摘要：抚顺市作为东北地区重要的老工业基地和辽宁省的重要经济体，素有"煤都"之称，在我国工业发展史上占有重要地位。然而，随着资源枯竭和产业结构调整，抚顺市面临诸多发展挑战，现行的行政区划格局已难以适应新时代发展需求。当前抚顺市下辖4个市辖区（新抚区、望花区、东洲区、顺

关于抚顺行政区划调整战略布局与实施路径的研究报告。报告的主要内容如下：

- 抚顺行政区划调整的战略背景与必要性：分析抚顺市现状问题和调整必要性，使用表格展示区划现状数据。

- 战略愿景与核心目标：阐述调整的总体愿景和具体目标，分维度说明发展方向。

- 行政区划调整的总体布局方案：提出具体调整方案，分小节介绍各区域功能定位。

- 实施路径与阶段安排：规划三阶段实施计划，使用表格列出重点任务。

- 风险预估与应对策略：分析各类风险及应对措施，分段落说明管控策略。

- 结论与展望：总结方案价值和预期效果，展望未来发展前景。

抚顺行政区划调整的战略布局与实施路径研究报告

1 引言：抚顺行政区划调整的战略背景与必要性

抚顺市作为东北地区重要的老工业基地和辽宁省的重要经济体，素有"煤都"之称，在我国工业发展史上占有重要地位。然而，随着资源枯竭和产业结构调整，抚顺市面临诸多发展挑战，现行的行政区划格局已难以适应新时代发展需求。当前抚顺市下辖4个市辖区（新抚区、望花区、东洲区、顺城区）和3个县（抚顺县、新宾满族自治县、清原满族自治县），存在行政区划碎片化、区域发展不平衡、资源整合效率低等突出问题。

从人口规模看，抚顺市部分区县人口数量显著偏少，尤其是抚顺县常住人口仅8.31万，较2002年已经减半，面临严重的人口流失问题。从区域面积分布看，各区间差异巨大，新抚区面积仅154平方公里，而抚顺县面积达2512平方公里，几乎相当于4个市辖区的总和。这种空间规模的不均衡导致发展要素难以在全市范围内优化配置，制约了城市整体发展效能。

尤为突出的是，抚顺市作为资源型城市，正面临"资源诅咒"的挑战，产业结构单一、人口外流等问题日益严重。同时，在沈阳现代化都市圈晋升为国家级都市圈的背景下，抚顺市亟需通过行政区划调整优化内部结构，积极融入区域发展格局，争取分羹沈阳都市圈的发展红利。因此，推进行政区划调整已成为抚顺市破解发展困境、实现转型升级的必然选择。

本报告旨在深入分析抚顺市区划现状问题，结合区域发展需求和国家政策导向，提出科学合理的行政区划调整战略方案及实施路径，为抚顺构建更加高效、协调的区域发展新格局提供决策参考。

表：抚顺市行政区划现状基本情况表

区县 人口规模(万人) 面积(km²) 主要特点 面临问题

新抚区 约40万 154 经济和商业中心 土地资源紧张，城市更新成本高

顺城区 约50万 未详 主城延伸区，抚顺石化、装备制造园区 产城分离明显，公共服务配套不足

东洲区 约30万 未详 石化产业核心区（抚顺石化公司） 环境治理压力大，人口吸引力弱

望花区 未详 未详 居住氛围浓厚 与商业区功能不协调

抚顺县 8.31万 2512 生态资源丰富（三块石国家森林公园） "有县无城"，人口减少，经济总量偏低

新宾满族自治县 约25万 未详 满族发祥地，文化旅游、特色农业 产业规模有限，发展动力不足

清原满族自治县 约30万 未详 林业大县，清洁能源初具规模 产业分散，集聚效应不强

2 战略愿景与核心目标

2.1 总体愿景

抚顺市行政区划调整的总体战略愿景是：通过系统性区划优化，将抚顺打造成为"沈阳都市圈重要节点城市、资源型城市转型示范市、满族文化生态保护创新区和辽东绿色经济发展先行区"。这一愿景契合国家东北振兴战略和辽宁省区域发展布局，为抚顺明确了新时代的定位方向。

具体而言，行政区划调整需实现以下核心目标：

- 空间重构目标：构建"中心强化-轴带联动-多点支撑"的新空间格局，解决中心城区发展空间受限问题。通过区划整合，力争到2035年，中心城区经济占全市比重提升至70%以上，常住人口占比达到65%，真正发挥辐射带动作用。

- 产业转型目标：推动传统产业与新兴产业双轮驱动，实现由"煤都"向"新材料之都"与"生态文旅名城"转型。目标10年内培育2-3个产值超500亿元的新产业集群，显著提升经济发展质量。

