摘要：高校党内规范和行政规范是党内法规和国家法律在高校的直接理论延伸，犹如高校法治建设的“车之两轮、鸟之两翼”，是高校法治建设的重要组成部分。两者调整的对象和内容存在一定差异，但在推进治理体系和治理能力现代化建设、落实立德树人根本任务，推动事业发展上具有高度一致性，

高校党内规范和行政规范是党内法规和国家法律在高校的直接理论延伸，犹如高校法治建设的“车之两轮、鸟之两翼”，是高校法治建设的重要组成部分。两者调整的对象和内容存在一定差异，但在推进治理体系和治理能力现代化建设、落实立德树人根本任务，推动事业发展上具有高度一致性，为推进两者融合，应坚持以党委领导下的校长负责制为抓手，廓清制度体系建设的“四梁八柱”，从内容科学性、形式规范性、结构统一性、程序民主性等方面提高立法质量，做精内部装饰，健全常态化制度清理和执行体系等角度推进党内规范和行政规范融合。

2018年8月8日，教育部、财政部、国家发展改革委印发《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》中指出要以制度建设保障高校整体提升，强化依法治校。依法治校是全面依法治国在教育领域的具体体现，是科教兴国和人才强国战略的重要支撑和保障。高校作为践行人才、教育、科技“三位一体”战略阵地的重要组织，依法治校所依之“法”，不仅是指国家法律法规、部门规章，还包含党内法规、学校章程和党内规范、行政规范等规章制度在内的各种“软法”，依法治校所施之“治”，是依靠法律法规、规章制度等形式，进行治理、制约、管制，以实现学校各类主体的权利彰显和利益保障。制度建设作为现代社会之魂，是高校持续发展的基础，必须将其作为推进依法治校的重要手段。

高校制度规范包括党内规范和行政规范，党内规范作为党章和党内法规的派生物和具体体现，侧重于统一思想认识、明确目标任务、作出部署安排、出台政策措施、提出工作要求、传承优秀传统，具有最鲜明的政治性，是高校发展的指南针、方向盘。行政规范是宪法、法律、行政法规和政府规章的派生物，侧重于落实校党委部署要求，细化工作措施，强化推动落实，推动学科专业和人才队伍建设、教育教学、科学研究等业务工作，提高核心竞争力，规范行政管理流程、提高行政管理效率，具有鲜明的行政和业务属性，是高校发展的引擎。两者都是大学制度组成部分的“个别规范”，具有合法地位和规范功能，在治理高校党务和校务之间清晰分工、合理配置，是党内法规与国家法律关系问题在高校的直接理论延伸，犹如高校法治建设的“车之两轮、鸟之两翼”，在高校法治实践中保持着同时存在、并轨运行的密切关系。对高校法治体系的运作质量和效果产生显著影响，两者的协调融合尤其具有重要的实践意义。

一、高校党内规范与行政规范融合的必要性

（一）推进高校治理体系和治理能力现代化的必然需要

党的二十大报告指出，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。国家治理体系和治理能力现代化是中国式现代化的重要组成部分，高校治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要领域，高校治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是新时代中国大学推进内涵式发展、提升综合竞争力的内在需求。当前，我们正以中国式现代化推进强国建设、民族复兴，迫切需要加快推进高校内部治理体系和治理能力现代化水平。在顺应中国式现代化的宏伟进程中，需要我们有力执行党内法规和规范性文件，不断创新高校内部治理模式，科学制定党内规范和行政规范，不断为内部治理“添砖加瓦”，将制度和体制优势转化为治理效能，形成并树立中国特色大学内部治理体系的新维度新标杆。

（二）落实立德树人根本任务的必然要求

作为高校内部治理体系主体内容的党内规范和行政规范，虽然两者在规范内容、重心上有所差异，但彼此是相互联系、相互作用、相互包容、和而不同的，必须紧紧围绕“为谁培养人、培养什么人、怎么培养人”这一根本问题，锚定为党育人、为国育才的根本目标，坚持不同理念的互动、相互兼容、相互接纳。把立德树人这一根本任务融入办学治校全领域各环节，不断深化综合改革，增进学生对新时代党的创新理论的政治认同、思想认同、理论认同、情感认同，教育引导学生树立高远志向，把个人奋斗融入全面推进强国建设、民族复兴伟业之中，致力于培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人，培养一代又一代可堪大任、能担重任的时代新人。

