专家呼吁：政策错峰退出市场平稳过渡

摘要：4%、13.4%、25.6%、31.6%、40.9%……2020年到2024年的5年间，我国新能源汽车市占率实现了跨越式增长，向传统燃油车市场发起猛烈进攻。根据中国汽车工业协会（简称“中汽协”）发布的数据，今年上半年，我国新能源汽车市占率已超44%，其中新能源

5.4%、13.4%、25.6%、31.6%、40.9%……2020年到2024年的5年间，我国新能源汽车市占率实现了跨越式增长，向传统燃油车市场发起猛烈进攻。根据中国汽车工业协会（简称“中汽协”）发布的数据，今年上半年，我国新能源汽车市占率已超44%，其中新能源乘用车市占率更是达到51.8%。这意味着新能源汽车正逐步成为市场主流选择。

随着新能源汽车自主造血能力以及市场占有率的不断提升，昔日承担“托底保障”“拉动增长”功能的诸多激励政策，也即将迎来调整的关键节点。不少专家表示，新能源汽车产业已经进入新的发展阶段，具备一定的市场化能力，应当适时调整产业政策，有效解决新旧动能转换过程中的矛盾。

新能源汽车已具备

进一步市场化能力

“从全球市场格局来看，目前新能源汽车渗透率持续提升，今年上半年全球新能源汽车销量已超1000万辆，市场渗透率突破23%。”据中国汽车技术研究中心有限公司首席专家、中国汽车战略与政策研究中心副主任方海峰介绍，当前全球新能源汽车市场持续扩大，电动化转型已成共识。其中，中国新能源汽车贡献良多。根据市场调查机构 CounterPoint Research的报告，今年上半年全球新能源汽车销量同比增长30%，仅中国便贡献了全球新能源汽车销量的62%。

聚焦国内市场，中汽协数据显示，8月，我国新能源汽车产销环比、同比双增长，增幅均在25%以上，呈快速增长态势。1~8月，新能源汽车国内销量已达808.8万辆，同比增长30%，市占率已达45.5%。其中，8月新能源乘用车零售110万辆，渗透率高达55.3%，创历史新高。

“我国在新能源汽车赛道上已经走在世界前列。”国务院发展研究中心市场经济研究所副所长、研究员王青表示，从结构上看，新能源汽车已成为近年来拉动我国汽车市场增量的主要动力。据统计，2024年，无论是总销量还是国内销量，新能源汽车对增量的贡献率均超100%。

根据不久前工业和信息化部等八部门联合发布的《汽车行业稳增长工作方案（2025-2026年）》（简称《工作方案》），今年我国新能源汽车销量预计达1550万辆左右，同比增长约20%。据王青判断，到今年年底，新能源汽车市占率有较大可能超过55%；到2029年，新能源汽车市占率依然会保持较明显的提升态势，未来3~5年内可能超过或接近80%。从规模上看，我国新能源汽车发展已然具备进一步市场化能力，成为拉动汽车市场增长的中坚力量。

“当颠覆性技术产品的销量占总销量50%时，就达到了阈值。从这一刻起，颠覆进程开始加速。”据清华大学车辆与运载学院研究员、博士生导师、汽车发展研究中心主任李显君判断，到2035年，智能电动车的替代格局将大致形成，乘用车领域必将形成以纯电动汽车为主导的发展格局；到2040年，新能源汽车发展带来的汽车产业的全方位颠覆或将基本完成。

新能源汽车销量持续增长，产业链供应链体系也随之完善。“中国汽车产业链的完整性和稳定性得到全球验证，从上游原材料供应、中游零部件生产到下游整车制造、物流售后，形成了闭环生态。”中国汽车动力电池产业创新联盟理事长董扬表示。根据中研普华报告，目前我国纯电动汽车产业链完整度已达70%。专利年均增速45%，成为全球绿色交通革命的“创新策源地”。

纳入征税范围呼声渐涨

一个新兴产业的培育、成长、壮大，离不开相关政策的保驾护航。我国新能源汽车从蹒跚起步到如今的全球领先，同样少不了覆盖补贴、税收、技术创新、投资管理等领域诸多政策的激励。正如方海峰所言：“近年来我国为支持推动新能源汽车产业化，加大了在市场导入期的政策支持力度，制定出台了一系列扶持政策，为整个行业发展营造了良好的政策环境，初步构建完整的政策体系。”可以说，我国新能源汽车是“有为政府”和“有效市场”共同打造的发展样本。

