摘要：违反本条例规定，未取得运营合格证或者违反运营合格证的要求实施飞行活动的，由民用航空管理部门责令改正，处5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿直至吊销其运营合格证。
作者：陈军，天禾律师事务所
一、《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第四十九条
违反本条例规定，未取得运营合格证或者违反运营合格证的要求实施飞行活动的，由民用航空管理部门责令改正，处5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿直至吊销其运营合格证。
律师解读：
本条款主要说内容为，如果有人没拿到运营资质证明或者拿了证却不按规定操作，将会受到哪些处罚。比如说罚款、停业整顿这些处理方式。
简单来说，就是两类情况会受罚：一个是没申请运营合格证，擅自飞无人机的情况，另一个是虽然拿到证，但操作时没按安全管理要求执行。处罚措施主要有三种，首先是要求立即改正，然后会根据情节轻重罚5万到50万不等的钱，特别严重的可能还要停业整顿甚至吊销运营资质。比如说去年国内某快递公司因为没按规定检查无人机设备，结果被暂停了三个月的运营资质。
适用对象主要针对那些用中小型无人机商业单位，比如说物流公司、测绘公司。不过这里有个例外情况，就是农用无人机在规定区域内进行喷洒农药之类的常规作业，可以不用申请这个证。
这个规定的出发点其实是为了确保飞行安全，毕竟现在无人机越来越多，必须要有规范化的管理措施。
需要特别注意的是，处罚金额不是固定的，会根据违规行为的严重程度来调整。比如说如果因为违规飞行导致了安全事故，那罚款肯定会比一般的违规要高很多。这也就是为什么条例里要给个5万到50万的浮动范围，其实就是让管理部门可以根据实际情况灵活处理。
二、《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第五十条
无民事行为能力人、限制民事行为能力人违反本条例规定操控民用无人驾驶航空器飞行的，由公安机关对其监护人处500元以上5000元以下的罚款；情节严重的，没收实施违规飞行的无人驾驶航空器。
违反本条例规定，未取得操控员执照操控民用无人驾驶航空器飞行的，由民用航空管理部门处5000元以上5万元以下的罚款；情节严重的，处1万元以上10万元以下的罚款。
违反本条例规定，超出操控员执照载明范围操控民用无人驾驶航空器飞行的，由民用航空管理部门处2000元以上2万元以下的罚款，并处暂扣操控员执照6个月至12个月；情节严重的，吊销其操控员执照，2年内不受理其操控员执照申请。
违反本条例规定，未取得操作证书从事常规农用无人驾驶航空器作业飞行活动的，由县级以上地方人民政府农业农村主管部门责令停止作业，并处1000元以上1万元以下的罚款。
律师解读：
第五十条这个条款总共有四个段落，主要针对四种不同类型的责任主体在违反规定时要承担不同形式的法律后果，我们可以理解为这个条款的核心逻辑主要体现在这几个方面：
首先在责任主体划分上，这个条款把可能涉及违规的情况分成四个类别来看待处理，比如未成年人、没有取得操作资格的人员、操作权限超标的人员，以及专门操作农业无人机的这些不同群体。
其次在行为类型与危害程度分层方面，主要包含两个维度来分析。从行为性质来说，既要考虑当事人是否存在资质缺失的问题，比如根本没有取得执照或者证书的情况，也要看是否存在超越执照允许范围进行操作的行为。而具体的处罚力度设置，包括罚款数额的多少以及是否附加暂扣或吊销执照等措施，其实可以反映出不同违规行为对社会造成的危害程度差异。
值得注意的是执法权限的分配问题，这里采用了多部门联合管理的模式。具体来说就是公安机关主要负责某些类型的违规处理，民航系统的管理部门负责另一块工作内容，而涉及到农业领域的无人机操作问题则归农业农村相关部门管辖。