（三）推动高校事业发展的必然需要

习近平总书记指出：“深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，开辟发展新领域新赛道，不断塑造发展新动能新优势。”这对新时期高校改革发展提出了新要求，改革是推动发展的持久力量，高等教育综合改革是进一步全面深化改革的重要组成部分，也是推动我国高等教育由“以量谋大”向“以质图强”转变的关键实招。内涵式高质量发展是我国高校第一目标和任务，只有进一步全面深化改革才能为高等教育发展开辟道路。高校要以完整的制度体系把新发展理念贯彻落实到学校发展的各个方面、各个环节，持续完善党内规范和行政规范，勇于创新，大力推进两者融合，探索建立科学的发展体制机制，凝聚共识、激发活力，为事业发展保驾护航，充分激发广大师生的积极性、主动性、创造性，推动事业发展。

二、高校党内规范与行政规范融合的可能性

（一）价值取向的一致性

高校党内规范与行政规范都体现了师生意志，具有价值同向性。党内规范是全面从严治党、加强自我革命，推进思想政治建设的制度保障，目的是持续凝心聚力，保证办学方向，建设一支过硬的师资队伍，更好地践行为师生和学校事业发展服务的宗旨。行政规范的主要目的是通过完善管理制度、规范管理行为、提高管理质效，保障教学科研的顺利开展，提高学校核心竞争力。

（二）内容的相容互补性

高校党内规范和行政规范都是办学治校的规范依据，两者之间具有体系共存的相容性、价值追求的同向性、行为指引的连贯性等密切关联，两者相辅相成、相互促进，不仅能够相容，而且由于高校治理现代化和法治化的实践需要，还存在良性的动态互动和配合。高校治理水平和治理能力的现代化和法治化，单靠党内规范或者行政规范中任何一个规范是难以实现，必须两者密切配合。

三、高校党内规范与行政规范融合的原则

（一）合法性原则

合法性原则是高校党内规范和行政规范建设应当遵循的首要原则，只有在法律的框架下运行，规章制度才具有生命力。党的二十大首次将法治建设作为独立章节进行专章论述、专门部署。规章制度具有内容合法性和程序合法性，作为全面推进依法治国工程的重点领域与核心领域，高等教育必须始终坚持法治理念，坚持合法性原则推进制度建设。党内规范和行政规范必须符合上位法依据、符合党的路线、方针、政策，符合党章和党内法规，与《章程》相统一，依据需充分有效。

（二）合政治性原则

中国共产党是中国法治建设和高等教育事业的领导力量，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，这既是一个宪法制度的事实性判断，也是一个具有法定性的应然判断，彰显了中国共产党对法治建设事业的根本意义。高校各项党内规范和行政规范要认真贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想、习近平法治思想、坚持社会主义办学方向，同党的基本理论、基本路线、基本方略相一致，与党中央重大决策部署相符合，带领引导师生坚定捍卫“两个确立”、坚决做到“两个维护”，坚定不移地做党内规范和行政规范的忠实信仰者、积极拥护者和模范践行者，维护校内制度的统一性和权威性，更加彰显新时代高校勇于自我革命的精神品质。

（三）民主集中制原则

民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，是中国共产党能够成为一个组织的整体的关键和根本组织原则。民主的过程就是广开言路、集思广益的过程，是引导共识制度愿景的过程。推进党内规范和行政规范的融合，要充分坚持和发挥好民主集中制这一制度优势，在党委全委会和常委会上按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”原则，研究决定重大事项，制定程序要民主、开放、充分听取意见，深入研究论证，提升决策能力和水平。深入推进民主管理，充分保障师生的民主参与权，研究学校改革发展大事要事和涉及师生切身利益制度，要深入听取教职工意见建议，有效发挥其民主参与和监督保障作用。积极引导学生为学校发展建言献策。学科专业建设、科学研究、人才队伍建设等核心功能的重要事项，教学改革、师德师风、奖励表彰等重要方面的重要事项，国资后勤、校园建设等保障运行的重要事项，因其专业性强、涉及面广、影响深远，要成立专业性组织并健全专业化议事咨询制度。

（四）统一性原则

高校组织管理具有鲜明的多群体共治特点，需要以清晰有效的规则统领、整合、协调各类关系。党内规范与行政规范不相抵触的基本原则具有制度刚性，党内规范和行政规范是双轮驱动、相辅相成、缺一不可的互动关系，唯有“双笼关虎”、联袂规范，才能充分发挥作用。制度的合理性，首先在于其对上位制度法规的合规性，并明确给出正确行使某种权力的具体要求或标准。制度的这种向上合规、向下指引的特性，即是其规范本质，规范力是制度发挥效力的内在依据。努力推动各项规章制度与上级关于高等教育和高校管理的具体要求相统一，与《章程》相统一，逐步完善以《章程》为统领、以配套制度为支撑，层次清晰、结构合理的校内制度体系。所有党内规范都不得与党章、上位党内法规相冲突，所有的行政规范都不得与宪法、上位的法律法规、规章相冲突，存在于党内规范与法律、行政法规、校内行政规范之间的“规范间关系”，都会逻辑地传递到党内规范与行政规范的关系中去。

