摘要：政府发言人是陈述的主体，也是政治关系中权力话语的象征。本文将“发言人”置于历史维度，讨论其在民国的兴起与演变。民国初期，政府部门普遍采用报界招待会的形式使舆论趋于一致，“秘书”“招待员”扮演了与发言人相同的角色。抗日战争开始后，“外交部发言人”的广泛实践催生了

文献信息

文献标题：作为权力的话语：民国时期政府发言人的兴起与演变

文献作者：周 芳 夏 琼

文献来源：新闻大学

发表时间：2023.12

摘 要

关键词

政府发言人 新闻史

权力话语 情报 宣传

引 言

过去的从政者，都好遵守“为政不在多言”的训条，为的是“民可使由之，不可使知之”，一方面也可借此“藏拙”，免得找许多麻烦。现在是民主时代，“不可使知之”的办法自然是行不通的了。要讲民主，第一先要启迪民智。而启迪民智云云，用现代的政治学的术语讲，就叫作宣传。于是就产生了大大小小机关的“发言人”。（申报，1947-12-07）

作为新闻发布活动、新闻发言人制度中的能动性主体和核心概念，“发言人”在中国最早现身于20世纪初。现有研究表明，用来指称代表政权机关或组织发表意见的发言人，在民国时期的各大报刊中已有相当程度的可见性。但这个话语是如何被确立，有着怎样的时代特征，学术界尚未有考证。福柯在《事物的秩序》中提出了一个很重要的问题：“谁在说话？这当然不是一个纯粹的生物学问题，它背后要询问的是说话人站在哪种立场，出于何种权威和利益讲话。”（福柯，2017：4）政府发言人作为某一行政机关的代言人，既是陈述的主体，也是政治关系中权力话语的象征，其身份是建构的结果，不是自然的产物。

《事物的秩序》

福柯|著

从话语视角来看，当前对政府发言人的研究多集中在“术”上，如从语用学探讨具体的话语策略，而很少将发言人置于历史维度，讨论其话语的建构问题。如同对“何为作者”的讨论不能仅指向他生产出的文本，对发言人的关注也不应局限于其生产出的话语。在历史的维度里，重要的“不应该是他说了什么，而是要关注他出现的原因”（福柯，2017：4）。因此，本文对发言人话语的讨论既尊奉一种“大历史观”，同时也尽可能地“关注一些传神的细节”（李彬，2007：140）。“这并非要向历史讨要一些似是而非的证据”（胡百精，2016：8），而是将发言人自身而非其表达和展示重新引入历史中，将目光转向表层，通过寻找时间细节、微小转换以及细微轮廓的外观确定其自身的范围，指向的是发言人作为话语如何形成与演变。

《中国新闻社会史》

李彬｜著

一 、话语拓殖：报界招待会

与政府代表发言探索

（1912 —1931）

早在19世纪20年代便有启用总统私人秘书为“发言人”（spokesman）的先例（杨正泉，2005），其行政职能在随后的发展中也由对总统负责转变为向政府系统靠拢。从西方政府发言人诞生的环境来看，政治改革、经济增长、传媒大众化是重要的时代背景（曹越，2003）。“与中国现代报刊事业深受西方殖民扩张影响，起源于传教士的办报活动一样”（潘祥辉，2019：15）。

《新闻发言人理论与实践》

杨正泉｜主编

民国初期，报馆的“喉舌职责”受到了重视，报界招待会开始出现。幼时留美、深受民主思想影响的唐绍仪在成为中华民国第一任总理后，便在北京临时政府设立了“新闻记者招待所”：“自五月十八日起（除周日外），国务院每日下午二时派秘书二人于招待所接待，诸君欲有质问之事，亦随时可以质问。”（正宗爱国报，1912-05-21）同时，国务院还以“共和时代首重舆论”之由，通电各省，要求各都督府均应设立新闻招待所：“当此言论夹杂是非混淆之际，非如此不能使舆论一致。”（盛京时报，1912-07-17）。

不仅如此，因袁世凯政府极力强调地方制度对国力强弱的影响（亦是稳定政局的手段之一），舆论统一的政策从中央扩展至地方。除省外，道、县两级也有设立新闻记者招待所的先例。

