摘要：黄奇帆先生关于土地规模经营与城乡平衡发展的论述，在基层干部中激起了强烈反响。当理论模型遭遇中国复杂多变的基层实践时，一个根本性的概念模糊正成为制约城乡融合发展的瓶颈：在新型城镇化战略框架下，乡镇究竟应该被归入城市体系还是农村范畴？这个看似简单的概念界定，实则关

黄奇帆先生关于土地规模经营与城乡平衡发展的论述，在基层干部中激起了强烈反响。当理论模型遭遇中国复杂多变的基层实践时，一个根本性的概念模糊正成为制约城乡融合发展的瓶颈：在新型城镇化战略框架下，乡镇究竟应该被归入城市体系还是农村范畴？这个看似简单的概念界定，实则关系到土地制度改革的走向、公共资源配置的路径以及城乡要素流动的通道建设。当前基层实践中出现的政策执行偏差与制度创新困境，本质上都是这个核心问题未能厘清的外在投射。

一、概念模糊引发的实践困境

在现行统计体系中，乡镇常住人口既包含城镇居民也包含农村居民，建制镇建成区与周边自然村往往呈现犬牙交错的分布格局。这种行政建制与空间形态的特殊性，导致城乡融合发展政策在落地时频繁遭遇"身份识别"难题。某中部省份2022年推行的"三权分置"改革试点中，6个试点乡镇因对集体经营性建设用地入市范围理解不同，出现了从完全禁止到全面放开的政策执行差异。

土地管理领域的概念混淆尤为突出。按照《土地管理法》规定，镇规划区内的土地性质应为国有土地，但在实际管理中，大多数乡镇仍存在大量集体建设用地。这种法律条文与现实情况的错位，使得农村集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等关键政策在乡镇层面陷入进退维谷的境地。南方某经济强镇曾尝试将镇区周边村庄纳入城镇开发边界，却因土地性质争议导致规划方案三次修改仍未能获批。

公共资源配置的错配现象更为普遍。教育、医疗等优质公共服务资源按照城乡二元框架进行配置时，乡镇往往处于"两头不靠"的尴尬位置。统计数据显示，我国乡镇卫生院床位数仅为城市社区的1/3，但服务半径却是后者的5倍以上。这种资源配置逻辑严重制约了乡镇作为城乡联结枢纽的功能发挥。

二、乡镇在城乡融合中的特殊坐标

从空间经济学的视角观察，乡镇构成了独特的"半城市化"空间。这种空间形态既保留着传统农村的社会网络和土地制度，又孕育着现代城市的产业要素和市场体系。在长三角、珠三角等发达地区，不少乡镇的建成区密度、经济活跃度已超过中西部地区的县级城市，形成了独具特色的"镇域经济"现象。

乡镇作为要素流动的关键节点，其枢纽功能日益凸显。研究表明，我国农村劳动力向城市转移的过程中，70%以上的人口会经历"乡镇驿站"的过渡阶段。这种"梯次城镇化"特征，决定了乡镇在人口流动、资本循环、技术扩散等方面具有不可替代的中转站作用。贵州某山区乡镇通过建设返乡创业园，成功实现了5万外出务工人员的本地就业转化。

在产业梯度转移的宏观背景下，乡镇正成为新经济形态的试验场。直播电商、智慧农业、乡村旅游等新兴业态在乡镇的蓬勃生长，打破了传统城乡产业分工的固有模式。浙江某镇依托跨境电商平台，将本地五金制品销往全球的同时，也带动了周边20个村庄的产业升级。

三、构建分类施策的乡镇发展体系

破解乡镇发展困局的首要任务，是建立科学的空间识别体系。建议将乡镇细分为近郊融合型、产业集聚型、生态保育型等类别，制定差异化的土地管理政策。对于长三角、珠三角城市群内的乡镇，可试点建立"城镇开发特别区"，赋予其与县级城市相当的土地管理权限；对于中西部农业型乡镇，则应强化耕地保护与现代农业发展导向。

土地制度改革需要构建弹性制度框架。在符合规划的前提下，允许乡镇探索"国有+集体"混合用地模式，建立城乡统一的建设用地市场。苏州吴江区推行的"集体经营性建设用地作价入股"模式，已实现土地增值收益的城乡共享，这种创新值得在类似条件的乡镇推广。

公共服务配置应当遵循"梯度衔接"原则。在县域范围内构建"县城-中心镇-一般乡镇"三级服务体系，通过医共体、教联体等组织创新实现优质资源下沉。四川邛崃市建立的"15分钟乡镇医疗服务圈"，使乡镇卫生院门诊量提升了40%，这种经验具有重要借鉴价值。

城乡融合发展不是简单的空间扩张或人口转移，而是要通过制度创新实现要素的平等交换与双向流动。乡镇作为这场深刻变革的战略支点，其概念界定与发展定位的明晰化，将成为打开城乡融合发展新局面的关键钥匙。当我们将乡镇从非城非村的模糊地带解放出来，赋予其独立的发展主体地位时，这个最具中国特色的空间单元必将焕发出新的生机，为构建新型工农城乡关系提供坚实支撑。未来的制度设计需要更多考虑乡镇的特殊性，在守住耕地红线、生态底线的前提下，为这个"第三空间"的创新探索留出足够弹性，让城乡融合发展真正成为普惠亿万民众的生动实践。

来源：波波老师