摘要：截至2024年底，我国已实施超过6.6万个城市更新项目，累计新开工改造25万个城镇老旧小区，1亿多人从中受益；“十五五”期间城市更新投资预计达20万亿元。[1]面对城市更新从“重建设”到“重运营维护”的模式转变，政府法律事务律师的角色也在不断拓展，正从传统诉讼

作者丨律新社研究员 Lemon

出品丨律新社研究中心

城市更新，法治先行。法律服务的深度决定了城市治理的精度与温度。

随着中国城镇化进程步入高质量发展阶段，过去以土地增量扩张为特征的发展模式渐趋尾声，取而代之的是以存量空间资源优化为核心的“城市更新”时代。

截至2024年底，我国已实施超过6.6万个城市更新项目，累计新开工改造25万个城镇老旧小区，1亿多人从中受益；“十五五”期间城市更新投资预计达20万亿元。[1]面对城市更新从“重建设”到“重运营维护”的模式转变，政府法律事务律师的角色也在不断拓展，正从传统诉讼代理逐步延伸至全流程风险管理，为旧城改造、土地征收和基础设施建设等重大项目提供系统、全面的法律支持。

2025年6月，律新社研究中心正式启动《律新社2025年度风云榜-政府法律事务律师20佳》调研，近距离对话专业律师，共同探讨在“城市更新”不断推进的背景下，政府法律事务律师如何抓住业务新机遇，完成从传统诉讼代理向全流程风险管理的战略转型。

一、政策东风：“城市更新”业务新机

自2019年中央经济工作会议提出“城市更新”概念以来，城市更新政策持续推出。

国家层面，顶层设计日趋完善。2020年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五愿景目标的建议》提出实施城市更新行动。2024年二十届三中全会明确提出要“建立可持续的城市更新模式和政策法规”，为城市更新的制度化、长效化指明了方向。2025年5月，中共中央办公厅与国务院办公厅联合印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，首次将城市更新列为国家战略。

地方层面，政策创新与实践探索并进。截至2025年8月，已有1个省、9个城市出台城市更新条例，92个城市出台管理办法，150个城市印发政策指导性文件。各地出台土地、规划、财税、金融等支持政策1000多个；310多个城市编制了城市更新专项规划，297个地级及以上城市开展了城市体检，16个省建立了城市更新项目库；12个省发行专项债近1000亿元用于各类更新改造，28个城市设立了城市更新基金，总资金规模达4550亿元。[2]

城市更新政策不断完善与深化，其内涵已从初期的“拆改留”，扩展到涵盖历史文化遗产保护、产业转型升级、公共服务设施完善、绿色低碳智慧发展在内的系统性、综合性更新。

这一深刻变革涉及复杂的法律关系、多元的主体利益和巨大的资金资源调配，对法治化、规范化的要求极高。法律服务需求也从传统的诉讼纠纷解决，大幅前移至项目的前端策划、中端合规与风控、后端运营与退出的全生命周期。基于此，法律服务行业，尤其是长期从事政府法律事务、房地产与建设工程、金融资管、争议解决等领域的律师，或正迎来新的发展机遇。

以上海城市更新开拓者联盟为例，其成员单位不仅包括国家开发银行上海市分行等金融投资单位、中国建筑第八工程局有限公司等地产开发公司、上海市城市规划设计研究院等智库机构，还引入了上海市海华永泰律师事务所、上海市金茂律师事务所，为城市更新工作提供法律领域的专业支持。[3]联盟理事长单位上海市城市更新促进会也吸纳了浙江京衡（上海）律师事务所和上海段和段律师事务所作为会员单位，为城市更新工作提供法律保障。[4]

李登川 上海市信义律师事务所 执行主任、高级合伙人

《上海市城市更新条例》自2021年9月1日起正式施行，上海市信义律师事务所执行主任、高级合伙人李登川在接受律新社调研时表示，也就是从这一年开始，上海从“征收时代”步入“城市更新”时代。总体来看，当前与城市更新相关的法律服务在上海仍处于初步发展期，能够深入参与该类项目的本地律师数量相对有限。作为一名从传统征收业务转向城市更新领域的上海执业律师，李登川主要参与成片土地收储阶段的工作。在其执业过程中一个显著的体会是，法律服务已从以往征收中所常见的“分散化、个案化”形态，逐步转变为城市更新中所要求的“系统性、全过程”服务模式。如今，法律服务正更深层次地融入城市更新的各环节，而不再像征收时期那样，仅限于提供个别诉讼支持或碎片化的法律咨询。这要求律师需要具备扎实的专业素养、高效的协同响应能力、出色的沟通协商技巧，以应对城市更新项目带来的法律挑战、抓住业务机遇。