关于第一款对未成年人等特殊群体违规操作的责任认定，这个条款主要关注两类人员：一类是完全不具备民事行为能力的个体，比如说8岁以下的小孩；另一类是行为能力受限的群体，比如8岁以上但未成年的青少年，或者存在精神障碍无法完全自主决策的人员。这里需要特别说明的是，实际接受处罚的将会是这些人员的监护人，也就是父母或者其他法定监护人来承担替代责任。不过要特别注意的是，根据民法典相关条款的规定，如果监护人能够证明自己确实尽到了监护职责，这种情况是可以适当减轻责任的。
在法律实践中存在争议的一个焦点问题，是关于"情节严重"这个标准的界定。一般来说可能包括多次出现违规行为、造成实际财产损失或者人员受伤的情况，以及对社会秩序产生干扰等不同类型的情形都需要综合考虑。
关于没收无人机这个行为的法律性质，可以理解为属于行政处罚中的没收非法财物范畴。不过这里存在一个需要特别注意的情况，也就是所有权归属问题。比如说如果无人机是监护人名下购买的，那没收程序就是合法的；但假设无人机是未成年人用自己零花钱购买的，那在执法过程中可能会产生程序合法性方面的争议点，这个需要根据具体情况来判断。
从合规操作层面来说，监护人需要采取物理管控措施，比如说给设备加装指纹锁、设置电子围栏这类技术手段，同时配合日常教育警示的方式，来履行好监护义务。这样可以有效降低未成年人操作高风险无人机的可能性，避免出现意外情况。
关于未取得操控执照的处罚规定，主要适用于小型及以上级别的无人机设备。这里需要特别说明的是，微型无人机虽然不需要执照，但还是要完成实名登记这个步骤。适用的违规行为包括经营性飞行比如商业航拍，或者非经营性的个人飞行行为比如自己玩航拍这种情况。
处罚标准具体来说分为两个档次：一般情况下会处以5000到5万元罚款；如果出现更严重的情况，比如说发生了事故，或者是未经批准飞进了机场禁飞区这样的危险区域，罚款金额会提高到1万到10万元。这里还涉及到法律条款竞合的问题，比如说如果同时违反了《条例》第五十一条关于空域管理的规定，实务中可能会选择处罚力度更大的那个条款来执行。
对于超出执照范围操控的情况，首先要明确执照上记载的范围具体指什么。比如说执照分级对应不同机型，像超视距飞行就需要额外考取资质；再比如说执照可能会限制飞行高度，禁止在市中心这类人口密集区域飞行等等。
处罚措施方面比较特殊的是暂扣执照6-12个月这种限制从业资格的处理方式，以及更严重的吊销执照并禁止两年内重新申领的处罚。需要说明的是，后者通常适用于情节特别严重的违规行为，比如说多次被发现违规操作，或者引发重大安全事故这样的情况。
在程序保障方面，被暂扣或吊销执照的当事人可以依据《行政处罚法》的相关规定主张权利，比如说申请组织听证会或者走行政复议流程，甚至还可以选择向法院提起诉讼。这种多层次的救济渠道设置，可以理解为对行政相对人权益的一种保障机制。
关于农用无人机无证作业的具体条款，主要适用对象是常规的农用作业机型，比如说喷洒农药、播种这类常见的农业作业场景。但如果是微型农用无人机在规定的适飞空域内作业，可能就不需要专门的操作证书了，不过具体还是要看当地的实际执行细则。这里有个需要注意的情况是，农用无人机违规的执法管理权限不在民航部门手上，而是由农业农村部门来主要负责，这其实体现了不同行业领域管理权的划分原则。在合规操作层面，比如说农用操作证书具体要怎么申请，还有每年的定期检查要求，这些都需要参考农业农村部发布的相关配套规章文件。