（五）彼此谦抑性原则

党内规范和行政规范是各自独立又相互联系的不同的规范体系，要防止两者出现越位、错位、缺位情况。两者都要保持彼此谦抑性原则，不能对对方保留事项作出规定，应由党内规范调整的事项行政规范尽量不要调整，该由行政规范调整的事情，党内规范坚决不予调整。对行政规范已经作出规定但党内规范也必须进行规定的事项，坚持“宏观引导为主、具体管理为辅”的原则，尽量避免党内规范对行政规范调整事项的直接调整。

四、高校党内规范与行政规范融合的路径探析

（一）坚持党委领导下的校长负责制

党委领导下的校长负责制是中国特色现代大学制度的核心内容，明确了中国特色高校治理的基本组织结构。通过该制度，加强党对学校工作的全面领导，坚决把党的领导、党的建设贯穿办学治校全过程、各方面，建立健全党委统一领导、党政分工合作的工作机制。高校要正确认识和处理党委常委会和校长办公会的职责边界和分工合作，党委总揽学校改革发展稳定的全局，把好方向，抓好大事，管好干部，加强党的建设和思想政治工作，着重处理好事关学校改革发展的全局性、方向性、战略性问题，形成全校共识、凝聚全校力量，尊重和支持校长独立负责地开展工作，这主要应属于党内规范体系的目标。校长在党委集体领导下依法行使职权，主动地做好教学、科研和行政管理工作，提高办学治校质效，主要属于行政规范的目标。既要避免党在高校的领导管理权的模糊或宽泛，也要避免校长负责行政权的缺位或不到位。要建立党委、行政常态沟通机制，制定党内规范和行政规范相关制度，统一党内规范和行政规范的指导思想、建设目标、建设标准、内容体系及制定程序等。各教学科研单位也应围绕学校定位、目标任务统一认识和目标，坚持党政联席会议制度，讨论决定学院党内规范和行政规范建设。

（二）着眼全局统筹谋划

制定制度是一个科学决策的过程，高校党政要在坚持党委领导下的校长负责制的基础上，坚持系统观念、强化系统思维和辩证思维，立足学校治理体系和治理结构实际情况，总体绘图，横向点面覆盖、纵向贯通一致，坚持一张蓝图绘到底，前瞻性思考，全局性谋划，既要结合学校发展前景，着眼大处，擘画好规章制度建设的新蓝图；又要结合学校当下实际情况，着眼细节，描画好规章制度体系的“树状图”，避免立规定制的应急性、临时性。组建以学校党委办公室、行政办公室为基础，宣传统战、纪检监察、发展规划、组织人事、财务国资、科研教务、团学管理等部门参与的依法治校工作领导小组，聚焦制度建设工作的“深水区”、“攻坚区”，高位统筹规划。以“实然”为基础，以“应然”为目标，明确规章制度体系优化方向，努力实现“实然”状态与“应然”状态的动态统一。构建贯彻上下左右的矩阵化、图谱化制度体系架构，着力廓清规章制度体系的“四梁八柱”。

党内规范和行政规范要保持衔接融合，避免出现制度错位、制度重叠、制度空白和制度缝隙问题。各单位党组织书记、各部门（机构）负责人全面负责内部制度建设。逐项对照上级精神和法律法规、对照职能权责和管理规范、对照廉政纪律和内控要求等，统筹考虑学校治理体系建设需要，系统勾勒学校规章制度体系理想应然状态，推进“内部精美装修”。横向上，从领导决策制度、议事规则制度、学术运行制度、教学科研制度、干部人事制度、资金分配制度和监督保障制度等方面划分梳理，力争系统规范、相互配合、左右联动；在纵向分级上，以章程为统领，区分核心管理制度、重要管理制度和一般管理制度，做到层次清晰、主次分明、上下衔接。按照前后相互协调、左右相互衔接的内在逻辑要求，连接成一个纵横交错、逻辑自洽和相互联通的有机整体。

