摘要：美联储作为美国的中央银行，其独立性首先源于法律赋予的特殊地位。1913 年通过的《联邦储备法》确立了美联储的基本框架，随后的 1935 年《银行法》进一步强化了其独立性结构。根据法律规定，美联储并非联邦政府的下属机构，而是一个独立于行政部门的特殊实体。这种法律

美联储作为美国的中央银行，其独立性首先源于法律赋予的特殊地位。1913 年通过的《联邦储备法》确立了美联储的基本框架，随后的 1935 年《银行法》进一步强化了其独立性结构。根据法律规定，美联储并非联邦政府的下属机构，而是一个独立于行政部门的特殊实体。这种法律定位使得美联储在理论上不受政府干预，总统无权直接命令美联储，也不能随意撤换美联储主席。

美联储的法律独立性主要体现在以下几个关键方面：

1. 委员任期制度：美联储理事会成员（包括主席）由总统提名并经参议院确认，但他们的任期长达 14 年，且任期交错安排(1)。这种设计使得任何一位总统都无法在任期内更换全部理事会成员，从而避免了美联储被单一行政当局控制的可能性(1)。

2. 罢免限制：美联储理事仅能因 "正当理由" 被罢免，且必须经过法律程序(1)。这一规定为美联储官员提供了实质性的工作保障，减少了政治压力对决策的影响(1)。

3. 预算自主权：美联储的财务运作独立于政府预算程序。其收入主要来自持有的证券利息和向银行提供服务的收费，大部分利润最终上缴财政部，但日常运作资金不受国会拨款程序控制(1)。这种财务独立性使美联储能够独立于政治压力进行运作(2)。

美联储的独立性还体现在其法定职责的设计上。根据法律规定，美联储的职责是维持最大化的就业率，并保持物价稳定，这是其遵循的固有经济决策基本逻辑(1)。这一 "双重使命"（dual mandate）将美联储的政策目标与短期政治周期隔离开来(7)。

当总统的政策与美联储稳定物价和保证就业的双重使命相冲突时，美联储会坚持自身的节奏。例如，特朗普政府的关税政策可能导致通胀上升、经济增长放缓和失业率上升，这与美联储抗通胀的使命相悖，所以美联储不会完全按照总统的要求来调整货币政策。

美联储并非自成立之日起就拥有如今的独立地位。在其早期历史中，美联储曾一度被视为财政部的附属机构。美联储的独立性是通过一系列历史事件和内部改革逐步确立的。

1. 1935 年改革：大萧条后，国会通过了 1935 年《银行法》，大幅改革了美联储的治理结构。这一立法削弱了地区联邦储备银行（由私人商业银行拥有）的作用，扩大了联邦储备委员会的权力，并将联邦公开市场委员会（FOMC）改组为现在的形式，其中联邦储备委员会成员占多数投票权。这一改革显著增强了美联储作为一个独立机构的地位。

2. 1951 年财政部协议：在朝鲜战争期间，美联储与杜鲁门政府就货币政策控制权发生了激烈冲突。最终达成的 "财政部协议" 确立了美联储在制定货币政策方面的独立性，结束了美联储必须支持政府债券价格的义务。这一协议被视为美联储获得实质性独立地位的重要里程碑。

3. 从防御到进攻：美联储的权力扩张：随着时间推移，美联储不仅捍卫了自身的独立性，还积极寻求扩大监管权力。通过获取对银行控股公司的监管权等举措，美联储使自己变得 "太重要而不能被控制"。这种策略性的权力扩张增强了美联储的独立性，因为它让美联储在金融体系中扮演了不可替代的角色。

尽管法律赋予了美联储独立性，但历史上总统与美联储之间的冲突时有发生。这些冲突反映了行政权与货币权之间的内在张力。

1. 安德鲁・杰克逊与第二合众国银行：这一冲突发生在美联储成立之前，但奠定了美国政治中关于货币权力的重要先例。杰克逊总统强烈反对第二合众国银行，认为它是一个特权机构。他曾宣称："银行试图杀死我，但我会杀死它。"最终，杰克逊成功解散了该银行，这一事件突显了美国政治中对金融权力集中的持续警惕。

2. 林登・约翰逊与威廉・马丁：在越南战争期间，约翰逊总统与美联储主席威廉・马丁就货币政策发生了激烈冲突。约翰逊希望美联储推迟提高利率，甚至曾将马丁推到墙上，愤怒地说："你让我处于你可以用剑刺我的位置，你已经这样做了。"尽管如此，约翰逊最终并未解雇马丁，这表明即使在极度紧张的情况下，总统也会避免直接干预美联储的独立性。

3. 理查德・尼克松与亚瑟・伯恩斯：尼克松总统对美联储施加了巨大压力，要求其维持低利率以支持经济增长。尽管伯恩斯最初抵制，但最终还是在 1972 年放松了货币政策，这一决定被认为加剧了随后的通胀问题。这一案例显示了政治压力如何可能影响美联储的决策，即使在法律上美联储是独立的。

