercial Policy: 第50-51页。

[6]王厚双,刘震.美国贸易政策制定的制度演化历程[J].人民论坛,2021,(36):107-109.

[7]参见Taussig, F. W.（1920），Free Trade, The Tariff and Reciprocity, New York: Macmillan Co: 第134-135页。

[8]参见《贸易的冲突 美国贸易政策200年》，道格拉斯·欧文，2019年中信出版集团，第七章。

[9]参见《贸易的冲突 美国贸易政策200年》，道格拉斯·欧文，2019年中信出版集团，第七章。

[11]1919年由经济学家陶西格领导的关税委员会（US Tariff Commission）提交了题为《美国互惠通商条约》的报告，深入探讨了日益严重的最惠国贸易条件问题。这篇报告事后被证明是继亚历山大·汉密尔顿的《关于制造业问题的报告》之后，美国政府最有影响力的贸易文件。

[12]永久性正常贸易关系（Permanent Normal Trade Relations，简称 PNTR）是美国法律体系中一项具有里程碑意义的贸易制度，其核心是通过立法形式赋予特定国家长期稳定的最惠国待遇（Most Favored Nation，MFN），彻底消除年度政治审查的不确定性。

特别声明：以上内容仅代表作者本人的观点或立场，不代表新浪财经头条的观点或立场。如因作品内容、版权或其他问题需要与新浪财经头条联系的，请于上述内容发布后的30天内进行。

来源：新浪财经