《正宗爱国报》

然而，好景不长。北洋政府时期军阀割据、派系此消彼长，这种动荡的局面也使政府与报界的关系起起伏伏。在国务院设立新闻记者招待室两年后，随着《中华民国约法》的颁布，国务院官制被废除，新政府改组成立后旋即取消了定期招待新闻记者的制度。直到1916年袁世凯去世、国务院恢复，新闻记者招待处才再次得以“复活”（盛京时报，1916-07-20）。国务院重新改定新闻记者招待办法，强调了“秘书两人专任招待记者”（益世报，1916-11-30），至此，帝制破产，共和再造。

1921年，政府成立第一个中央宣传机构并不断加强与报界的联系，随后各任总统在秘书厅设立新闻记者招待所，南北和谈期间的北洋政府和广东军政府也都有吸纳记者会，主动向新闻界通报政事。尽管北洋政府时期的记者招待会给“发言人”话语创造了实践土壤，这些职司发言职责的招待员也代表政府“宣传主义，塑造形象，引导舆论”（赵建国，2010），但“情报与宣传，皆晚近新兴事业，欲其助攻，非有熟练之人才与绵密之组织，不克有济也”。北洋政府时期“组织”的不稳定性使政府各部专业化程度甚低，报界招待会这种“开诚布公”的形式并非一以贯之，且并未制度化。

1927年，南京国民政府成立，设秘书处、副官处和参事厅，次年10月改组，秘书处改为文官处。《国民政府文官处处令》中对该处的处务规程进行了设定：文官处设立两科，其中第二科负有“交际”职责，接待来宾及新闻记者。不仅如此，国民党中央宣传部也作为了与新闻界专门联络的部门。这些“组织化”的机构使20年代后期政府与报界的关系趋于稳定，“发言人”作为一种称谓也初现雏形。

1928年，民国外交部设立了专门的情报司，1931年2月21日修正公布的《外交部组织法》规定，情报司掌管搜集国内外情报、宣传外交策略、撰写中外新闻稿件、招待接洽新闻记者等事项。情报司下设四科，新闻科为情报司第一大科，主要承担对外宣传之责，国内科则主管对内宣传，以搜集情报和内部刊物出版工作为主。

民国时期外交部情报司新闻科和国内科工作内容

图源：论文原文

情报司所发布的稿件主要包括外交行政之新施设或外交部内革新之事、宣传之事、 翻译驻外使领在海外言行的英文电报等。具体分工上，国内科与新闻科各有侧重，相互配合。发布稿件的程序是先由国内科科员撰写稿件，然后送呈科长、帮办司长核阅，再由司长提交新闻科，由新闻科与报界接洽并将稿件送至各通信社。同时，新闻科还承担着接待记者的重要职责，据记载：

“新闻科接待新闻记者之时间，为某下午二时至五时，在此时间内各报社记者来部访问，即由新闻科负责人接见，报纸上常有‘据外交部某要员与记者声称……’‘据外交部某发言人声称……’或‘据外交界息……’的记载，及其对记者的谈话也。”

可见，外交部重要观点和态度的传达多依赖于情报司，承担“发言”任务的是新闻科，其负责人（通常为科长）则是职司机构发言职责的具体发言人。凭借新闻科与记者的交流，“发言人”这一表述在新闻中得以可能。

概要言之，抗日战争前，言论的去塞求通功能得到了更多重视，政府部门普遍采用报界招待会的形式使舆论趋于一致。然而，无论是北洋政府还是南京国民政府，“发言人”都没有作为一个特定称谓被固定下来，偶见报端的发言人也仅仅延续了“说话的人”的表述。在与新闻界的接洽过程中，“秘书”“招待员”扮演着与发言人相同的角色，体现了发言人话语中的语言意义。政府通过这些代表与记者互动，不仅期许着报界“作舆论之良道”的发展定位（盛京时报，1913-12-17），这一过程更是政府政治精英筹划政治制度的一个侧影。

《盛京时报》

图源：百度百科

二、话语确立：言论统制下

发言人身份的隐匿性

（1931—1937）

1931年，日军发动“九一八”事变，侵占中国东北并成立伪满洲国，此后陆续制造事端、挑起战争。英美等国对华的态度、抗日战争的局势、国共两党的关系共同构成了复杂的时代背景。这种局面为国民政府的内外宣传提供了推动力，也为发言人话语在中国的确立提供了现实土壤和成长的紧迫性。

