摘要：关于汕头市的城市更新工作，其核心在于盘活存量资源、推动产业升级与改善人居环境，通过“三旧”改造、老旧小区更新、土地综合整治等多种模式，系统性地推动城市转型。

关于汕头市的城市更新工作，其核心在于盘活存量资源、推动产业升级与改善人居环境，通过“三旧”改造、老旧小区更新、土地综合整治等多种模式，系统性地推动城市转型。

下面这份报告，将详细为你解读汕头市在城市更新中的实施路径与创新实践。

汕头市城市更新改造的实施路径与创新实践研究报告

1 城市更新背景与战略意义

汕头市作为我国改革开放最早的经济特区之一、粤东中心城市和海上丝绸之路重要门户，其城市更新工作对于促进区域协调发展、提升城市综合竞争力具有深远战略意义。随着《关于持续推进城市更新行动的意见》的深入实施，汕头市城市更新已从零散项目改造进入系统化推进的新阶段。

从现实需求看，汕头市面临独特的城市发展挑战：一方面，作为老牌经济特区，汕头存在大量建成时间早、基础设施老化的旧城镇、旧厂房和旧村庄，城市功能亟待完善，空间效率有待提升；另一方面，作为沿海城市和侨乡，汕头拥有丰富的历史文化资源和独特的城市风貌，如何在城市更新中保护与活化这些资源成为重要课题。同时，随着粤东地区中心城市建设进程加快，汕头亟需通过城市更新优化空间布局，提升城市能级，增强在粤港澳大湾区与粤闽浙沿海城市群之间的纽带作用。

在此背景下，汕头城市更新工作不仅是改善民生的迫切需要，也是实现城市高质量发展、提升区域竞争力的战略选择。本报告将系统梳理汕头市城市更新的实施路径与创新实践，以期为同类城市提供有益参考。

2 实施路径

2.1 完善政策体系，强化顶层设计

汕头市高度重视城市更新的制度保障，通过构建完善的政策体系，为城市更新工作提供全方位支撑。

· 政策引导，规范推进：汕头市先后出台了《汕头市旧城镇、旧厂房、旧村庄改造若干管理规定》等一系列政策文件，形成了完善的城市更新政策框架。特别是2025年8月发布的《汕头市"三旧"改造配建保障性住房和人才住房实施细则（试行）》，明确规定"三旧"改造项目为商品住宅的，应当按规定配建保障性住房和人才住房。其中，政府主导的项目(危旧住房改造项目除外)按不少于可建住宅建筑面积2% 比例配建；其余商品住宅项目按不少于可建住宅建筑面积的1% 比例配建。这一政策创新性地将城市更新与住房保障体系紧密结合，确保了更新项目的公共利益导向。

· 住房规划，统筹发展：根据《汕头市2025年住房发展年度计划》，全市计划供应住房用地161.4公顷，保障性住房用地0.6公顷，新增筹集建设保障性租赁住房1000套，发放公共租赁住房补贴2011户。这一规划为城市更新中的住房建设提供了明确指引，确保了更新过程中各类住房的均衡发展。

· 区级实践，探索路径：在区级层面，金平区率先成立城市更新局，专门负责老旧街区危旧房改造工作。该区2025年立项的老旧街区危旧房改造项目，总投资达11.98亿元，涉及危旧房2746宗、户数3195户、建筑面积约34.29万平方米。这一实践为全市城市更新的组织架构提供了区级样本，体现了专业化管理与系统化推进相结合的实施路径。

2.2 分区分类施策，探索差异化更新模式

汕头市遵循"不搞大拆大建"的原则，针对不同区域的资源禀赋和发展阶段，探索了分区分类的差异化城市更新模式。

2.2.1 "三旧"改造：聚焦重点区域整体提升

汕头市将"三旧"改造作为城市更新的重要抓手，重点推进金平区等老城区的连片改造：

· 金平区三大板块联动：金平区重点推进广厦北区、梅溪河板块和飞厦老城核心区三大板块的"三旧"改造项目。其中，广厦北区东厦北路项目由南信地产开发，占地约69.63亩，目前已进入土地平整阶段；梅溪河板块的金韩路尾项目占地31.36亩，由富乐房地产负责开发；飞厦老城核心区的龙凯三大旧改项目规划方案已经完备。这种分区打包、联动开发的模式，有效解决了单个项目规模小、效益差的问题，实现了规模效应。

