摘要：2025年9月29日，由中国人民大学国家发展与战略研究院主办的中美政经论坛（第21期）于线上举行。中国与美国作为世界大国，其政经交往对两国及世界均具有重要影响，对于加强中美关系的研究具有重要意义。为此，人大国发院设立了中美政经论坛，旨在搭建跨学科的学术与智库平
2025年9月29日，由中国人民大学国家发展与战略研究院主办的中美政经论坛（第21期）于线上举行。中国与美国作为世界大国，其政经交往对两国及世界均具有重要影响，对于加强中美关系的研究具有重要意义。为此，人大国发院设立了中美政经论坛，旨在搭建跨学科的学术与智库平台，定期组织团队深入挖掘关键问题和核心问题并发布中美研究的最新学术成果。邀请学界同仁进行讨论碰撞，助力学界对美国及中美政经关系的学术研究与讨论。北京日报、凤凰网、陆想汇等多家主流媒体平台联合线上直播。
本期论坛由中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、经济学院教授赵勇主持。中国人民大学经济学院教授乔雪执笔报告《美国移民政策：起源、演进与启示》。相关领域知名专家学者施新政、许敏波、张龑、张永军和郑金连联合解析。
第一单元由中国人民大学经济学院教授乔雪发布报告《美国移民政策：起源、演进与启示》。
报告围绕以下几个方面内容展开：
一、移民的重要性
二、美国的移民现状
三、美国移民政策的演进
四、美国移民政策的影响
五、美国移民政策制定的影响因素
六、美国移民政策启示
一、移民的重要性
移民对美国经济与创新具有核心重要性。他们有效缓解了劳动力市场因人口老龄化和低出生率导致的供给短缺与技能错配问题。移民占美国总劳动力的14%，且在高端人才中比例更高，例如占STEM领域大学毕业生劳动力的29%和博士毕业生的52%，是高技术劳动力的关键来源。移民是创新的核心驱动力，贡献了全国约36%的创新成果。大量研究显示，高技能移民在专利申请和科技创业中作用突出，他们不仅自身生产力更高，其知识网络还显著提升了本土同事的效率。同时，低技能移民填补了农业、建筑、医疗护理等本土劳动力不足的行业，与本土工人形成互补，并对财政产生长期中性或正向影响。历史研究也证实，移民流入地区长期来看享有更高的人均收入和城市化水平。因此，开放、择优的移民政策并非单纯的人口议题，而是直接提升国家创新能力、生产力和全球竞争力的战略关键。
二、美国的移民现状
根据联合国数据，全球约3.5%的人口是移民，其中美国接纳了全球近五分之一的移民，其接纳比例远超其全球人口占比。移民已成为驱动美国人口增长的核心力量，甚至在2022-2023年贡献了全部的人口增长，这在历史上尚属首次。美国移民历史呈现波动趋势，其外国出生人口比例在1890年达到第一个高峰（14.8%），后因限制性政策在1970年降至低谷（4.7%）。自1965年移民法改革后，移民潮再现，目前移民数量已突破5100万，占总人口15.6%，创历史新高。移民来源地也发生根本性转变，从以欧洲为主变为以拉丁美洲和亚洲为主导，墨西哥是最大来源国，印度和中国紧随其后。当前美国移民中，近四分之三为合法身份，但近期增长主要由非法移民推动。移民占劳动力市场的近五分之一，其增长抵消了本土工人的减少，但对人均GDP和低技能岗位可能带来冲击。合法移民渠道以家庭团聚为主，就业移民次之。移民深刻塑造了美国的人口结构和经济图景，使其成为一个高度党派化的核心政策议题。
三、美国移民政策的演进