对外方面，国民党将英美苏大国对日制裁视作解决日本侵华的希望，试图通过对日谈判来拖延时间，而未将精力投入到筹划抗日方面（荣维木，2001）。这一政策因过度依赖外力，离不开高频率的内外信息交换。在这种背景下，“外交部发言人”（又称“外部发言人”）活跃于历史舞台，并逐渐成为一个可见性颇高的特定称谓。各大报刊常在标题中直接将发言人的看法、声明、态度、措施予以提炼。同时，国内新闻界对于日本发言人的报道也逐渐频繁，“外务省发言人”“陆军省发言人”等粉墨登场，拉开了中日情报宣传战的序章。

对内方面，随着“外交部发言人”话语的广泛实践，国内各政府机关对“发言人” 的使用风潮日盛。“实业部”“交通部”等相继通过发言人来发表意见。其他机构如“拒毒会”“全国银行公会联合会”等也都通过发言人来传递信息。这一时期，无论是对外政策的发布还是对内信息的传达，政府发言人都成为重要的新闻信源，“谈”“述”“评”等词反映了发言人在话语实践方面的深化与丰富。这些发言人虽没有专业化甚至职业化，但他们在新闻中的一次次实践使作为话语的发言人被广泛认同，这使得“发言人”不仅指涉了话语的语言意义，更是转向了近现代意义上一种称谓的表达、身份的建构与观念的共享。

然而，当我们想去寻找与这种话语对应的具体身份时，却发现困难重重：代表组织或机构发言的“人”往往隐藏在“部门”之后，鲜有将发言人的姓名和职务伴随“发言人”这一称谓共同出现，甚至采用模糊词将机构信息也掩藏几分，如“某军事发言人”“某机关发言人”。这一阶段政府发言人呈现出一种隐匿性：

“各机关有主管的长官，然最近对人宣布意见，乃用一个发言人的名称， 所有发言人者，当然指的是那机关所推出发言之人，断不是说小职员以及差役皆可说话。这位会对人说话，就称他为发言人，但自从有此名称，外间尚未知晓发言人的身份……”（晶报，1934-11-14）

《晶报》

究其原因，一方面，国民政府对机关人员公开发言产生的影响十分警惕。1931年，国民政府训令第480号（10月2日）强调政府机关人员应遵照中央及政府意旨，齐一步骤，不应自为主张，公务人员的不当发言极易招致紊乱。1933年10月，训令更进一步，行政院以中央政治会议决议要求所属各机关公务人员，对于国家内政外交之事，应严守秘密，以防泄漏。随后司法部、交通部、财政部等机关迅速响应，将行政院与中央决议传达到所属公务人员，并通令各处长遇报载不经之谈应迅速更正并望对外审慎发言。

另一方面，国民政府长久以来厉行新闻统制政策。1933年1月中执会通过《新闻检查标准》，其中对报界刊载政府言论有明确规定：“关于外交谈话，除由外部公布用某人名义发表者外，只宜笼统用政府发言人或中央某要人字样，不可明白称某部长、某次长、某司长字样。”（汉口中西报，1933-01-24）同年8月成立中央新闻检查处，10月中执会再次修正检查标准，禁载事项达18条之多，自此，新闻检查“公开化、制度化、军事化”（蔡铭泽，1996）。在这种环境下，报界的言论空间受到了强烈挤压，这也印证了政府与报社之间就发言人话语的表述规范有过“知会”，发言人能否具名并不是报界随意为之。 随后几年，国民党的新闻政策依然徘徊在“歧路”，无论当政者还是新闻界自身似乎都在向新闻统制的合理化之途迈进（张继汝，2015），直到1937年，国民党的新闻政策才“稍有改善”（中央日报，1937-02-23）。

因此，在政府的训令下，以个人名义或代表某一机关发表言论极具危险，而匿名的方式似乎也避免了发言人承担言责。同时，这种身份的隐匿也像是行使政治权利的人对自己在他人面前可见性的控制与管理：如果行使政治权利的人在他人面前过多地展示自己，很可能会带来意想不到的风险，造成“特殊的政治脆弱性”（约翰 ·B.汤普森，2005：118）。不具名的发言人则在一定程度上削弱了这种脆弱性，它的存在仿佛是在言论的生产者和接受者之间设定分离，是一种用来对付不确定性的机制。