· 土地整合与性质转换：在金平区的"三旧"改造中，南信和富乐两个项目的拟征地面积占比已达百分之百，这意味着这些区域的土地性质将从集体土地转为国有土地。这种土地整合模式为统一规划、连片开发奠定了基础，显著提高了土地利用效率。

· 产业升级与城市更新融合：濠江区达濠渔港改造项目是"三旧"改造与产业升级融合的典范。该项目投资10.69亿元，通过"工改工"将154亩低效用地打造成统一规划、连片开发的现代化产业园区。项目正式运营后，将整合渔业资源、激活产业动能、融合文旅体验，成为粤东地区海洋经济高质量发展的新引擎。

2.2.2 老旧小区改造：注重民生改善与功能补齐

对于老旧小区，汕头采取以民生改善为导向的渐进式更新路径：

· 分批推进，重点倾斜：根据《汕头市2025年住房发展年度计划》，2025年全市计划开工改造城镇老旧小区58个，涉及楼栋数498栋，户数13933户，建筑面积118.92万平方米，预计投资额2.4亿元。其中，金平区占44个，龙湖区与澄海区各7个。这种布局体现了资源向老化严重区域倾斜配置的思路。

· 内容综合，补齐短板：老旧小区改造不仅关注建筑本体的修缮，更注重补齐公共服务设施短板。汕头市住建局印发的《关于整合利用城镇老旧小区存量资源补齐公共服务及其他配套设施短板的意见》，明确提出优先保障非营利性医疗服务设施和养老服务设施建设，争取每个小区（片区）至少有1处室内、1处室外公共空间。

· 资金多元，共同负担：在资金筹措方面，老旧小区改造形成了政府引导、居民合理分担、社会力量支持的多元化资金筹措机制。2025年计划投资的2.4亿元中，既包括政府资金，也包含居民和社会资本投入。

2.2.3 危旧房改造：保障安全与提升品质并重

针对危旧房问题，汕头市采取了更加彻底的改造方式：

· 分类处置，精准施策：金平区老旧街区危旧房改造项目对不同等级的危旧房采取了差异化策略。对C级危旧房448宗（建筑面积约7.48万平方米）进行加固处理，对D级危旧房2037宗（建筑面积约22.14万平方米）则采取翻建等更彻底的改造措施。这种分类处置模式既保障了安全，又避免了资源浪费。

· 成片改造，整体提升：对具备成片改造条件的区域，按照"成带、成片、成圈"的原则，以统收（租）统管模式进行连片集中整体改造，涉及改造面积约20.15万平方米。这种整体改造模式突破了单栋建筑的局限，实现了区域空间的整体优化。

· 资金筹措创新：金平区危旧房改造项目总投资11.98亿元，资金来源通过申请地方政府专项债券、超长期国债、上级资金等形式统筹解决。这种多元化的资金筹措方式为资金密集型更新项目提供了可持续的财务模型。

2.3 创新实施机制，建立多元化推进模式

汕头市在城市更新中积极探索多种实施机制，形成了政府引导、市场运作、公众参与的多元化推进模式。

· 政府主导与市场运作相结合：对于重大城市更新项目，坚持政府主导，确保公共利益的实现；同时，积极引入市场机制，吸引社会资本参与。在濠江区达濠渔港改造中，政府投资10.69亿元进行基础设施建设和整体规划，同时引入市场主体参与项目建设和运营。这种模式既保证了项目的公共属性，又提高了项目实施效率。

· 土地整合与利益平衡机制：在城市更新中，汕头市创新土地整合方式，解决碎片化土地难以成片开发的问题。在达濠渔港项目中，青盐社区在该项目范围内涉及的土地等价置换成新建厂房，预计每年可为社区增加集体收入约100万元。这种利益共享机制有效平衡了各方权益，推动了项目的顺利实施。

· 全过程公众参与：在城市更新项目中，汕头市注重保障居民的知情权、参与权和监督权。在金平区老旧街区危旧房改造项目立项过程中，区发改局进行了立项审批前公示，期限为十个工作日，公民、法人和其他经济组织可依法提出意见建议。这种公众参与机制确保了更新项目更符合居民需求和利益。