美国移民政策历经四个主要阶段的演变。从殖民地时期至1870年代为无限制阶段，立法主要围绕公民身份的定义和入籍规则展开。1870年代至1960年代进入全面限制阶段。以1882年《排华法案》为开端，政策转向基于种族和国籍的排斥。1924年《移民法》确立了“国家起源配额制度”，严重偏向西北欧移民，几乎全面排斥亚洲移民，并成立了边境巡逻队。二战后，尽管1952年《移民与国籍法》保留了配额制，但为基于技能和家庭团聚的现代移民体系奠定了基础。1960年代至2016年是制度重构阶段。1965年《移民与国籍法》废除了国家起源配额，确立了以家庭团聚和高技能移民为核心的现代体系，移民来源地转向拉丁美洲和亚洲。为应对随之增长的非法移民，1986年《移民改革与控制法》首次大赦非法移民并引入雇主制裁。“911”事件后，政策焦点转向国家安全，成立了国土安全部，同时通过诸如H-1B签证计划等立法吸引高技能人才。2017年至今为政策摇摆阶段。特朗普政府推行强硬限制政策，大幅缩减合法移民规模，加强边境执法。拜登政府则致力于逆转边境执法政策，恢复合法移民数量，并推动合法移民流程现代化。然而，国会立法僵局导致政策高度依赖行政命令，随政府更迭而剧烈摆动，使当前美国移民体系处于碎片化和不确定的状态。
四、美国移民政策的影响
美国移民政策对社会、经济及政治产生了深远影响。经济社会方面，移民显著增加了劳动力供给，填补了从农业到高科技等多个行业的人力缺口，促进了经济扩张与技术创新，并创办了大量企业。然而，其对本土工人工资的影响存在争议，既有研究认为会对低技能岗位产生下行压力，也有观点强调移民与本土劳动力的技能互补性。在公共服务上，移民虽使用教育资源，但其纳税也为财政做出了净贡献。社会层面，政策取向直接影响到移民的社会融合与社会凝聚力。政治方面，移民问题已成为高度两极化的核心议题，深刻影响选举政治。不同移民群体的政策偏好（如移民改革、医疗保健）能改变立法议程，政客们也常利用移民议题来动员选民。两党在边境安全、合法入籍途径等问题上立场尖锐对立，常导致立法僵局，并引发州政府与联邦政府之间的管辖权冲突。此外，移民政策也牵动着美国与墨西哥等邻国的国际关系。移民政策不仅是人口管理工具，更是塑造美国经济竞争力、社会结构及政治格局的关键变量。
五、美国移民政策制定的影响因素
美国移民政策的演变是经济、政治、社会及安全因素复杂互动的结果，并常受特定重大事件的直接影响。经济需求是基础动力。早期为弥补劳动力短缺，政策以鼓励移民为主。随着经济发展，本土主义对就业竞争和文化融合的担忧又推动政策转向限制。即便在鼓励时期，政策也带有歧视性，如长期排斥亚洲移民获得公民权。当代高科技行业的人才短缺则直接催生了H-1B签证等吸引高技能移民的政策。政治博弈与重大事件是关键变量。党派竞争使近期政策呈现“钟摆效应”，民主党政府倾向于放宽合法移民，而共和党政府则倾向于收紧，双方在抑制非法移民的具体手段上也有差异。同时，“9·11”事件这样的外部冲击，则迅速将政策重心转向国家安全，导致边境管控和执法力度空前加强。社会舆论与人口结构构成深层背景。 政策需回应公众对文化认同和社会福利的关切。例如，1965年《移民法》废除种族配额，既反映了民权运动的成果，也顺应了人口格局的变化。非法移民问题能持续引发热议，也与社会对同化与公共资源的担忧密切相关。美国移民政策始终在劳动力需求、社会融合、国家安全等多重目标间寻求平衡。其未来走向仍将密切受制于经济周期、选举政治和国际局势的变化，而国会立法僵局则导致政策高度依赖行政命令，充满不确定性和地域分化。
六、美国移民政策启示
美国移民政策的历史经验表明，移民的结构特征——如技能、文化背景、价值观等——对目的国产生深远的多维度影响。因此，一项稳健且具有战略性的移民政策必须进行系统性设计。首先，政策需精准匹配劳动力市场需求与国家战略目标。高技能移民是驱动创新与国家竞争力的关键，而有效填补缺口的低技能移民同样能通过增加社会总产出促进经济增长。政策应结合本国人口结构与经济规划，对移民的技能层次进行针对性设计。其次，必须兼顾短期效应与长期影响，并进行综合配套。移民的公共福利使用与税收贡献在时间上可能错配，易引发社会矛盾，需要配套的财政税收制度。同时，政策制定需有长远眼光，审慎评估其长期成本与收益，避免为未来埋下隐患。再次，应高度重视社会融合与文化兼容性。移民带来的多样性虽有助于激发创造力，但文化、价值观的显著差异也可能引发社会冲突。政策需超越单纯的经济考量，将文化融合与社会稳定纳入核心目标。最后，政策需具有动态视角。移民的长期居留、归化入籍将永久性地改变社会人口结构与政治生态。因此，政策设计应涵盖从居留条件到公民身份获取的全过程，进行前瞻性的中长期战略规划。