《意识形态与现代文化》

[英] 约翰·B·汤普森|著

三、功能深化：战时政府

发言人话语的扩缩性

（1937—1941）

在权力话语视角下，话语从生成开始就是不自由的，社会对于话语的生成包含着一种戒备心理，总是需要一些程序来对其进行驯化，以达到一种稳定性的功能。作为话语主体，政府发言人在一定时期身份的隐匿使其成为一种隐性的解释权力，不仅履行着扩大宣传与缩小宣传的职责，也指涉着共有立场。

首先，作为一种称谓，发言人往往比具体的个人更能达到扩大宣传的效果。以外交部为例，“外交部发言人”作为民国时期出现最早、可见性最高的类别，其隐匿性相当强，这种不指涉具体对象的话语在新闻发布中起着重要作用。如1937年的“汕头事件”，日本领事馆官员及其家眷在迁入汕头时违反当地户籍管理制度，拒不登记并与警察发生冲突。随后，日本将这一“普通事件”（符涤尘，1937）拔高，以“外务省发言人”之名在《朝日新闻》中多次指责中国，将此事无端揣测为“南京当局有计划地走向对日开战的行动”（东京朝日新闻，1937-05-28）。随后，外交部发言人与日本外务省发言人在报刊上开启了你来我往的舆论战。中方陈述经过、说明真相：《外部发言人谈清税警换防经过》《外部发言人说明汕日人拒办户口真相》 ……在这些新闻中，“外交部发言人”被置于显著位置，代表着中方澄清事实的姿态，而“外务省发言人”则多次挑拨，将对事件的描述上升到对中国“傲慢”态度的不满，认为中国已经由抗日升级为 “侮日”。

显然，在这种公开的意见交换中，鲜露职位姓名的发言人导致了矛盾与焦点的转移，顺利地实现了从事实行为到态度立场的转变过程。同样，在话语权的争斗过程中，高频出场的“外务省发言人”“陆军发言人”也意味着宣传层面的扩大，为日本全面侵华制造了更多“由头”。

其次，作为“代表人”，发言人并不能以个人身份进行言说，其话语也体现着缩小宣传的作用。政策层面，战时国民政府的言论统制愈发严苛，1939年9月，由国防最高委员会颁布、中常会和中执会反复训令的《新闻发布统制办法》规定：“除中央各院部会主官及特别指派之人员外，无论任何机关团体人员非因职务或事务上之必要，应尽量避免与外人接触，遇有接触之必要时，亦不得告知任何政治消息或表示政治意见。”（中央战时法规汇编，1939：222）不仅如此，国民政府的官方机构也不向民营报刊开放，这使得记者的采访也无法进行（孙健，2012：138）。

《中央战时法规汇编》

江西省政府秘书处法制室编(1939)

实践层面，这一时期的发言人也承担了更多角色。以外交部发言人为例： “接待新闻记者，常时有困难……事实上有许多困难问题不能立即答复或不必答复者，而新闻记者特别要问，在此情形只得以模棱语相答。有时且不得不说谎话，以为敷衍……新闻科有说谎之任务，然同时亦有纠正报界之说谎之任务。”显然，隶属于情报司的新闻科赋予了发言人情报工作者的底色，战时的新闻亦被视为情报的范畴，其处理方式要遵从情报工作的时间性、正确性、机要性。由此，政府发言人既是“代表人”，也可能是 “挡箭牌”或“烟幕”，其观点的传达绝不是自发、个人的行为，而是新闻统制政策下的实践反应。发言人面对记者的“慎言”“讳言”甚至是“不言”，都体现着缩小宣传的功能。

最后，作为“公”领域中的一种身份，发言人承载着共有立场的强化与表达的功能。“七七”事变后，战争进入白热化阶段。1937年11月，国民政府军事委员会第五部改组为国际宣传处；1938年2月，业务被并入中央宣传部并设立了对敌宣传组，发言人在这种宣传鼓动中的作用尤为显著。从称谓上看，发言人出现了明显的敌我之分。1937—1940年各类报刊记载的“敌发言人”“我发言人”更是超过千次。不宁唯是，发言人的话语功能也不仅限于抗战初期的“谈”“述”“评”“答”“谓”，而是充分体现了敌我的立场与态度：“绝对否认”“切实否认”等词紧随发言人的话语实践，不仅完成着对事件和事实的构建，也包含着各种明义和暗意的解读（刘永涛，2014：84）。