其中，在财税政策上，自2014年以来，我国便对购置新能源汽车免征车辆购置税，并于2017年、2020年、2022年、2023年先后4次实行延长政策，将新能源汽车车辆购置税减免政策延长至2027年年底。其中，到今年12月31日前，购买新能源汽车仍享受免征购置税优惠；2026年1月1日~2027年12月31日期间的新能源汽车则减半征收购置税。据财政部此前测算，上述政策到2022年底免税规模已超2000亿元，2023年免税额超1150亿元，2024年至2027年减免车辆购置税规模总额则将达到5200亿元。

为支持新能源汽车发展，长期以来，我国还对新能源汽车免征车船税，对纯电动汽车免征消费税。不过，根据财政部公告，自今年7月起，将对纯电动、燃料电池等没有气缸容量（排气量）的超豪华小汽车在零售环节征收消费税。在车辆限行、限购上，新能源汽车也享有较多“特权”。如在上海购买纯电动车型可免费申领新能源专用牌照；成都、西安等多地则对新能源汽车施行不限号政策。在公路养护资金上，目前主要通过燃油附加费筹措，纯电动汽车无需缴纳。

此外，汽车以旧换新政策也对新能源汽车有所侧重。其中，针对汽车报废更新，报废符合条件旧车并购买新能源乘用车的，补贴2万元；报废符合条件燃油乘用车并购买2.0升及以下排量燃油乘用车的，补贴1.5万元。针对汽车置换更新，购买新能源乘用车补贴最高不超过1.5万元，购买燃油乘用车补贴最高不超过1.3万元。据王青介绍，以旧换新、购置税减免政策对于当前国内汽车销量起到显著拉动作用，助力销量提升7~10个百分点。

当前，新能源汽车销量的突飞猛进，使得“油电同权”的呼声在业内愈发高涨起来。有业内专家认为，新能源汽车的发展势头远超预期，行业迫切需要打造“无需补贴的新能源汽车”，推动中国汽车产业整体向强。王青便指出：“单项冠军还不够，我们更应把中国汽车产业培育成一个全能冠军。”

在王青看来，现阶段在税收政策上对新能源汽车仍实施购置税优惠，主要是由于其发展初期在环保、促进创新和就业等方面贡献显著，国家通过补贴激励企业持续创新、拓展产品和推进商业化。不过，如今，新能源汽车与传统燃油车分庭抗礼的趋势已不可阻挡。此时应更多考虑营造公平竞争环境，让消费者基于真实成本自主选择。

“随着今年新能源汽车渗透率会突破50%，行业‘油电同权’的呼声越来越高，呼吁将新能源汽车合理纳入税收征收范围，也要考虑通过提高产品的技术指标来引导技术进步。”方海峰称。

政策重心需适时调整

“当前油、电两条技术路线发展冷热不均，归根到底是产能与准入等方面的政策尚未打通。特别是产能、准入和生产等方面的政策上仍采取分类管理，未能从整体上进行统筹谋划。”王青表示，面对新的产业发展格局，我国应当适时调整产业政策，进行整体统筹谋划。

在优化资源配置和推动产业资源整合机制方面，王青认为，汽车产业仍有众多工作需持续推进。当前的准入机制仍以窗口指导为主，若遵循常规产业政策思路，公平性和透明度仍有提升空间。因此，他建议，在总数不变的前提下，通过“出清一个、进入一个”的方式，借助拍卖、重组等机制增强市场活力与创新动力。此外，应适度允许代工模式。通过政策引导，出清落后企业，盘活和置换存量过剩产能。

在税收政策调整上，王青建议，当前新能源汽车购置税实现“两免两减半”政策，其减半期间，即2026年1月1日至2027年12月31日，可考虑缩短。在公路养护成本的分摊上，可从可持续发展角度，依据车重、能耗、年行驶里程等数据综合制定分摊标准，以建立更加公平合理的税收分担机制。