二、存量运营：“政府法律事务”挑战升级

城市更新从“大兴土木”的增量建设转向“精耕细作”的存量运营，这一模式转变使得其中的法律关系更为盘根错节，对政府法律事务律师的专业能力提出了前所未有的挑战。

（一）产权结构复杂性带来的挑战

在存量型城市更新中，大量既有建筑与土地往往伴随诸多历史遗留问题，具体表现为房屋用途混改、土地性质变更、共有产权分割、租赁关系叠加等。政府法律事务律师需要在此过程中系统梳理错综复杂的权属关系，依法维护不同权利主体的合法利益，协助推进城市更新项目突破实施前的关键障碍，这对政府法律事务律师的物权法、不动产登记制度等专业功底要求极高。

（二）公共利益与个人权益的平衡挑战

如何清晰界定公共利益范畴，防止征收、征用权的泛化与滥用？如何确立公正、合理且透明的补偿机制，以实现各方权益的妥善平衡？该问题已超出单纯的法律范畴，成为关涉社会稳定与治理效能的重要议题。政府法律事务律师需要在严格遵循《民法典》《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规的前提下，结合地方实际，设计出兼具合法性、正当性与实施可行性的合规方案。律师若在程序设计或实体权益处置方面存在疏漏，极易引发群体纠纷与社会矛盾。

（三）多元主体下的法律协同挑战

城市更新项目通常涉及市政府、区政府、街道办事处、平台企业、房地产开发企业、不动产权利人、承租方以及社会公众等多方主体。各主体间法律关系交织，需要政府法律事务律师系统梳理并有效协调各类法律权责，在此基础上创新设计符合政策导向的治理与融资合作机制（例如PPP、ABO模式等），并拟定权利义务明晰的法律文本，以保障项目在合法合规框架下有序推进。

（四）政策与法律体系的衔接挑战

作为新兴法律领域，城市更新在国家层级尚未形成专门的立法体系，现阶段主要依赖政策性指导文件与地方性立法予以规范、指导。在此背景下，政府法律事务律师需将原则性、导向性的政策要求，转化为具备可操作性且符合法治规范的具体法律方案。政府法律事务律师不仅需要准确把握政策目标与价值取向，更需在法治框架内，对当前缺乏高位阶法律明确规范的领域开展严谨的法律论证并助力制度创新。这对政府法律事务律师在规范转化、法律解释与适用等方面的专业能力提出了更高层次的综合要求。

武顺华 中联律师事务所 高级合伙人

中联律师事务所高级合伙人武顺华在接受律新社调研时表示，城市更新类政府法律事务的处理颇具挑战性，其中一个重要原因在于法律法规多且涉及大量地方性政策规定。作为城市更新项目的法律顾问，需熟练掌握《民法典》《土地管理法》《城乡规划法》等国家立法，还须深入研究诸如《上海市城市更新条例》《上海市城市规划管理技术规定》等地方性法规及规范性文件。城市更新项目中，更新项目的规划技术参数与相邻权利主体的容忍边界往往成为项目推进难点。以新建项目的相邻日照权纠纷为例，《上海市城市规划管理技术规定》规定，冬至日连续日照时间至少须满一小时，这是一项强制性标准；如突破该标准，须事先征得受影响的利害关系人同意，并依法对其作出合理补偿。上海相关旧住房综合改造项目的建筑间距要求，对于改造范围内建筑与改造范围外建筑之间的建筑间距，应当符合《上海市城市规划管理技术规定》的标准；若改造前建筑间距已不符合技术标准，则改造过程中不得再减小原建筑间距，以避免原有居民的居住环境再度下降。这些规定对妥善处理相关争议具有重要实践意义，需要政府法律事务律师在项目法律服务过程中妥善理解与应用。

三、角色升维：律师服务的“新定位”与“新作为”

面对城市更新带来的复杂法律环境与升级的挑战，政府法律事务律师必须主动求变，实现自身知识结构、服务模式和战略价值的全面升级，才能抓住时代机遇，履行新时代赋予的使命。

（一）能力维度升级：从“专业型”人才到“复合型”专家

城市更新项目往往伴随复杂的矛盾与博弈，涉及多方主体利益协调、政策法规融合适用、程序合规性把控以及社会公共目标实现等多重挑战。这就要求政府法律事务律师不仅具备传统法律专业知识，更须形成系统化的复合型能力。