- 行政效能目标：通过区划合并与功能整合，降低行政成本，提高管理效率。预计可减少25%的重复机构设置，缩短30%的行政审批流程，显著提升公共服务质量。

- 区域协同目标：强化与沈阳都市圈的对接，构建抚顺-沈阳"半小时通勤圈"，推进抚顺与周边城市的一体化发展，形成区域协同发展新态势。

2.2 基本原则

为确保行政区划调整科学有序推进，应遵循以下基本原则：

- 有利于生产力发展：区划调整要把促进国民经济健康发展放在首位，有利于国土资源的合理开发利用和产业布局优化。

- 与经济社会发展水平相适应：行政区划调整必须适应经济发展阶段，保持相对稳定性，统筹近期建设和长远发展。

- 文化保护与生态优先：调整过程中需注重保护满族文化独特性，维持区域生态功能，不突破生态保护红线，促进人与自然和谐共生。

- 循序渐进与风险可控：采取分步实施策略，优先推进条件成熟的区域，对可能出现的风险建立预警和应对机制，确保调整过程平稳有序。

3 行政区划调整的总体布局方案

3.1 中心城区整合：新抚区与顺城区合并

针对抚顺中心城区规模偏小、功能分散的问题，建议将新抚区与顺城区合并，设立新的综合性城区。这一调整将有效整合两区资源，形成发展合力。

功能整合方案方面，新的合并区将充分发挥新抚区作为经济和商业中心的优势，与顺城区的工业基础相结合，打造"总部经济+制造基地"模式。具体而言，可利用新抚区的消费能力与顺城的工业基础，实现产城融合；利用顺城未开发土地承接新抚老旧城区产业外溢，如建设物流中心、科创孵化器等。同时，合并后更易争取"东北老工业基地城市更新试点"，获取国家专项资金支持。

空间优化方案着重打通两区之间的交通连接，优化功能分区。新抚板块重点强化商业金融功能，顺城板块推进工业升级与产城融合，避免同质竞争，形成互补发展格局。合并后需重点平衡石化产业环保压力与主城区宜居需求。

经济效益预测显示，两区合并后，将形成一个人口近百万、经济规模可观的核心城区，有利于消除行政壁垒，提高资源配置效率，为吸引高端产业和人才创造有利条件。

3.2 功能片区重组：东洲区与抚顺县合并

推动东洲区与抚顺县的合并重组，是解决东洲区环境治理压力大、发展空间受限以及抚顺县"有县无城"、发展动力不足等问题的关键举措。

产业协同布局是这一合并的核心内容。东洲区作为石化产业核心区，可与抚顺县的生态资源和土地空间实现优势互补。具体而言，可建立生态补偿机制，以东洲的工业税收反哺抚顺县生态保护，发展"碳汇交易+绿色旅游"。同时，利用石化副产品开发高端材料（如碳纤维、特种橡胶），由抚顺县提供土地建设配套产业园，延伸产业链。

交通互联互通方面，应重点打通东洲至抚顺县三块石景区的快速路，打造"半小时工业-生态圈"，促进两地要素流动和功能整合。同时，依托抚顺县地处抚顺、沈阳、本溪中心的区位优势，加强区域交通连接，提升区域通达性。

行政区划调整方案建议将抚顺县整体撤县设区，可考虑更名为"兴仁区"或"萨尔浒区"。其中，"萨尔浒区"因萨尔浒战役而具有历史知名度，满语含义彰显地域特色，利于文化传播。这一调整将有效解决抚顺县人口少、经济体量小，现有行政架构面临资源整合效率挑战的问题。

3.3 民族地区协同：新宾与清原满族自治县联动发展

新宾满族自治县和清原满族自治县作为抚顺市的重要民族区域，应突出特色化、差异化发展路径，形成功能互补、联动发展的格局。

文化传承与生态保护是两县发展的核心优势。新宾县作为满族发祥地（赫图阿拉城），应以满族文化保护和传承为重点；清原县作为林业大县，应强化生态功能，发展清洁能源。两县可联合申报"满族文化生态保护区"，共同保护满族文化遗产和生态环境。

产业协同发展方面，两县可共建"满族特色经济协作区"，实现资源共享和政策协同。具体而言，可推动"文化+能源双驱动"，联合申报"满族文化生态保护区"，共建风电制氢基地，打造"绿色能源小镇"。在旅游业方面，串联赫图阿拉城、红河谷漂流、岗山森林公园等景点，推出"满族风情+生态探险"跨县旅游线路。

行政管理创新方面，建议两县保持行政独立，但成立"满族特色经济协作区"，共享政策红利，避免同质化竞争，实现错位发展。这一安排既尊重了民族区域的自治权，又促进了区域协同发展。