方海峰也表示，面对多元化技术路线协同发展的竞争格局，建议相关政策保持中立原则，不干预企业技术路线的选择，更多是考虑探索。“比如以‘能耗’这一‘尺子’，客观评价不同技术路线的效益。”方海峰说道。

北方工业大学汽车产业创新研究中心主任纪雪洪在接受记者采访时表示，新能源汽车销量不断上涨，政策上的诸多扶持确无必要。但其作为节能环保产品，在我国大力实施“双碳”战略的背景下，仍应与燃油车保持一定差异。“所以，‘油电同权’不意味着要在各个方面都保持绝对公平，而是在购买端同权，在使用端，如相关税费上有所差异。”纪雪洪认为，可以基于二氧化碳排放量的高低，决定其税率高低。据了解，日本、欧盟等国家和地区在汽车税制设计上将其与能效指标直接挂钩，根据燃料消耗量或二氧化碳排放量等指标设置税率。

此外，在消费补贴政策上，王青表示，要缩小油车与电车之间的补贴差距。“可以存在一定差异，但差异不宜过大。”他认为，应根据车辆价格明确补贴比例和上限。

坚持电动化转型不动摇

当然，产业政策的调整并不意味着产业发展方向的转变。在国家“双碳”目标指引下，汽车产业电动化转型早已是不争的事实。因此，落实“油电同权”必须要在坚持新能源汽车稳步发展的前提下进行，更不能以削弱新能源汽车竞争力为代价。

对此，全国工商联汽车经销商商会原常务会长李金勇认为，尽管2025年新能源汽车国内销量占比有望达50%，但从汽车保有量上看，新能源汽车仍属少数。根据公安部的数据，截至今年6月底，全国新能源汽车保有量为3689万辆，仅占汽车总量的10.27%。除却保有量尚不足以与燃油车抗衡外，当下复杂的地缘政治环境也正给我国新能源汽车发展带来一定压力。“如今我国新能源汽车已经在全球范围内具备发展优势，但部分国家正试图通过加征关税等手段打压我国新能源汽车的发展，此时显然不是推进‘油电同权’的好时机，而是要进一步巩固新能源汽车的全球竞争力。”李金勇称。

纪雪洪也表示，若现阶段贯彻“油电同权”，势必对新能源汽车销量带来短期波动。因此，“油电同权”不可一蹴而就，应当在整体方向上坚持新能源汽车发展不动摇的前提下，在部分领域逐步推进“油电同权”。而这一举措相关政策早已有所安排，新能源汽车购置税“两免两减半”政策实则便是国家稳步推进“油电同权”的一大表现。《工作方案》也明确提出，落实好新能源汽车车辆购置税、车船税减免优惠政策，保障平稳有序过渡。

此外，在汽车补贴政策上，当前汽车以旧换新补贴仅持续到2025年12月31日，尚未对后续补贴政策给予明确指示。对此，王青强调，若购置税政策与补贴政策同时退出，可能造成政策真空期，给新能源汽车市场带来销量下滑风险。因此，他建议，应当错开两大政策的退出时间。王青表示：“补贴政策目前还没公布后续情况，是否能够延续到2027年还尚未可知。若补贴政策也执行到2027年，就会存在两项政策同时退出的问题。”

除了两大政策“错峰退出”，王青还建议，有关部门应尽早公布以旧换新不同整体方案，明确补贴实施至哪一年、每年补贴多少、如何执行，以及如何逐步退出，为市场提供明确预期，便于企业根据这些信息提前进行营销和生产调整。

此外，补贴侧重点也可逐步从商品购买环节转向消费和服务环节，如信贷保险、融资租赁、充电服务、车辆检测以及远程管理服务等。在王青看来，此举不仅符合市场自然增长趋势，还能通过政策激励扩大相关消费，同时促进二手车更新换代。

不过，李金勇强调，使用环节的补贴固然必要，但当前实践证明，购买环节的真金白银补贴能够直接刺激消费，进而拉动生产，提振消费信心。“明年相应的汽车消费补贴政策应当还会延续。汽车消费变好了，上下游众多产业发展也会受益。”他说。

文：张奕雯编辑：陈伟版式：李沛洋