《话语政治:符号权力和美国对外政策》

刘永涛|著

整体观之，民国时期发言人话语从兴起到在抗日战争全面爆发中的使用似乎一直充斥着矛盾：一方面，它的存在是为了显示政府对言论的尊重，从而达到通民隐、达民情的目的；另一方面，发言人身份的隐匿、战时信息的扩缩使作为话语的发言人变得异常复杂。在纷乱而动荡的政局下，发言人有声无形，有名无实，其话语的运用也像是一种策略：即利用体系的稳定性替代个人决策的随机性。这一时期，发言人与其说是政府机构与报社记者的沟通载体，倒不如说是这种沟通呈现出的权力话语的表现。

四、发展演变：政府发言人

话语的宣传与强化

（1941—1945）

就1930年代与1940年代的对比来看，生存状况严酷时期重情报，宽松时期则致力于宣传（贺碧霄，2018：98）。太平洋战争爆发前后，面对美国“先欧后亚”的战略，民国政府外交的重要目的便是促起盟国注意，其宣传方式“也由隐蔽走向公开”（拱岩颜，2022）。在这种背景下，国民政府的新闻发布活动随着执政环境和理念的改变有所调整（周庆安、卢朵宝，2009），发言人也被作为一种打击政治对手、测试公众反应，甚至以此来影响其他国家政策的手段（肖燕雄、尹熙，2004：12）。

从职务认知来看，国民政府更加重视发言人在国际宣传中的作用。一方面，当时正值战事之秋，发言人迎来了快速发展的契机：“这几年，世界上平添了不少新兴业务，如无线电报告员、发言人等，其中要算发言人最为奇特，影响也最大。”（中华周报，1942：5）就发言人的特性和力量，以及他在政治上的重要性和他所受政府方面的信任而言，他不但是政府与外国报界间的联系纽带，而且是国家政策最可贵的宣传者（Giesenkirchen，1942：21）。另一方面，在这场波及范围广、参战国家多、涉及人口数量庞大的战争中，各国政府普遍扩充了宣传机构。日本政府升内阁情报部为局，同时将局长地位升为内阁四长官之一，列席阁议，并兼任政府发言人的职务。随着中国战区的确立，中国政府发言人在国际上的话语空间也日增月盛。为了应对太平洋战争爆发后的局势变化，国民政府也扩充了驻外宣传机构，如强化纽约办事处，增设旧金山、芝加哥办事处，国际宣传处海外各分支的活动也逐渐从隐蔽转为公开。

从宣传方式来看，国民政府进一步加强了发言人的对外新闻发布活动。太平洋战争爆发后，法西斯猖狂到极点：“像制造其他武器一样，新闻的发出也极度集中。”（申报，1942-10-06）凡是在政治上占有重要地位的国家，几乎都已实行外籍记者招待会制度，因此也都有自己的政府发言人。政府迁都重庆前，对外方针和态度通常由外交部举行中外新闻记者招待会予以公布，该会原计划每周一次，但事实上并未按期举行。随着战场形势的变化，1943年3月，中央宣传部、外交部共同拟定《招待外籍记者新闻会谈办法》，强调外籍记者提出询问时，应先以书面形式呈交国际宣传处。招待会定于每周三下午，发言人和主题通常提前告知，如遇特殊原因无法举行也会登报通报。不仅如此，招待会的形式也有所改变：“该项会议现由中宣部及行政院秘书处与外交部分别轮流举行，较前略为进步矣。”（周子亚，1943：188）。

这一时期，不同部门联合举行记者招待会也成为常规操作，如1943年7月，针对美机轰炸幌筵岛一事，张道潘、吴国桢、张平群作为联合发言人，邀请中外记者，共同发表政府对这一局势的观感与态度（西京日报，1943- 07-22）。