2.4 注重产业升级，促进产城融合高质量发展

作为沿海经济城市，汕头市在城市更新中始终坚持产业优先战略，通过城市更新促进产业转型升级和产城融合发展。

· 产业空间再造，提升土地利用效率：针对传统产业空间散乱、低效的问题，汕头通过老旧工业园区改造，整合碎片化产业用地，建设高标准现代化产业园区。濠江区达濠渔港新产业集聚与综合体验区项目，将原海产品交易市场、制冰厂及20多家租用集体土地而搭建的低效散乱厂房聚集区，改造为现代化产业园区。这种产业升级模式显著提升了土地利用效率和产业能级。

· 产业链条整合，培育新兴产业集群：汕头依托城市更新，积极培育新兴产业和未来产业。达濠渔港新产业集聚与综合体验区一期规划建设有A至F栋共6栋建筑，其中：A、B栋作为海鲜商贸城，配备超4万平方米的通用厂房以及5层冷库配备制冰厂；C至F栋则作为潮文化渔旅风情区，规划成美食街区、直播基地、研学中心等，构建多元产业生态圈。这种产业链整合模式实现了从单一功能向复合功能的转变。

· 产城融合推进，优化城市功能结构：汕头在城市更新中注重产业功能与城市功能的有机融合。达濠渔港项目二期规划4.08万平方米建设用地，拟建5栋标准厂房及商业综合体，未来将引入海洋生物科技、跨境电商等新兴产业，形成"产业+商业+居住"产城融合示范区。这种产城融合模式推动了单一产业区向综合功能区的转型。

3 创新实践

3.1 全域土地综合整治：低效用地再生的濠江实践

濠江区探索的全域土地综合整治，是汕头在低效用地再生方面的创新范式。该项目通过系统设计和整体规划，实现了低效用地的高效再生。

系统规划设计是项目成功的关键。濠江区以全域土地综合整治为统筹抓手，通过合理规划和改造建设用地，致力落实"腾空间"目标，优化了土地资源配置，提升了土地利用效率。通过利用零散低效工业用地、集体用地，打造新型产业集聚项目，起到"强活力"作用；通过渔港航道疏浚整治，污水管网环保设施建设提升，有效改善了生态环境，落实"优生态"目标。这种系统规划方法确保了经济、社会、环境效益的平衡。

"工改工"模式创新激活了低效用地。达濠渔港项目利用"工改工"利好政策，将土地整合与产业升级同步谋划。街道发挥党员干部先锋模范作用，以"书记项目"带头攻克土地回收和清拆征拆难题，顺利在2024年启动一期项目建设；针对原水产批发市场中退迁租户，协调建设临时设施保障过渡期生产经营；联合多部门解决与市政项目存在冲突的棘手难题，打通项目建设"堵点"。这种政策创新与实施保障相结合的模式，为类似项目的推进提供了宝贵经验。

产业升级与社区共赢机制实现了利益共享。通过全域土地综合整治的系统设计，青盐社区在该项目范围内涉及的土地等价置换成新建厂房，预计每年可为社区增加集体收入约100万元。对濠江而言，该项目能够实现连片开发，提高土地利用率，缓解工业用地紧张等问题，为"工业入园""工业上楼"奠定基础。这种社区共赢机制确保了项目的可持续性。

3.2 "三旧改造+住房保障"：公共利益保障的汕头方案

汕头市探索的"三旧改造+住房保障"模式，是城市更新中公共利益保障的创新方案。

配建机制创新确保了保障性住房供应。汕头市规定"三旧"改造项目为商品住宅的，应当按规定配建保障性住房和人才住房。配建的保障性住房和人才住房按照整幢或成梯集中安排，具体坐落、套数按照自然资源部门审批的建筑设计方案图确定。这种强制性配建机制，在城市更新背景下有效增加了保障性住房供应。

统一管理机制提升了资源配置效率。项目建成后，改造主体应当依据配建协议的约定，将配建房源无偿移交，并向不动产登记机构申请办理登记到市住房和城乡建设局名下。其中，濠江区行政区域内配建的人才住房，由濠江区住房城乡建设部门接收后，移交市住房城乡建设部门纳入市级人才住房管理；配建的保障性住房由濠江区住房城乡建设部门纳入本行政区域保障性住房管理。这种统一管理模式确保了保障性住房资源的有效利用。

灵活补差机制平衡了各方利益。项目应配建房屋总建筑面积与实际配建房屋总建筑面积的差额，由改造主体在配建房源办理不动产权首次登记后，按照项目已售住宅成交均价折算价值进行配建补差；无成交价的，以配建房源评估均价折算价值进行配建补差。这种灵活补差机制既确保了保障性住房的实质供应，又为开发商提供了必要的灵活性。