4. 唐纳德・特朗普与杰罗姆・鲍威尔：特朗普总统公开批评鲍威尔主席，并多次表示对任命鲍威尔感到后悔。2018 年底，特朗普甚至讨论过解雇鲍威尔，但最终未能采取行动(4)。这一事件突显了美联储独立性的实际限制，即使在法律上总统有权解雇主席，但在政治和经济现实中，这样的行动几乎是不可能的。

美联储独立性的一个重要理论基础是专业决策的需要。美联储的决策是基于经济数据与内部研究，其官员具备专业的经济知识和经验，会根据经济形势的变化做出判断。

美联储官员的专业背景与经验使其能够超越短期政治考量，专注于长期经济稳定。例如，美联储主席鲍威尔曾表示，新政府的政策变化对经济的影响高度不确定，在这种情况下，美联储需要静观其变，而不是盲目听从总统的指令。

这种专业决策模式有助于避免政治化的货币政策，减少因政治周期而产生的经济波动。正如经济学家所指出的，货币政策是一个技术领域，需要专业知识和经验才能做出最佳决策，而政治家往往缺乏这些专业能力。

美联储独立性的另一个关键理由是避免政治干预的风险。如果美联储完全听从总统的指令，货币政策可能会被政治化和短期化，这将对美国的金融体系和经济稳定产生负面影响。

1. 政治经济周期的防范：政治学家和经济学家普遍认为，政治家往往倾向于在选举前刺激经济，即使这可能导致长期通胀问题。这种 "政治经济周期"（political business cycle）现象在许多民主国家都有观察到。美联储的独立性有助于防范这种短期行为，确保货币政策专注于长期经济稳定。

2. 通胀偏见的控制：研究表明，政治控制的中央银行往往会导致更高的通胀率，而独立的中央银行则更能维持价格稳定。这一现象被称为 "通胀偏见"（inflation bias），其根源在于政治家可能倾向于通过扩张性货币政策来创造短期经济繁荣，即使这会导致长期通胀问题。美联储的独立性有助于控制这种通胀偏见。

3. 货币政策的可信度：独立的中央银行能够建立起货币政策的可信度，这对于维持长期通胀预期稳定至关重要。当市场参与者相信中央银行会坚持长期价格稳定目标时，他们的通胀预期就会保持稳定，这有助于实现实际的价格稳定。

大量实证研究探讨了中央银行独立性与经济绩效之间的关系。这些研究为美联储独立性的合理性提供了重要支持。

1. 通胀控制的有效性：研究表明，独立的中央银行在控制通胀方面表现更好。例如，一项对 17 个经合组织国家在 1980 年代的研究显示，央行的工具独立性（即操作独立性）与较低的通胀率之间存在显著的负相关关系，而政治独立性则与通胀率没有显著关系。这表明，虽然政治独立性可能不是关键，但操作独立性对于控制通胀至关重要。

2. 经济增长与稳定性：关于中央银行独立性与经济增长之间的关系，研究结果较为复杂。一些研究发现，独立的中央银行有助于维持长期经济增长的稳定性，但可能不会显著提高平均增长率。这表明，美联储的独立性主要价值在于减少经济波动，而非提高长期增长率。

3. 对金融危机的应对：最近的研究还探讨了中央银行独立性在应对金融危机方面的作用。一些学者认为，在危机时期，中央银行需要一定程度的独立性来迅速采取行动，而不必等待政治批准。这一观点在 2008 年全球金融危机和 2020 年 COVID-19 危机期间得到了实证支持，当时美联储迅速采取了一系列非常规措施来稳定金融市场。

美联储的独立性在全球范围内处于什么位置？与其他国家的中央银行相比，美联储的独立性有何特点？

1. 独立性程度的跨国比较：根据各种央行独立性指数，美联储被认为是全球最独立的中央银行之一。例如，在迪切和艾肯格林（Dincer and Eichengreen）的央行独立性指数中，美联储的得分高于大多数其他发达国家的中央银行(7)。这表明，从国际标准来看，美联储的独立性确实处于较高水平。

2. 独立性结构的差异：虽然美联储在整体独立性方面得分较高，但其独立性的结构与其他央行有所不同。例如，欧洲中央银行（ECB）在目标设定和工具使用方面都享有高度独立性，而美联储的目标（即双重使命）是由国会设定的，这在一定程度上限制了其政治独立性。此外，美联储主席由总统任命并经参议院确认，而欧洲央行行长的任命程序则更为复杂，涉及多个国家的协商。

3. 问责机制的差异：与其他国家的中央银行相比，美联储面临的问责机制更为严格。美联储必须定期向国会报告其政策和行动，其主席经常在国会听证会上作证。此外，美联储还接受政府问责局（GAO）的审计，尽管对货币政策决定的审计受到一定限制。这种相对严格的问责机制是美联储独立性的一个重要补充，确保其权力不被滥用。