在专业层面，律师除应精通行政法、物权法、规划建设法等基础法律规范外，还需拓展至PPP投融资模式、ESG（环境、社会和治理）标准中的环境保护与碳中和要求、数据合规与网络安全、历史文化保护等交叉领域，实现对法律与政策、产业、金融等多维度知识的融合运用。此外，律师还应具备解读项目可行性研究报告（FSR）和财务模型的能力，从社会实际出发识别核心诉求与潜在风险，从而设计出既合法合规、又务实可行的项目方案。

在技能层面，政府法律事务律师的核心能力已远超传统意义上的法律研究与文书撰写。谈判协调、冲突化解、项目全周期管理、舆情管理与公共沟通等“软技能”，成为决定项目能否顺利推进的关键。政府法律事务律师应在复杂语境中搭建对话框架，将专业的法律判断转化为政府、企业、公众等各方可理解、可接受的共识方案，推动项目在法治轨道中平稳运行，最终实现社会效益与经济效率的多元共赢。

（二）服务模式迭代：从“单项服务”到“全程防控”

城市更新项目周期长、主体多元、法律关系复杂，任何环节的疏漏均可能引发群体性纠纷或行政争议。这要求政府法律事务律师必须从根本上突破传统“单项服务”“事后应诉”的被动模式，全面转向“全程防控”“主动介入”的新型服务范式。

一方面，政府法律事务律师应从项目规划、合规审查、资金筹措、征收补偿到运营管理的全流程提前介入。具体而言，律师可通过全面的政策解读与合规性审查，识别潜在的法律风险点，参与规划设计论证，确保项目合法合规启动。在项目实施过程中，律师需动态跟踪各方履约情况，针对征地拆迁、建设运营、资金使用等关键环节构建风险清单与应对预案。尤其在面对多元主体利益交织时，律师应主动搭建协商平台，引导建立共识，拟定权责清晰、具有可操作性的多方协议，从源头上预防行政争议与群体性纠纷的发生，推动城市更新项目在法治轨道内平稳、高效实施。

另一方面，政府法律事务律师可协助政府构建标准化、规范化的更新项目操作流程与长效监管机制。面对城中村改造、老旧小区综合整治等高频及共性业务，律师可协助政府推出标准化合同范本、操作指南、风险清单及尽调手册，从而助力地方政府构建规范化运作体系。

（三）角色定位转变：从“法律顾问”到“治理纽带”

最高层次的应对，是律师角色的根本性转变，成为政府与市场、民众之间的“信任纽带”。

政府法律事务律师首先应承担起利益平衡与共识建构的职能。城市更新涉及政府、开发商、产权人、承租户、周边社区等多方主体，诉求多元、冲突易发。律师不仅可通过听证程序、社区协商、法律释明和调解机制推动实质性对话，更可于补偿安置、空间规划、配套建设等关键环节，设计出最大限度契合公平与效率的法律方案，从而提升决策公信力，降低执行阻力。

政府法律事务律师还可在制度层面发挥出更为深远的作用。例如，协助政府构建社会资本参与机制，设计权责利清晰的合作架构；在政策与法规尚未覆盖的领域，积极探索合规创新路径，将政策目标转化为可操作的法治实践；通过参与立法论证、起草规范性文件、开展执法人员法治培训等方式，系统提升政府部门的法治素养与治理能力，从源头上预防行政争议的发生。

结 语

城市更新进程中，法治不仅是规范各方行为的准绳，更是平衡利益、保障公平、促进可持续发展的核心机制。政府法律事务律师应主动融入城市发展与社会治理大局，以专业能力赋能公共决策，以法治思维化解社会矛盾，以创新方案激活存量资源。唯有如此，政府法律事务律师才能在城市更新的时代命题中彰显法治专业者的独特价值，才能适应城市更新法律服务新要求，推动城市更新在法治轨道上行稳致远。

参考文献：

2、中国勘察设计杂志：从中央城市工作会议看城市更新，https://mp.weixin.qq.com/s/pArtzLRj5NYTnTRIqrGPyw

3、，https://mp.weixin.qq.com/s/_Pvqo0js4KmkE_ZRBJR0mQ

4、：上海市城市更新促进会，https://mp.weixin.qq.com/s/j9b9d-hrO0M6cVCgKOzhSA

来源：律新传媒