3.3 危旧房成片改造：城市安全底线守护的金平探索

金平区在危旧房成片改造方面的探索，体现了特大城市守护城市安全底线的创新实践。

精准识别与分类处置机制实现了科学治理。金平区老旧街区危旧房改造项目对全区危旧房进行了全面排查和精准识别，区分C级危旧房448宗（建筑面积约7.48万平方米）和D级危旧房2037宗（建筑面积约22.14万平方米）。针对不同等级危旧房采取差异化策略——对C级危旧房进行加固（或拆换）建筑构件、完善使用功能和配套设施、强化安全防护措施；对D级危旧房则采取翻建等更彻底的改造措施。这种分类处置模式实现了资源的优化配置。

"成带、成片、成圈"改造原则创新了实施模式。对具备成片改造条件的区域，金平区按照"成带、成片、成圈"的原则，以统收（租）统管模式进行连片集中整体改造。这种整体改造模式突破了单栋建筑的局限，有利于区域空间的整体优化和城市功能的系统提升，避免了碎片化改造导致的城市景观不协调问题。

多元化资金筹措破解了更资难题。金平区危旧房改造项目总投资11.98亿元，通过申请地方政府专项债券、超长期国债、上级资金等形式统筹解决。这种多元化融资模式为资金密集型城市更新项目提供了可持续的财务解决方案，特别适用于自身盈利能力有限但社会效益显著的民生项目。

3.4 产业生态圈构建：港产城融合的达濠渔港模式

濠江区达濠渔港新产业集聚与综合体验区项目，通过构建完整的产业生态圈，实现了港产城融合发展。

全产业链整合提升了区域竞争力。作为"鱼米之乡"，濠江区渔业资源丰富，达濠渔港年捕捞渔货量达1.58万吨，14万吨冷库库容支撑冷链物流网络，40余家水产加工企业集聚，5家省级农业龙头企业引领深加工升级。2024年8月，濠江冷链物流生态圈产业园入选国家骨干冷链物流基地。这些优势为达濠渔港新产业集聚与综合体验区构建"捕捞—加工—仓储—物流"全产业链奠定了基础，成为粤东水产品集散"桥头堡"。

功能复合开发创造了多元体验。达濠渔港项目依托海鲜商贸城，可以实现"生产—加工—零售—体验"一站式消费，游客可现场观摩鱼糜制品加工、品尝鲜美鱼丸、选购地道手信，实现"观海景、尝美食、购文创、探产业"的多元体验。站在二层观海平台上，濠江渔港风光尽收眼底。这种功能复合开发模式，实现了生产、生活、生态的有机融合。

建筑形态与产业形态融合塑造了特色风貌。从高空航拍达濠渔港新产业集聚与综合体验区，建筑群以"船"为形，整体如"扬帆远航"的舰队，一座集生产、生活、生态于一体的产业新城初具雏形。这种形态与内涵的统一，不仅创造了独特的城市风貌，也强化了区域产业 identity，成为城市更新的美学创新。

4 面临的挑战与对策建议

尽管汕头市在城市更新方面取得了显著成效，但在实践过程中仍面临诸多挑战，需要采取有效对策予以应对。

4.1 资金筹措与可持续性挑战

城市更新项目，特别是涉及历史保护、民生改善类的项目，往往投资巨大且回报周期长，面临资金筹措和可持续性的双重挑战。

· 挑战分析：一方面，随着宏观经济增长放缓和地方财政压力增大，完全依靠政府投入的城市更新模式难以为继。以金平区为例，仅老旧街区危旧房改造一项就需要投资11.98亿元，加上58个老旧小区改造需要的2.4亿元，资金压力巨大。另一方面，城市更新项目特别是历史文化保护类和民生改善类项目，投资巨大且回报周期长，难以吸引社会资本参与。

· 对策建议：

· 创新投融资模式：形成"政府引导、市场运作、公众参与"的多元资金筹措机制。建议汕头积极利用国家政策性资金、地方政府专项债券、超长期国债等政策工具，同时鼓励和支持民间资本参与城市更新。金平区通过申请地方政府专项债券、超长期国债、上级资金等形式统筹解决危旧房改造资金的实践值得推广。

· 建立科学的利益分配机制：通过容积率奖励、开发权转移等政策工具，平衡项目经济效益与社会效益。特别是在历史文化保护项目中，可通过转移容积率等方式，平衡保护与开发的关系。

