摘要：清末海关长期由外国人掌控，赫德更是担任总税务司长达半个世纪。对于这一特殊行政机构的考察呈现出多个维度。以往很多学者都从现代国家构建的角度出发，认为清末海关促进了中国对外贸易的发展，推进了现代管理制度建设，使中国逐步融入现代国际新秩序，是中国实现现代国家转型的重
清末海关长期由外国人掌控，赫德更是担任总税务司长达半个世纪。对于这一特殊行政机构的考察呈现出多个维度。以往很多学者都从现代国家构建的角度出发，认为清末海关促进了中国对外贸易的发展，推进了现代管理制度建设，使中国逐步融入现代国际新秩序，是中国实现现代国家转型的重要力量。作者仔细考察近代海关的税收情况，以翔实的数据，对近代海关在国家转型中的角色提出了不同的看法。
福音还是诅咒
清末海关与中国现代国家构建
文 ｜ 叶静
（《读书》2025年9期新刊）
一、
现代国家构建视角下的清末海关
对于国家的兴衰起落，即便是经济学家也常强调制度和历史的重要性。比如美国经济学家德隆 · 阿西莫格鲁和詹姆斯 · 罗宾逊就在《国家为什么会失败》中强调包容性政治制度是发展的关键，在包容性政治制度基础上能产生包容性经济制度，从而助力经济的长期发展。而包容性制度和与之相反的汲取性制度形成于历史进程之中，对于很多后发展国家，不同的被殖民历史造就了不同的制度类型。强调被殖民历史塑造后续制度的观点也曾在政治学经典著作《国家引导的发展》中被详细地阐述过，比如印度继承了英国的中心化的官僚制，从而能较好地推动经济的发展，而尼日利亚的发展则受制于英国殖民者依赖当地精英的、非集中化的统治，使得其无法形成中心化的统治以推动经济发展。
在讨论中国现代国家起源时，学术界也有一些类似的讨论。其中一些观点认为清末由外籍总税务司掌控的海关撬动了中国从王朝向现代国家的转型。清末海关虽然在名义上隶属于清政府管辖，但实际运作主要由外籍总税务司掌控。其间赫德主导中国近代海关事务近半个世纪，使该机构成为晚清最具西方特色的行政系统。
英国《名利场》杂志于1894年刊登了赫德身穿汉服的画像（来源：wikipedia.org）
从现代国家构建的角度出发，一些学者对清末海关评价较高。《潮去潮来》的英国作者方德万认为，近代海关除了收税之外，还做了很多使中国受益的工作，如建设灯塔、设置航标和信标、管理港口、资助外交使臣出访、促使中国参与博览会和世界会议组织、培养人才、通过干预外交避免中国被瓜分等。在他看来，近代海关有利于中国对外贸易的发展，也将中国带入了主权国家为主体的新世界秩序。还有一些学者强调清末海关内部管理中所蕴含的理性和现代要素。中国海关学会编的《赫德与旧中国海关论文选》中一些研究指出，赫德执掌时期的中国海关建立了一套极具现代性的管理制度体系。该体系具有以下显著特征：首先，在行政管理方面实行高度集中统一的垂直管理体制；其次，在人事管理上建立了规范化的制度框架，包括以考试选拔为基础的任用机制，并注重学历要求；再次，实行专业化的分工体系，通过细致的职位分类实现各司其职；此外，还建立了系统的考绩报告制度，使关员的晋升、奖惩都有明确的标准和周期，并提供了职位保障；最后，通过高薪养廉政策和养老金制度，确保了关员的廉洁自律和退休保障。这些制度设计被认为保证了海关管理上的高效能，传播了政府效率的现代意识，引导中国社会走向现代化。何守刚在其《何以帝国》一书中也高度评价了赫德任职期间的清末海关。他指出，在赫德任内，每年海关税收入从占财政收入不足 10% 增长到超过 30% ，为晚清国家运行和洋务运动提供了资金支持，也为中国人树立了现代财政管理的标杆。他进一步提出，清末海关是塑造国家形态，进而推动国家转型的力量，中国在财政上转向了依赖海关税为代表的工商税，这有利于突破重农抑商的帝国传统，推动中国向经济工业化和社会现代化的国家转型。简而言之，清末海关在政治上是现代科层制度的标杆，在经济上有利于中国的对外贸易和经济工业化。