3.4 区域协同发展：积极融入沈阳都市圈

抚顺市行政区划调整不仅要优化内部结构，还需着眼区域发展大局，积极融入沈阳都市圈，实现区域协同发展。

交通一体化是融入沈阳都市圈的基础和前提。应着力打造贯通南北的立体高效交通网络，使从抚顺前往沈阳的交通时间从目前的60分钟减少到30分钟以内。这样一来，沈阳的辐射带动作用就会持续向抚顺输入，促进两地要素流动和功能整合。

产业协同布局是区域协同的核心内容。抚顺应立足沈阳产业转移和对接需求，因地制宜发展新兴产业。例如，积极培育新一代信息技术、高端装备制造、新能源新材料等战略性新兴产业，并借此培养规模效应，带动就业。同时要做好与周边城市错位发展，避免同质化竞争。

体制机制创新是区域协同的保障。抚顺应坚持"一盘棋思路"，统一市域发展规划，推进要素资源配置一体化，避免出现行政分割带来的同质化建设。同时，可探索与沈阳建立税收分享、生态补偿等区域利益平衡机制，促进区域协调发展。

4 实施路径与阶段安排

行政区划调整是一项复杂的系统工程，需统筹规划、分步实施，确保调整过程平稳有序。基于抚顺实际情况，建议将调整工作分为三个阶段推进：

4.1 近期阶段（2025-2026年）：试点先行，打好基础

近期阶段应以条件成熟的区域调整为重点突破方向，同时开展体制机制准备工作。具体任务包括：

- 成立高级别领导小组：建立市行政区划调整规划编制工作联席会议制度，由政府主要领导挂帅，相关部门参与，统一部署调整工作。负责全面指导区划调整工作，制定详细实施方案。

- 重点区域合并试点：率先推进新抚区与顺城区合并，重点解决合并后的机构整合、人员安置等问题。通过"街道扩权"下沉服务职能，确保合并过程中公共服务不受影响。

- 规划与立法保障：编制《抚顺市行政区划调整规划》文本及说明书，明确调整的法律依据和程序要求。同步开展社会稳定风险评估，制定应对预案。

- 舆论引导与公众参与：通过适当渠道宣传区划调整的意义和目标，争取公众理解和支持。注重听取利益相关方意见，及时回应社会关切，特别是对抚顺县撤县设区的必要性和新名称选择等问题广泛征求意见。

4.2 中期阶段（2027-2030年）：深化整合，全面推进

在前期试点基础上，中期阶段应重点推进功能整合和区域协同，扩大调整成效：

- 东洲区与抚顺县合并实施：在充分准备的基础上，推进东洲区与抚顺县的行政合并，重点解决生态补偿、利益分配等关键问题。合并过程中需确保公共服务衔接顺畅，维护社会稳定。

- 民族地区协同机制建设：推动新宾与清原满族自治县建立"满族特色经济协作区"，实现资源共享和协同发展。重点建设满语文化传承中心，保护少数民族文化认同。

- 沈阳都市圈融入深化：推进与沈阳的交通互联互通和产业协同，争取将抚顺纳入沈阳都市圈核心功能区。重点推进沈白高铁清原站衔接抚顺主城区等重大交通项目，缩短与沈阳的时空距离。

4.3 远期阶段（2031年以后）：系统优化，全面提升

远期阶段应在前期调整基础上，进一步完善区划格局，实现全域一体化发展：

- 全域空间优化：根据发展需要，进一步优化行政区划设置，完善"中心强化-轴带联动-多点支撑"的空间格局。

- 区域协同发展：深度推进与沈阳都市圈的融合，强化与周边城市的合作，构建区域协同发展新格局。

- 治理体系现代化：利用数字化手段提升行政区划管理效能，建设"智慧抚顺"平台，整合政务资源，提高公共服务水平，实现治理体系和治理能力现代化。

表：抚顺行政区划调整实施阶段重点任务清单

阶段 时间节点 重点任务 预期目标

近期 2025-2026年 新抚区与顺城区合并；体制机制准备 消除行政壁垒；提高行政效能

中期 2027-2030年 东洲区与抚顺县合并；民族地区协同；融入沈阳都市圈 经济总量显著提升；区域差距缩小

远期 2031年以后 全域空间优化；区域协同发展；治理现代化 实现全域一体化；融入区域发展格局

5 风险预估与应对策略

行政区划调整涉及利益重组，可能面临各种风险挑战，必须提前预判并制定应对措施，确保调整工作顺利推进。

5.1 行政与财政风险

行政效能暂时下降是区划调整过程中最可能出现的风险。合并初期，由于机构重组和人员调整，可能导致行政效率降低，公共服务质量下滑。针对这一风险，应采取渐进式调整策略，保留原有行政服务渠道一定时间，逐步过渡到新体制。同时，加强工作人员培训，提前制定详细的职能整合方案，确保工作衔接顺畅。