· 探索"肥瘦搭配"项目捆绑机制：将盈利性项目与公益性项目打包实施，以丰补歉，确保城市更新项目的整体可行性。这种机制可在片区统筹更新中推广应用。

4.2 历史文化遗产保护与开发建设挑战

在城市更新中，特别是历史文化街区保护过程中，如何平衡保护与开发的关系是一大挑战。

· 挑战分析：一方面，历史文化街区保护要求严格保护历史遗存和传统风貌，限制开发强度和建筑形式；另一方面，城市发展需要适当的经济开发和功能更新，以保障区域的活力和可持续性。这种矛盾在汕头老城区更新项目中尤为突出。

· 对策建议：

· 建立分级保护体系：划定核心保护区、建设控制区和风貌协调区，实施差异化管控措施。在核心保护区，严格保护历史遗存和传统风貌；在建设控制区和风貌协调区，允许适度开发，平衡保护与发展需求。

· 探索"文化+业态"融合模式：通过引入文化创意、特色商业等新业态，实现历史文化街区的活态保护。借鉴达濠渔港项目将海鲜商贸与潮文化渔旅风情相结合的经验，实现保护与发展的统一。

· 创新历史建筑利用方式：在保持历史建筑外观和主体结构不变的前提下，允许内部功能更新和改造，适应现代使用需求。这种"外旧内新"的模式，既可保护历史建筑，又能提升使用价值。

4.3 社区治理与长效运维挑战

城市更新项目建成后的长效运维和社区治理是确保更新成果可持续的关键环节。

· 挑战分析：一方面，城市更新项目建成后，公共空间、配套设施等需要持续维护和管理，否则很容易再次衰败；另一方面，更新后的社区往往面临人口结构变化、社会关系重组等挑战，社区治理难度增加。

· 对策建议：

· 建立多元主体参与的长效运维机制：明确政府、市场、居民等各方在运营维护中的责任和义务，形成共建共治共享的长效机制。可借鉴濠江区达濠渔港项目中社区与企业共赢的模式。

· 创新社区治理模式：针对更新后的社区特点，建立与之相适应的社区治理模式。如建立社区议事会、业主委员会等组织，鼓励居民参与社区事务管理，增强社区凝聚力。

· 培育社区社会资本：通过社区活动、文化交流等方式，促进新旧居民融合，培育社区社会资本，形成良好的社区氛围和邻里关系。

5 未来展望

随着《关于持续推进城市更新行动的意见》的深入实施，汕头城市更新工作将进入高质量发展新阶段，展现出以下几个发展趋势：

· 从单一改造向系统更新升级：未来的汕头城市更新将更加注重系统性、整体性，从单个项目改造向区域整体提升转变，从物质空间更新向经济、社会、文化、生态综合振兴演进。特别是随着金平区三大板块联动更新、濠江区全域土地综合整治等区域级更新项目的推进，汕头将逐步形成"点-线-面"结合的城市更新网络，实现城市功能的整体优化。

· 从速度规模向质量效益转型：汕头城市更新将更加注重品质提升和内涵发展，从追求速度和规模转向关注质量和效益。这一转变在濠江区达濠渔港项目"港产城融合"的创新路径中已现端倪，未来将成为全市城市更新的主导方向。通过精致规划、精细设计、精准实施，实现城市内涵式发展。

· 从硬件建设向软硬结合演进：未来的汕头城市更新将在提升硬件设施的同时，更加注重软环境的营造，包括社区治理创新、文化活力激发、产业生态培育等。金平区危旧房改造中的"成带、成片、成圈"原则已经体现了这一趋势，未来将进一步向"从美颜到赋能"深化。

· 从传统建造向智能智慧迈进：以数字技术发展为契机，汕头城市更新将加速向智能化、智慧化转型。智慧社区、智慧街区等建设将成为城市更新的重要内容，通过数字化手段提升城市管理效率和居民生活品质。

总之，汕头市的城市更新工作将在《关于持续推进城市更新行动的意见》精神指引下，继续深化实践探索，不断提升城市品质和竞争力，为市民创造更加美好的生活环境，为全国城市更新提供更多"汕头经验"。通过系统化的实施路径和创新性的实践探索，汕头正在走出一条具有本地特色的城市更新之路，这条道路既遵循国家战略导向，又契合本地实际需求，既尊重城市发展规律，又彰显潮汕文化特色，为汕头迈向更加宜居、韧性、智慧的现代化城市奠定了坚实基础。

来源：时刻在生活