但事实真的如此吗？从不同的视角出发，对这个问题可能有不同的回答。本文将从税收的角度考察。因为，虽然近代海关确实衍生出诸如统计、航标管理等附加功能，但就其本质属性而言，税收征管始终是其核心职能所在。清末不断攀高的海关税收收入，常被作为论证清末海关的管理制度高效的一个重要证据，也被认为是促进中国经济工业化的重要手段。基于此，本文主要聚焦于赫德时期海关的税收职能，重点探讨以下两个关键问题：其一，赫德时期海关税收规模的持续增长，是否主要归因于其高效的财政管理制度？其二，清末海关是否真的有效地促进了中国的对外贸易和经济工业化？
二、
清末海关收入上升的原因
根据方德万的记录，清末海关在赫德上任之后，其收入的确有着比较快的增长，从一八六一年的大约五百万海关两上升到了十九世纪末的两千余万海关两。增长曲线中存在三个小高峰，分别是十九世纪的六十年代前半期、七十年代中后期以及八十年代后半期之后。但是，这并非单单是因为其清正高效的财政管理手段，而更多是外国势力的渗透造成的。
这种渗透首先体现在外国势力在中国地理区域上的扩张。一八五四至一八六〇年，中国仅有三处海关，即上海的江海关、广东的粤海关和潮海关。在随后的三十年间，海关数量迅速增长至二十六个。增设的海关主要增长于两个时期，分别是十九世纪六十年代前半期以及七十年代后半期，其中一八六一和一八七七年是增设海关最为集中的两个年份。一八六一年新增五处海关，包括江苏的镇江关、天津的津海关、浙江的浙海关、福建的闽海关和江西的九江关。一八七七年增设规模更大，共新增七处海关，分别是浙江的瓯海关、湖北的宜昌关、广西的北海关、安徽的芜湖关、广东的九龙关和拱北关，以及广西的龙州关。这些海关的设立与清朝被迫签订的不平等条约有着直接的关系。通过签订这些条约，外国势力以开通通商口岸的方式沿着中国海岸线由南到北渗透，以上海为起点顺着长江从沿海深入至内陆，并在内陆和西南等边境地区进一步扩散。这些通商口岸基本都设立了海关。
晚清时期的江海关（来源：wikipedia.org）
第一次鸦片战争之后，一八四二年中英签订《江宁条约》，其中规定沿海的广州、福州、厦门、宁波和上海港口贸易通商，英国商民应缴纳进出口货税和饷费，当英国货物在某一港口按例纳税之后， “ 即准由中国商人便运天下，而路所经过税关不得加重税例 ” 。一八四三年，中英在虎门签订了具体的《五口通商章程：海关税则》，规定了海关征税的一些细则。这是清末海关成立的法约基础。一八六一年之所以是海关增设的第一个高峰，与第二次鸦片战争有关。第二次鸦片战争之后，清朝于一八五八年被迫与俄、美、英、法分别签订《天津条约》。其中，与俄国的合约增加了台湾、琼州为通商口岸，与美国的合约增加了潮州为通商口岸，与英国的合约增加了辽宁牛庄 （实为营口） 和山东登州，与法国的合约增加了潮州、淡水、江宁为新的通商口岸。一八六一年又与德国签订了《通商条约》，芝罘 （今烟台） 、天津、镇江、九江、汉口增加为新的通商口岸。其中一些新开通的通商口岸很快就筹建了海关，比如天津、镇江、九江。