论坛第二单元，各位专家围绕相关议题和报告内容进行深入讨论。
北京大学经济学院教授施新政基于美国移民政策的梳理，提出了两个与中国密切相关的深刻启示。第一，美国经验对中国的借鉴意义。 中国当前面临的人口老龄化、出生率下降及劳动力市场结构性错配等挑战，与美国的情况高度相似。这引出一个核心问题：中国能否以及如何借鉴美国的移民政策来应对这些挑战？如果可行，应如何设计；如果不可行，主要的障碍（如文化接纳度、社会制度差异等）又在哪里？这是一个关乎中国未来发展的重大战略议题。第二，移民对来源地（如中国）的影响及社会融合的复杂性。他从个人观察出发，指出华人移民（如福建籍移民）通过侨汇对家乡经济发展有积极贡献，同时，特朗普政策等外部环境变化也可能促使高端人才回流中国。然而，通过研究揭示了一个关键问题：人口流动（包括潜在的移民）可能引发社会摩擦。实证研究发现，2014年中国户籍制度改革后，即便未引发大规模即时流动，但当地居民因预期外来竞争而产生的负面情绪，仍可能导致犯罪率上升。这深刻说明，移民或人口流动政策在带来经济红利的同时，必须审慎平衡本地居民与外来者之间的关系，管理社会预期，防范潜在的社会冲突。因此，美国经验提示我们，制定移民政策不能仅着眼于经济收益，必须将社会融合与本地接纳度作为同等重要的战略维度进行综合考量，这对中国未来可能进行的相关政策设计具有重要的警示意义。
北京师范大学经济与工商管理学院教授、经济系主任许敏波在点评乔雪老师的报告时，从美国移民政策的分析中，提炼出几个深刻且相互关联的核心观点，主要可归纳为以下四个方面：第一，美国移民文化的内在张力。美国虽自诩为开放包容的“文化熔炉”，但其社会共识实则脆弱。在经济繁荣时期，多元文化融合的愿景显得强大；一旦经济下行、贫富差距拉大，这种基于文化包容的团结理念便容易瓦解，导致社会裂痕加深和政治极化。这揭示了移民接纳度与宏观经济状况紧密相连。第二，移民影响的长期性与文化融合的挑战。当前研究多关注移民的短期经济影响，而更关键的是其长期、跨代际的社会文化融合。第二代、第三代移民后裔虽在法律上已是美国人，但其文化认同是否与主流社会融合，将深远影响社会结构的稳定。若融合不畅，可能埋下长期治理隐患，但这类涉及身份政治的话题在美国的讨论中常因政治敏感而受限。第三，美国移民政策对移民来源国的双重外部效应。美国凭借其经济和技术优势“收割”全球顶尖人才，这对母国（尤其是发展中国家）是双刃剑：一方面可能导致宝贵人才流失，另一方面，人才回流也促进了知识技术的国际扩散，为母国发展带来机遇。第四，对中国政策的启示与中外情境的根本差异。他通过对比指出，与美国的跨国移民问题不同，中国国内人口的跨地区迁移是主要问题。通过户籍制度改革，中国正在有效消弭国内城乡劳动力市场的制度性分割，城乡统一的劳动力市场已经初步建立。而在跨国移民问题上，中国与美国存在本质不同：中国拥有高度同质化的主体民族和文化，社会并未做好接纳大规模、异质文化背景外来移民的准备。因此，在可预见的未来，中国应对人口结构的变化及可能的劳动力短缺的策略将主要着眼于内部市场整合和技术变革，而非引入外来移民。
中国人民大学法学院教授张龑表示，从法律视角审视美国移民政策史，可为中国提供关键镜鉴。美国经验表明，移民立法与国家转型紧密相连，其演变轨迹揭示了深层逻辑。首先，移民政策服务于国家战略定位的演进。美国早期作为新兴民族国家，为完成人口工程和民族建构，优先吸纳西欧移民，体现了国家理性主导下的选择。二战后，当其定位为全球文明灯塔时，政策转向更具价值内涵的开放与包容，大量接纳亚非拉移民与难民，以彰显其领导地位。冷战后，美国自我定位陷入迷失，导致移民政策在开放与防御（如特朗普的边境墙与拜登的回归宽松）间剧烈摇摆。这个历史演变轨迹反映了移民政策法律从民族国家迈向世界大国过程中的内在张力。其次，中国需立足自身国情进行战略考量。当前中国正从人口输出国向输入国转变，面临制定现代移民法律体系的历史任务。