（三）聚焦核心提高立规质量

良法是善治的前提。党内规范和行政规范作为构建高校制度体系最基础的规范依据，其融合质量直接影响法治体系建设成效，党内规范和行政规范的融合必须符合法治体系目的与价值取向，以构建良性法律秩序和最大程度实现师生权利与利益为目标限定融合的方法与路径，以法治体系的高度统一性和可行性衡量统合的效果与效能。坚持科学立规，在内容上，要疏密有度、动静相宜，既看当前，也着眼长远，既避免“牛栏关猫”，也要防止“层层加码”，确保制度建设有效管用，促进办学要素有序流动，充分激发活力，2018年全国教育工作会议上，时任教育部部长陈宝生指出：“改革进入‘内部装修’阶段，必须在实处、细处、深处发力，抽丝剥茧、层层深入，找准病根、找准对象，对症下药、精准突破”。

加强制度间协同。制度向上合规、向下指引的特性，即是其规范本职，规范力是制度发挥效力的内在依据，注重制度之间的协调度、匹配度、契合度，尽量避免出现矛盾、混乱、模糊的情况。形成一个逻辑严密的规章制度体系，由若干制度相互协调形成制度体系，并协同发挥作用，才能对高校权力运行形成规范力量。全面审视高校制度体系建设，根据上位制度、法规要求，结合职权职责、业务范围，摸清管理权力底数，做到不留死角，按照内部控制原则，构建起适应科学发展的制度体系和工作流程体系。围绕高校权力运行重点领域、关键环节和岗位，不断规范和优化工作流程，实现流程闭环管理，有效防控廉政风险，使规范具有可操作性、可检查性。

坚持依规立规。规章制度是为了规范学院各项管理工作而制定的，规范的制度“外观”有助于制度正当性、合法性、权威性的证成，更能彰显其权威性、更有信服力。法学家伯尔曼指出，法之所以称之为法，并与其他制度相区别，在于它的形式化、程序化。党内规范和行政规范的制定要规范提出、论证、审议、决定、公布及实施程序，细化工作流程，不断完善决策机构的议事规则，结构应当严谨、清晰，一般用条款式表达，也可以用段落式表述，制度的内容应完整、明确、具体细致、逻辑严密，具有指导性和可操作性，规范的用语应准确、精炼，文字和标点符号适用正确、规范。

（四）加强机构融合促进联合型发文

党务和行政联合型文件，既在党内对各级党组织和党员发挥约束力，也对行政职能部门及其工作人员发挥约束力，在新时代治学办校实践中释放出强大的治理效能。高校要深入调研、充分论证的基础上，进一步优化党群、行政部门机构设置，推进机构融合，以机构融合、职能整合，优化推进相应领域的制度融合。探索党委办公室、行政办公室，党委教师工作部、人事处/教务处，党委学生工作部、学生处/团委，党委研究生工作部、研究生处，党委武装部、保卫处等党群部门与相近行政部门的合署办公，探索相关领域文件联合发文。节约成本，推动实现党内规范与行政规范的有效联动，提高治理效能。

（五）加强常态化动态制度清理机制

党的二十大报告中强调，推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂。《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》和《规章制定程序条例》要求对不适应全面深化改革和经济社会发展要求、不符合上位法规定的规章及时修改或废止。及时清理和废止过时的规章制度，是法治建设的重要方面，有利于解决制度中不协调、不衔接甚至相互冲突的问题，有利于增强规范的系统性、整体性、协同性、时效性。清理制度规范是一个系统的动态过程，要建立环节完善、及时有效的清理机制，定期开展清理工作，对各项规范性文件进行系统梳理。

（六）强化制度执行

制度的生命在于执行。明代张居正曾提出，盖天下之事，不难于立法，而难于法之必行；不难于听言，而难于言之必效。制度要立说立行、严格执行，不能停在嘴上、挂在墙上、写在纸上，把制度当稻草人、橡皮泥，而应将其落到实际行动上，体现在具体工作中。为此要加强制度宣传，对于重要规章制度，征求意见的过程，也是统一思想认识、强化执行的过程。建立常态化、规范化、制度化的会议及通报制度，实现信息的高效传递，将党内规范和行政规范作为专题，纳入常委会等重要会议、党委理论学习中心组学习范围、作为领导干部培训班的必修课程、纳入教职工培训体系，开展学校效果测评等举措推动规章制度的解释落实。强化制度执行的监督，通过前提关口，检查制度的程序性、科学性、可操作性，是否具有制约作用，有无环节的疏漏，是否存在业务、重要事项等的缺失，是否存在含糊要求等等。

来源：上海市法学会一点号