一八七七年成为海关增设的第二个高峰，其背后原因是一致的：以英国为代表的外国势力进一步觊觎中国西南市场，尤其是云南等边疆地区。一八七五年，英国使馆译员马嘉里擅引英军武装探路队由缅甸深入云南后被杀。英国借此事件向清政府施压，最终于一八七六年与清政府签订《烟台条约》。该条约规定五年内由英国定期开办云南边境与缅甸的通商，同时增设宜昌、芜湖、温州、北海为通商口岸。第二年，这四地都建了海关。一八七七年新设的另外三处海关即九龙关、拱北关、龙州关则分别建在今香港、澳门和中越边境的广西地区。其中香港和澳门地区的海关职能是在一八七四年中英签订的《轮船往来港澳章程》奠定的，其要求凡通商各国轮船由香港、澳门往来贸易者，都需完纳税饷。
除了外国势力在中国地理范围上的扩展，正式与中国通商的外国势力也变得更多了。根据王铁崖编著的《中外旧约章汇编》，十九世纪四十年代与清王朝签订通商章程的外国政府有英国、美国、法国、瑞典和挪威，五十年代新增俄国，六十年代进一步增加德国、葡萄牙、丹麦、比利时、荷兰、西班牙、意大利、奥地利，七十年代增有日本、秘鲁，八十年代还有巴西和朝鲜。更多的通商口岸叠加更多的通商国家，意味着中国有着更大的商品进出口量，海关税收自然会随之增长。英文版的《中国国际贸易统计手册》显示，一八六四年，中国净进出口总量为九千多万海关两，到一八九九年增至四亿六千万海关两，已是五倍；到了一九一〇年，中国净进出口总量进一步增长至八亿四千万海关两。
如果说十九世纪六七十年代海关增设、外国通商势力增多可解释前两次海关收入的增长高峰，那么十九世纪八十年代并没有海关的大量增设和进入中国外国势力的急剧增多，为何八十年代后半期之后海关收入亦快速增长呢？这难道不是海关高效管理带来的吗？事实上并非如此。这段时期收入的上升主要与洋药 （指进口的鸦片） 相关的税厘征缴变化相关。第二次鸦片战争之后，清政府与英、法、美等国于一八五八年签订了《通商章程善后条约：海关税则》，其中明确了鸦片贸易合法化： “ 向来洋药、铜钱、米谷、豆石、硝磺、白铅等物，例皆不准通行，现定稍宽其禁，听商遵行纳税贸易。 ” 这个条约也规定了洋药在海关时需缴纳的税率，即每百斤纳税银三十两 , 同时规定当洋药在海关纳税之后，运销内地就属于国内货物， “ 其如何征税，听凭中国办理 ” 。事实上，各省洋药厘捐局都对洋药实行抽厘，不同地方所征收的税厘高低有所不同。一八八七年之后，清政府实行洋药税厘并征，即洋药进入海关时，同时被征厘金，各地不再各自征收。正如刘增合指出的那样，此举实质是清廷通过各地海关从各省手中收回财权。一八八七年，由海关征收的洋药厘金就高达四百六十四万六千海关两，占当年海关收入的 22.62% 。也自该年起，洋药厘金一直是赫德任内海关收入的重要组成部分。
1650—1880年，中国进口鸦片量变化（单位：吨），19世纪80年代中国进口鸦片量达到6500吨左右（来源：asiapacificcurriculum.ca）
由此可见，赫德期间海关收入的快速增长主要是由两方面原因带来的：主要方面是在外国的威逼下，中国的市场日益和国际市场相连，期望从中国谋取利益的外国势力不断增多，因此，进出口量大为增加；次要方面是清廷利用海关与地方政府竞争财权。赫德主导的海关固然有着韦伯官僚制的一些特征，但是海关收入的上升并不主要是海关内部管理的高效带来的。或许有人会认为，暂且不管这些收入的来源，只要有了一定规模的财政收入在手，清廷就可以推动近代中国的经济现代化。但事实并非如此。
三、
清末海关收入上升的背后