我们需超越历史上的“弱国心态”，以自主自信的大国视角审视移民问题。中国拥有深厚的主体文化和庞大人口，主体民族焦虑相对较小，这为制定稳健政策提供了优势。关键在于如何通过立法平衡国家利益、安全关切与人才引进需求。第三，立法需直面文化融合的现实挑战。2018年国家移民管理局的成立标志着中国进入移民管理新时代，但相关法律（如《出境入境管理法》）仍待完善，社会对接纳外国移民的心理准备亦需加强。立法必须妥善处理文化差异与冲突，例如语言障碍（中文学习的难度）和社会融合等具体问题，在平等理想与现实可行性间寻求平衡。因此，构建中国的移民法律体系是一项涉及国家战略、文化认同与社会治理的复杂系统工程。
中国国际经济交流中心秘书长、研究员张永军表示，乔雪老师的报告系统梳理了美国移民史与政策，具有重要价值。为进一步深化研究并服务于中国实践，可从三方面拓展：第一，研究层面需深化国际比较与细分领域研究。报告揭示了移民是国家和城市活力的关键来源。报告比较分析了美国本土人口和移民人均创新成果的差异，显示移民人均创新成果数量明显高于美国本土人才，但由于美国本身具有很大的特殊性，未来研究可引入欧洲等国的案例进行国际比较，特别是德国、法国、瑞典等创新能力较强的国家，以更全面评估移民对创新的作用。同时，应对移民类别（如家庭、就业）进行更精细的数据分析，并探究经济周期、收入差异等移民政策外因素对移民流动的影响，从而增强研究的普适性与借鉴意义。第二，前瞻性规划中国的人才引进战略。 为实施创新驱动发展，中国需未雨绸缪，研究吸引外国人才的制度。可借鉴美英等国在语言测试、职业资格、研究能力认证方面的成熟经验，并结合中国已有的职业能力评估体系，设计一套不仅面向高学历人才，也涵盖高技能人才的多元评价与引进机制。第三，借鉴国际经验优化国内流动人口政策。中国当前面临1.8亿农民工等流动人口的落户与融入问题。各城市在吸引人才时，应避免过度依赖学历标准，可引入职业能力考试等多元评价方式（如杭州将优秀快递员认定为高层次人才的案例），更精准地识别真正有贡献潜力的人才。此外，政策应设法激励各类人才的“干事创业积极性”，形成良性竞争，从而最大化人力资源效能，促进经济社会健康发展。
全球化智库（CCG）副主任、研究总监、高级研究员郑金连基于对中国国际移民的长期研究，结合对美国移民政策的深入研究分析，提炼出以下几点核心启示，为中国构建技术移民制度提供借鉴：第一，美国移民政策的核心优势在于其以人才为中心的精细制度设计。自1965年法案转折点以来，美国建立了以职业移民为核心的体系，其五大优先类别（EB-1至EB-5）精准覆盖从顶尖人才到投资移民的各个层次。该体系成功实现了双重目标：一方面通过劳工证等机制保护本土劳动力市场，另一方面通过国家利益豁免等方式，高效吸引全球顶尖人才。其年度超过14万的技术移民规模，远非中国目前少量“绿卡”发放可比，形成了强大的人才集聚效应。第二，美国构建了“留学—工作—永居”的完整人才吸纳闭环。这一体系通过高等教育（吸引百万留学生）、OPT实习签证、H-1B工作签证到职业移民绿卡的顺畅衔接，成功将最优秀的国际学生转化为长期人才资源。此市场化、阶梯式的路径，确保了人才筛选的持续性和高质量。第三，高度的专业性与战略眼光是其制度成功的保障。美国的人才评估并非简单依赖论文或学历，而是由专业机构通过多元标准（如行业成就、专家推荐）进行认定，注重长期潜力而非短期经济效益。这种专业性和战略耐心，使其能网罗各领域（如围棋）的顶尖专才。对中国而言，借鉴之路可从两方面着手：在制度层面，应参考其精细分类、规模效应和衔接机制，构建符合国情的技术移民体系。在社会文化层面，则需加强研究引导，推动公众对移民概念的理性认知，并前瞻性地将“移民融合”（如美国移民局的平等机会与融合办公室职能）纳入未来政策设计的核心，以减轻社会阻力，确保人才引进的长期可持续性。这要求中国以更加自信、开放的大国心态进行顶层规划。
审核：赵勇 乔雪
供稿：杨凡欣
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