然而，随着外籍记者提出的难以回答的“问询”越来越多，发言人常常因不敢擅自作答而多方支吾，甚至拒绝谈及。1943年11月，梁寒操在对外记者招待会上通报政府意见：“现行的检查制度已在加切以实的检讨，宣传部方面也正在缜密研究，如改善之方针。”（时事新报，1943-11-25）随后，发言人在记者招待会中呈现出“答询之明确化”的新趋向（邹震，1945：218）。尤其是《开罗宣言》发表后，中国的国际影响力增强，政府发言人答复外籍记者的态度和内容也更为明晰，从《中央日报》每星期四披露的谈话内容中可以看出：“发言人由被动地受人询问变为主动对人发表。”（邹震， 1945：220）这一时期，中央宣传部部长、外交部次长等都是可见性颇高的政府发言人，他们身份透明、身居要职，频繁地出现在各大记者招待会中，新闻活动常态化。

最后，从覆盖范围来看，定期记者招待会从中央拓展至地方，发言人成为了政府与报界沟通的专门载体。为尊重言论，接受人民意见与舆论，1944年8月国民政府废除《战时新闻检查办法》（中央党务公报，1944：25），同年9月当局改进宣传工作并订定《新闻检查改进要点》，强调“各地宣传处（科）应设法使报界与地方当局经常联络，不致发生隔阂”（陆铭，1944）。地方政府也意识到“欲求政治昌明，亦必勤求民隐，故政府人民均有赖新闻界助力，过去政府之设施不愿公开告人，此种隐瞒规避之风态，在实行民主之今日，已显其错误与落后”（闽政简报，1944：23）。而寻求改变的办法在于处理地方性新闻时，应派专人出席解答询问，并主动报告重要行政设施。

与此并行，政府的职能部门也开始策划定期记者招待会。1944年10月28日，教育部公布今后每个月的最后一个周六均举行记者招待会，发言人的工作为“报告施政情况、 解答关于教育行政业务的询问”（中央日报，1944-10-16）。11月，财政部为公开该部消息，也作出定期举行记者招待会的决定：“并已指定陈炳章、尹文敬、黄卓及方东四人为该部发言人。”（时事新报，1944-11-18）不难看出，由发言人代表政府机构或部门发表意见已成为共识，发言人成为了与报界联络的专人，其实践活动已制度化。

《中央日报》

回望抗战历程，国民政府的新闻发布活动从不定期过渡到定期，记者招待会从中央拓展至地方，其演变不仅暗含着政府对新闻舆论的理解，也折射着政府对民主政治建设的探索与期许。在这个过程中，发言人从接待记者的秘书、招待员，到战时“军事第一、抗战第一”背景下隐匿身份的特定称谓，再到代表政府公布行政设施、回应外界关切的专门载体。显然，“发言人”话语及其实践已成为“发展民主政治、建立‘精神国防’”（李中襄，1944：53）的重要方式。

五、余论

抗战结束后，世界各国的新闻政策随着反法西斯战争的胜利而调整：英国撤销新闻检查机构、法国停止新闻检查制度、美国放宽新闻检查标准……国民政府也从1945年10月1日起废除了新闻检查制度。言论环境的改变使政府发言人话语的使用更加显著，此后“发言人已几近专职”（大狂，1947-01-17）。新闻中“发言人”称谓与发言人的姓名、职位伴随出现，其更替也成为公开信息。

在这些表述中，发言人本身就是新闻，发言人的身份与职位、新闻发布的目标与诉求、与记者交流的具体方式都成为公开信息，其角色定位与现代意义上的发言人已几近相同。可以说，“发言人”话语的确立，发展出了一套公共语言，指涉着一种具有机构性、社会性的实践活动，为真诚的对话开拓了一个镜像，而非观念统治的论坛（玛丽 · 安 ·格伦顿、周威，2006：5）。

《权利话语：穷途末路的政治言辞》

[美]玛丽·安·格伦顿|著

纵观整个民国时期，无论是国际上对政府发言人职务的重视，还是国内利用发言人展开情报宣传斗争，作为话语的发言人都不可避免地成为了权力角逐的工具：一方面，它是话语权利，是国民政府与报界在新闻政策下调和出的，体现了表达话语的权利及其话语传播的影响力；另一方面，“发言人”更是权力话语本身，它反映了权力操控和运作的话语过程。

来源：再建巴别塔