在法律适用过程中有几个需要特别注意的问题。首先是举证责任的分配问题，行政机关需要证明当事人存在主观上的过错，比如说明明知道自己没有操作证还故意操控无人机飞行。反过来当事人也可以举证说明自己已经尽到了注意义务，比如说操作证正在申请过程中，或者是系统故障导致无人机超出规定范围飞行。其次是行政处罚和民事赔偿可能出现竞合的情况，比如说如果因为违规飞行造成他人财产损失，行政机关作出的处罚决定不影响受害者依据《民法典》第1165条主张民事赔偿的权利，这两个法律责任是并行存在的。再者是跨部门执法时的协调问题，比如说一架农用无人机同时违反了空域管理规定，这时候农业农村部门和民航部门需要协商确定由谁来管辖。另外公安机关对未成年人监护人的处罚，并不影响民航部门对无人机运营单位进行追责，比如说单位默许未成年人操作的情况。
从实际操作的角度来看，企业需要建立完整的合规管理体系。比如说企业要建立完善的操控员资质审核制度，定期检查执照是否在有效期内，还要注意及时更新相关证件信息，避免因为证照过期导致违规风险。同时建议企业制定标准的操作流程手册，特别是在遇到系统故障等突发情况时，要有明确的应急处理指引，这样可以降低操作失误带来的法律风险。
针对农业用途的无人机操控人员，需要建立单独的个人档案管理系统，这样可以确保每个人的操作资质与实际工作内容完全对应。
在个人风险管控方面，操作人员需要明确自己执照允许的操作范围，避免出现超出权限的情况，比如说没有申请夜间飞行许可却在日落之后操作设备这类问题；作为监护人的家长或相关机构，可以通过购买专门的保险产品，比如说第三方责任险，来转移这类因操作不当引发的经济赔偿责任风险。
三、《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第五十一条
组织飞行活动的单位或者个人违反本条例第三十二条、第三十三条规定的，由民用航空管理部门责令改正，可以处1万元以下的罚款；拒不改正的，处1万元以上5万元以下的罚款，并处暂扣运营合格证、操控员执照1个月至3个月；情节严重的，由空中交通管理机构责令停止飞行6个月至12个月，由民用航空管理部门处5万元以上10万元以下的罚款，并可以吊销相应许可证件，2年内不受理其相应许可申请。违反本条例规定，未经批准操控微型、轻型、小型民用无人驾驶航空器在管制空域内飞行，或者操控模型航空器在空中交通管理机构划定的空域外飞行的，由公安机关责令停止飞行，可以处500元以下的罚款；情节严重的，没收实施违规飞行的无人驾驶航空器，并处1000元以上1万元以下的罚款。
律师解读：
以下是对《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第五十一条的具体说明，结合法律条文和实际操作中的情况展开讨论：
首先，本条款构成与制定目的。第五十一条主要分成两个部分，也就是针对两种不同类型的飞行违规情况。这个条款的核心目标可以理解为加强空域的管理秩序，保证飞行安全不出问题，通过分步骤的处罚办法来实现更精准的监管效果：第一款主要约束组织飞行活动的单位或个人没有按时申报飞行计划、或者没有及时报送飞行动态信息的行为，重点在于追究组织者的责任。第二款主要处理那些未经批准就进入管制空域飞行的个人或单位，重点在于维护空域使用的基本规则。
其次，具体条款分析（一）第一款：未按规定申报飞行计划及报送动态信息。1. 行为认定。涉及第三十二条（要求飞行活动组织者提前申请飞行计划）、第三十三条（需要实时报送飞行状态信息）。比如说组织航拍作业的公司、举办飞行表演活动的主办方等。2. 处罚梯度。一般违规情况下，先要求整改 + 可以同时处1万元以内罚款。拒不整改的情况，罚款1万——5万元 + 暂时扣留运营资质或飞手证件1——3个月，造成严重后果（比如引发事故），停飞半年到一年（空管部门决定） + 罚款5万——10万元（民航部门） + 可能吊销证件 + 两年内不能再申请许可。3. 实际操作中的问题。比如说如何界定"拒不改正"的具体情形，或者"情节严重"的判断标准，这些在实际执法中可能存在需要进一步明确的情况。
关于"拒不改正"的具体认定标准，通常会参考比如说整改时间长短、有没有采取补救手段、是不是存在反复违规等情况来进行综合判断。比如说有些当事人虽然过了整改期限但积极消除影响，这种情况可能需要单独评估。