一八六一至一九一〇年的五十年中，清末海关税收分配的总数达到九亿一千多万两。这的确是一笔巨款，但关键还要看这些收入的具体使用方向以及发挥作用的时间长短。汤象龙在其《中国近代海关税收和分配统计》中做了详细的统计，他发现在海关税收的分配中，由户部指拨的和供清王室的经费是最大的支出，占海关税收的 76.28% 。其中，军饷、赔款和外债占大宗，军饷 （京饷未计入） 占 37% ，赔款、外债占 23% ，三项共占 60% 。海关税收分配中的第二项支出是各关税务司和海关监督衙门运行的行政费用，占海关税收的 14% 。这项中税务司经费最多，为 63.2% ，税务司中的外籍高级员工获得了远超常规的收入回报。占海关税收分配中的最小的是解交省用的行政费、军政费、民政费和军饷等费，占分配总数的 7.94% 。换句话说，海关收入的大部分都用在了军饷、对外赔款、偿还外债、支付行政和人员费用之中，而直接用于洋务运动、推动中国经济工业化的收入比例实则占了小头。同时，汤象龙也在其另一篇文章《民国以前的赔款是如何赔付的》中提到，在中日甲午战争之前，清廷所负外债不多，由于关税和厘金的增加，每年政府财政平衡有余，诸如铁路建设、船厂设立在内的很多新事业得以起步。但好景不长，甲午战争之后，尤其后受庚子赔款影响，清政府无法维持财政平衡，只有沉重的负担了。
有人仍会指出，虽然时间和规模有限，但海关税收还是在一定程度上促进了中国经济工业化。但需注意的是，这种收益的获得付出了巨大的代价。这主要是因为清末海关所实施的商品税率是由英国为代表的外国势力来决定的，是自由贸易经济秩序下中国被强加的税率。张夏准在其《富国陷阱》中指出，关税是当时很多落后国家保护国内工业发展的重要政策工具。事实上，即便是英国，它从工业革命开始到十九世纪二十年代一直对工业品保持了非常高的关税水平。当其取得无可比拟的经济优势之后，英国于一八四六年以废除《谷物法》为象征转向自由贸易。但一直到一八六〇年之后，英国才取消了大部分关税。七十年代后，随着欧洲主要工业国家开始赶超英国，欧洲各国关税普遍提高。英国商界为弥补由于税墙高筑带来的欧洲市场损失，愈加狂热地支持在亚非地区扩张殖民版图，意图阻挠法德两国在这些最具经济潜力的地区建立贸易保护体系。因此，英国政府日益在国际上推行自由贸易主义政策：不仅强迫印度等殖民地接受自由贸易，更动用海军力量胁迫欧洲以外弱小国家签订不平等贸易条约。这种不平等条约常常规定了极低的税率，剥夺这些弱小国家的关税自主权。而清末时的中国便是其中之一。
一幅名为“帝国贸易的愿景”的宣传画，画面中心的女性形象代表大英帝国，左侧是从殖民地获得的原材料，右侧是运往殖民地售卖的工业制成品（来源：phm.org.uk）
那么，清末海关征收税收的平均税率有多低呢？郑观应曾在《盛世危言》中感叹道： “ 自道光二十二年大开海禁，与各国立约通商，洋人各货进口纳税后，即准由华商贩运各地，过关只按估价，每百两加税不得过于五两。维时，当事不知中国税额轻于各国四五倍或七八倍，故立约甚轻也。 ” 张实在记述张之洞开创中国钢铁事业的《苍凉的背影》一书中也提道：西方列强 “ 把中国的进出口海关税则钉死在世界罕见的极低水平，而且迫使中国接受协定关税制度，即中国要改变税例，必须得到列强的认可，结果造成了罕见的奇异现象：进口税率低于出口税率，对外贸易税低于国内贸易税，洋货税负低于土货，洋商税负低于华商 ” 。不仅如此，清末海关针对进口商品征收的税率还在不断下降。以英国重要的出口商品棉纺织品为例，一八四三年中英签订的《五口通商章程：海关税则》规定，由英国生产、中国进口的棉纱税率是每百斤一两。而到了一八五八年的《通商章程善后条约：海关税则》中，进口棉纱的税率变为每百斤七钱。与之形成对比，由中国生产、出口英国的布衣服税率在一八四三年为每百斤五钱，到了一八五八年上升为每百斤一两五钱。
