期刊精粹 | 公共价值视域下英国开发者义务的制度探析及启示【抢先版】

摘要：为了更好地推广学者的研究成果，我们将不定期地推送一些尚未见刊的稿件的精华观点，以飨读者。本文为本刊已录用文章《公共价值视域下英国开发者义务的制度探析及启示》的精华版，作品的发布已取得作者授权。欢迎读者指正、讨论。在此感谢在百忙中抽出时间撰写精华版的作者，你们的

【编者按】为了更好地推广学者的研究成果，我们将不定期地推送一些尚未见刊的稿件的精华观点，以飨读者。本文为本刊已录用文章《公共价值视域下英国开发者义务的制度探析及启示》的精华版，作品的发布已取得作者授权。欢迎读者指正、讨论。在此感谢在百忙中抽出时间撰写精华版的作者，你们的努力让学术论文的阅读体验变得更好。

土地增值收益公共还原是土地（再）开发制度设计中重要的环节，也是各国普遍面临的棘手问题。开发者义务（Developer Obligations）作为应对这一问题的手段，指地方政府在做出土地使用决策阶段要求或鼓励开发者提供公共服务或公共设施等城市公共产品的制度，正受到越来越多国家的关注。英国开发者义务历经近百年探索，目前形成规划义务（Planning Obligation，也称S106协议）和社区基础设施税（CIL: Community Infrastructure Levy）两条实践路径。

公共价值相关理论为本文探究英国开发者义务的制度特征及启示提供了分析视角。尽管公共价值难以进行实质性定义，但可通过与公共利益、公共产品的比较来理解：公共利益是一种理想追求，公共价值有具体可识别的内容，而公共产品是公共价值创造和输出的主要载体。开发者义务以公共产品供给为核心实现土地增值收益公共还原，由此具备公共价值属性。本文借鉴哈佛大学穆尔（Moore）教授提出的战略三角模型（图1），建立分析英国开发者义务的理论框架：（1）公共价值维度以结果为导向，关注开发者义务为公共领域增加了何种价值；（2）合法性与支持维度关注基于土地开发权国有化而建立的法律授权和规划管制体系；（3）运作能力维度关注多元主体间协同治理方式。

图1 穆尔教授提出的战略三角模型

资料来源：作者译自MOORE M-H. Recognizing public value[M]. Cambridge, MA and London, England: Harvard University Press, 2013.

结合诺森伯兰开发项目（图2,图3）和海格特社区（图4,图5）两个英国伦敦案例，本文试图厘清英国开发者义务制度的实践逻辑：在公共价值维度，开发者义务与地区发展目标紧密关联，创造经济、社会和文化、生态等方面的公共价值结果；在合法性与支持维度，通过立法明确规划义务和社区基础设施税的地位和运作方式，结合规划许可制度为开发者义务提供支持；在运作能力维度，开发者义务的形成与落地过程重视协商和社区意愿的充分表达。

图2 诺森伯兰开发项目的规划义务

图3 诺森伯兰开发项目新建的热刺体育场

资料来源：https://haringeycommunitypress.co.uk/2023/06/27/tottenham-hotspur-stadium-economy-future/

图4 海格特邻里规划目标和CIL资助项目建议

图5 海格特社区由社区基础设施税资助的游戏区（左）和行道树种植（右）

资料来源：https://forhighgate.org/about-hnf/cil-spending/

英国通过规划义务和社区基础设施税两条开发者义务路径实现土地增值收益公共还原。相比之下，我国增量时期土地增值收益公共还原的主要方式是地方政府一次性收取土地出让金并根据控规条件拟定公服设施配建义务（主要针对住宅用地）；在城市更新阶段，部分城市相继拟定了类似开发者义务的相关规定，如上海、深圳、广州等地在本市的更新政策中出现了公益性土地或建筑的移交配建比例。

对比中英的开发者义务实践，我国通过项目配建公服设施回收增值收益的规模和效果有限，通过规划许可或土地使用权出让过程深化开发者义务的潜力尚未被充分挖掘，“一刀切”式不可协商的开发者义务可能引起公共产品的供需错配或导致开发者实施动力不足。英国经验能为我国优化开发者义务制度设计提供一定启示：（1）以公共价值导向将综合性的发展目标转化为多元形式的开发者义务（图6），形成开发者义务资源库，结合国土空间规划进行动态调整；（2）结合“详细规划+规划许可”的用途管制，在单元和地块层级详细规划编制、规划许可阶段，构建可协商与不可协商开发者义务相配合的管理机制；（3）在规划许可阶段建立多方参与利益平衡的平台，激发公众深度参与的意愿，结合公众和社区需求，更精准地引导开发者提供公共产品。UPI