财政负担增加也是需要关注的问题。区划调整涉及机构搬迁、人员安置、设施整合等多项开支，可能给地方政府带来短期财政压力。应对这一挑战，需要科学编制调整预算，积极争取上级财政支持，同时通过盘活闲置资产、创新投融资模式等方式拓宽资金来源。特别要注重提高财政资金使用效率，避免不必要的开支。

人员安置问题是区划调整中的敏感问题。区划合并后，可能出现行政人员冗余的情况。对此，应通过"街道扩权"下沉服务职能，将部分人员充实到基层一线；同时，结合发展需要，引导部分人员转向经济发展、公共服务等新兴领域；对符合条件的人员，也可通过提前退休、自愿离职等方式进行分流。关键是要坚持公开公平公正原则，保障相关人员合法权益。

5.2 社会与文化风险

社会稳定性风险不容忽视。区划调整可能引发居民身份认同困惑、公共服务不均等等问题，影响社会稳定。为防范这一风险，应加强舆论引导，通过多种渠道宣传区划调整的意义和效益，争取公众理解支持。同时，确保在教育、医疗、社保等公共服务方面实现平稳过渡，不因区划调整影响群众切身利益。

民族文化保护问题在新宾和清原满族自治县的调整中尤为突出。在推进区划调整过程中，必须注重保护满族文化独特性，避免文旅开发过度商业化。建议设立民族文化保护专项基金，支持满族文化传承和创新；在旅游开发中，尊重当地民族习俗和生活方式，实现文化保护与经济发展的良性互动。

区域认同差异可能影响调整效果。长期形成的区域认同感不会随着行政区划的调整而立即改变，可能影响新区域的整合。对此，应通过共同的项目建设和活动开展，促进居民交流融合，培育新的区域认同。例如，组织跨区域的文体活动、共建重大基础设施等，增强对新区域的归属感。

5.3 经济与生态风险

产业发展断层风险存在于调整过程中。原有产业格局被打破，新格局尚未完全形成，可能导致产业发展出现空档。为降低这一风险，应确保产业政策的连续性和稳定性，对现有优质企业给予持续支持；同时，提前规划新兴产业布局，引导资源有序转移，避免产业空心化。

生态环境压力可能随着区域开发加大而增加。行政区划调整后，发展空间扩大，开发强度可能提高，对生态环境造成压力。必须坚守生态保护红线，严格执行环境影响评价制度，确保在生态承载力范围内进行开发建设。特别是东洲区与抚顺县合并后，需严控石化污染，避免生态修复成本超过经济收益。

通过系统风险预估和科学应对，抚顺市行政区划调整工作可以最大限度地降低负面影响，实现平稳过渡和优化发展。

6 结论与展望

本报告系统研究了抚顺市行政区划调整的战略布局与实施路径，提出了以中心城区整合、功能片区重组、民族地区协同和区域协同发展为主要内容的调整方案，并规划了分阶段推进的实施路径。这一方案旨在解决当前抚顺市区划中存在的中心城区辐射带动能力弱、空间布局分散、区域发展不平衡等问题，为抚顺高质量发展提供空间支撑。

抚顺市行政区划调整的核心价值在于通过资源整合和功能优化，释放发展新动能。中心城区整合将消除行政壁垒，提高资源配置效率；功能片区重组将拓展发展空间，促进产业升级；民族地区协同将保护文化多样性，推动绿色发展；区域协同发展将提升区域竞争力，实现合作共赢。这些措施相互配合，共同形成"中心强化-轴带联动-多点支撑"的新格局，为抚顺长远发展奠定坚实基础。

从更广阔的视角看，抚顺市行政区划调整是资源型城市转型的一种积极探索。作为传统工业城市，抚顺面临着资源枯竭、产业结构单一、人口外流等典型问题。通过行政区划调整优化资源配置，促进转型升级，可以为类似城市提供有益参考。特别是抚顺在推动文化产业与生态旅游融合发展方面的实践，具有重要的示范意义。

展望未来，通过科学推进行政区划调整，抚顺有望在10年内实现经济总量显著提升，产业结构更加优化，生态环境持续改善的发展目标。更重要的是，这一调整将助力抚顺构建更加开放、协调的区域发展格局，在沈阳都市圈中发挥更重要作用，为东北老工业基地振兴做出更大贡献。

行政区划调整不是终点，而是新征程的起点。调整后的抚顺需进一步深化改革、扩大开放、优化营商环境，真正释放区划调整的改革红利。同时，要积极参与区域分工合作，特别是深度融入沈阳现代化都市圈建设，在更大范围内实现资源优化配置。唯有如此，抚顺才能重塑"煤都"辉煌，实现资源型城市的成功转型。

来源：大事说说