外国商品除了享受低税率关税之外，还比中国本土商品少承担国内各地方政府额外征税带来的负担。一八五八年，清廷与英国签订的《天津条约》规定英国商人已经在内地购买货物，想要运到口岸卸货，或者在口岸有洋货想要运到内地销售，可一次性缴纳税款，免去在各个子口征收时的繁杂程序。税率是每一百两货物价值征收二两五钱银子。这种子口税的安排导致华商遭受了税收和运输上的双重歧视。一九〇三年，戴振等人奏请皇帝推行保护商业政策的奏折曾精辟地总结了这双重歧视：洋商运输土货只需缴纳一次子口税，凭海关三联单即可通行全国，不再重复征税；而华商运货却要层层缴纳关税和厘金，负担更重，甚至遭遇官吏额外勒索，导致土货出口难以发展。此外，货物运输贵在快捷，但关卡官员对悬挂洋旗的商船快速放行，而对华商船只故意拖延刁难，甚至民船、小艇更受欺凌，华商蒙受损失却无可奈何。
在进口低税率、洋商获利的情况下，外国商品开始席卷中国市场。清末《皇朝经济文编》清晰地表明了当时洋货对土货的挤压情况： “ 近来民间日用，无一不用洋货，只就极贱极繁者言之：洋火柴、缝衣针、洋皂、洋烛、洋线等，几乎无人不用。一人所用虽微，而合总数亦颇可观。洋火柴、洋烛，现在沪上亦有制造，然销路未畅，外洋之货，仍源源而来，可见本国之货，只居十之二三。 ” 清末海关的进出口数据也能表明这种趋势。《中国国际贸易统计手册》显示，从一八七七年开始一直到清朝灭亡，中国的进口就一直大于出口，且很多年里贸易逆差快速上升，并在一九〇五年达到顶峰，逆差达到了二亿多海关两。同时，清末经济也在不断下滑。《世界经济千年统计》显示，一八二〇年中国人均国内生产总值为六百国际元，而西欧为一千二百零四国际元；一九一三年中国人均国内生产总值下降为五百五十二国际元，而西欧上升为三千四百五十八国际元。一八二〇年中国国内生产总值为二千二百八十六亿国际元，西欧为一千六百零一亿国际元；一九一三年中国为二千四百一十三亿国际元，西欧上升为九千零二十三亿国际元。
《点石斋画报》申集九期中描摹的一面西洋镜（来源：old.shuge.org）
综合这些证据，可以看到，清末海关收入上升，虽确实有一小部分在一定的时间里用于以振兴中国为目的的洋务运动，但这付出了极大的成本。中国失去了关税的自主权，被迫承担极低的税率，使得外国商品能够长驱直入，抢占国内市场，扼杀了中国本土工业的发展机会。从总体说来，清末海关实在谈不上推动了中国对外贸易的发展和经济工业化。
考察清末海关，是为了审视以下观点：有些后发展国家发展得好是因为继承了殖民者在殖民时期所塑造的 “ 理性科层制 ” 。然而，需要看到的是，这些形成于殖民时期的制度深度嵌入于全球资本主义经济体系之中，殖民国家施加的科层制主要服务的是殖民者的经济利益。后发展国家要发展起来，需要改造和重塑这些科层制。在一定意义上，现代国家的本质特征不在于其制度形式，而在于能否有效维护和发展本国经济利益。现代民族国家的崛起与一国经济发展始终同频共振，就像一对孪生子。即便其官僚体系再精密高效，一旦背离了守护国家经济利益的天职，这样的政治组织只是一国经济发展的诅咒，而非福音。
来源：小镇评论家