针对"情节严重"程度的把握，主要依据民航管理部门制定的内部操作手册，比如说造成严重安全隐患、存在多次违规记录或者有故意规避监管行为等情况都可以视为加重情节。这里需要注意的是不同地区的具体执行标准可能会有细微差别。
在涉及到多部门联合执法的场景下，比如说空中交通管理单位和民航监管部门之间的处罚权限划分需要特别注意，比如停飞指令和罚款/吊销执照这些处罚措施应该如何配合使用，避免出现职权交叉或空白。特别是当需要采取强制措施时，不同部门的工作衔接流程需要提前明确。
关于未经批准在管制空域飞行的情形，主要涉及两类对象：一种是未申请批准就操作微型、轻型或小型无人机进入管制区域的情况；另一种是模型航空器在指定空域外飞行的行为。这里需要说明的是，模型航空器通常只能在特定区域范围内开展飞行活动。执法主体方面，这类行为主要由公安机关负责查处，与民航部门的监管职责有所区别。
处罚措施方面，一般来说对于普通违规行为会先责令停止飞行，同时可以并处500元以下罚款。但如果情节比较严重的话，比如说存在多次警告后仍然飞行的情况，可能会没收飞行器并处以1000元到1万元不等的罚款。实际操作中经常遇到的争议点包括：管制空域范围如何准确界定，这个问题需要结合比如说民航局发布的动态空域图以及地方补充规定来综合判断；还有模型航空器在指定空域内但超过高度限制是否适用该条款，这类特殊情况需要根据具体案情来分析；另一个常见问题是当被没收的无人机属于第三方所有时，比如租赁设备的情况，可能存在处罚对象认定错误的风险。
比如说有的企业在飞行前没有按照规定申请飞行许可（这里涉及到第三十二条的违规情形），同时又在管制空域范围内操作无人机（这属于违反第五十一条第二款的情况），这种情况可能会同时受到民航管理部门和公安部门的处罚。这个时候需要根据行政处罚法第二十九条说的"一个行为不罚两次"原则，来判断这两个违规动作到底算不算同一个事情。
要是无人机飞行造成了重大事故，比如撞上民航客机这样的情况，就可能触犯刑法第一百三十一条规定的重大飞行事故罪。这种情况下行政机关需要及时把案件转交给司法机关处理。
在证据固定方面存在几个难点：比如说无人机的飞行数据记录（类似飞机黑匣子的东西）、空域使用审批记录这些电子证据的完整性和合法性经常成为争议点。公安机关扣押无人机设备的时候要注意按照行政强制法的程序操作，避免出现证据丢失或者程序违规的问题。
针对企业合规管理有几个建议方向：首先是飞行计划的全流程管理，比如说要建立完整的飞行计划申报记录台账，保存好每次的审批回执；使用民航局的无人机运行管理平台这类官方系统实时报送飞行状态，防止因为系统问题导致信息漏报。
在空域风险管理方面，需要定期对使用的空域地图进行更新维护，可以借助专业APP来提前识别管制区域。对于重大活动期间临时划设的管制区域，建议建立应急预案响应机制。
对于个人操作者来说，建议参加行业协会组织的培训活动获取最新空域信息，避免在禁飞区附近进行飞行测试。同时可以考虑购买商业责任保险来分担可能的赔偿风险。如果收到处罚决定，要注意通过法律规定的申诉渠道维护权益（比如申请行政复议或者提起行政诉讼）。
针对涉及"暂扣飞行执照"或"取消飞行资格"这类行政处罚的情况，当事人可以根据相关规定申请听证程序。具体来说就是在收到处罚告知书后，要在规定时间内提交书面申请材料。如果对执法部门认定的"情节恶劣"存在异议的话，可以尝试提供飞行记录数据等证明材料，比如飞行高度没有超过限制区域，或者飞行器配备了符合标准的避障装置等情况，来说明操作行为没有造成实际危害后果。
第五十一条这个条款通过同时强调组织者责任和空域管理要求，实际上构建了一套覆盖飞行活动全过程的监管体系。简单来说就是从飞行前的审批备案、飞行中的动态监控到违规后的追责处置都有明确规定。
来源：一舍法屋