尽管美联储的独立性有诸多优点，但这一制度安排也面临着一些挑战和争议。其中最核心的争议是关于民主问责与技术官僚制之间的张力。

1. 非民选权力的合法性问题：美联储的决策机构由非民选官员组成，这引发了关于其合法性的质疑。一些学者认为，在民主制度中，重要的经济政策决策权应当掌握在民选官员手中，而非未经选举的技术官僚手中。这一观点在金融危机后变得更为突出，当时美联储采取了一系列影响广泛的非常规措施，但其决策过程缺乏足够的公众参与和透明度。

2. 问责机制的有效性：尽管美联储面临一定的问责机制，但这些机制是否足够有效仍有争议。例如，美联储的决策过程相对封闭，其政策讨论和投票结果在一段时间后才会公开。此外，虽然美联储必须向国会报告，但国会对美联储的实际控制力有限，特别是在货币政策方面。这些因素导致一些人认为，美联储的问责机制不足以平衡其巨大的权力。

3. 专业知识与民主价值的平衡：另一个争议点是如何平衡专业知识与民主价值。支持美联储独立性的人认为，货币政策需要专业知识，而政治化的决策可能导致不良后果。反对者则认为，经济政策应当反映广泛的社会价值和优先事项，而不仅仅是技术官僚的判断。这一争议在近年来变得更为复杂，因为美联储的职责范围已经扩大到包括金融稳定和监管等领域，这些领域的决策对社会有更直接的分配效应。

美联储的独立性究竟有多大？其独立性是否存在实际限制？这些问题在近年来引起了越来越多的关注。

1. 政治压力的实际影响：尽管法律上美联储是独立的，但实际上它仍然面临来自政治领域的压力。例如，特朗普总统曾多次公开批评美联储的利率政策，甚至暗示可能解雇鲍威尔主席。虽然特朗普最终未能采取这一行动，但这一事件表明，即使在法律上美联储是独立的，政治压力仍然可能影响其决策过程。

2. 国会改革的可能性：美联储的独立性最终来源于国会制定的法律，因此国会有权通过立法来改变美联储的结构和权限。虽然这种情况在历史上很少发生，但并非不可能。例如，近年来，一些国会议员提出了旨在增加美联储透明度和问责制的法案，这些法案如果通过，可能会在一定程度上限制美联储的独立性。

3. 经济现实的制约：美联储的独立性还受到经济现实的制约。例如，如果美联储的政策与政府的财政政策严重冲突，可能会导致经济不稳定，这反过来又会给美联储带来压力，迫使其调整政策。此外，美联储的政策效果也受到全球经济环境的影响，这限制了其完全独立决策的能力。

4. 内部治理的争议：美联储的内部治理结构也面临一些争议。例如，联邦储备银行的行长由其董事会任命（需经美联储理事会批准），而这些董事会的成员部分由私人商业银行选举产生。这种公私混合的治理结构引发了关于利益冲突和代表性的质疑。此外，最近的一些事件，如美联储官员在 2020 年的交易活动引发的争议，也凸显了美联储内部治理和透明度方面的问题。

美联储的独立性是美国经济制度的重要特征，它在维持价格稳定和经济增长方面发挥着关键作用。通过法律保障、制度设计和历史演变，美联储建立了一套相对独立的货币政策框架，这一框架在过去几十年中经受住了各种政治和经济挑战。

从历史经验来看，美联储的独立性有助于避免政治化的货币政策，减少经济波动，并维持长期价格稳定。实证研究表明，独立的中央银行在控制通胀方面表现更好，这支持了美联储独立性的合理性。然而，美联储的独立性也面临一些挑战和争议，包括民主问责、政治压力和内部治理等问题。

展望未来，美联储的独立性可能会继续演变。一方面，全球化、金融创新和气候变化等新挑战可能要求美联储扩大其职责范围，这可能会影响其独立性的边界。另一方面，公众对透明度和问责制的期望不断提高，这可能导致美联储采取更多措施来增强其决策过程的公开性和可解释性。

在这个过程中，如何平衡独立性与问责制将是一个核心问题。理想的情况是，美联储能够在保持其专业决策能力的同时，增强其透明度和公众参与，从而维护其合法性和有效性。这可能需要对美联储的治理结构和决策程序进行一些改革，但这些改革应当尊重美联储独立性的基本框架，以确保其能够继续有效履行其法定职责。

最终，美联储的独立性不仅仅是一个经济问题，更是一个政治和宪法问题。它反映了美国政治制度中权力制衡的基本原则，即通过分散权力来防止任何单一机构滥用职权。在这个意义上，美联储的独立性是美国民主制度的一个重要组成部分，它有助于确保货币政策服务于长期经济稳定和公共利益，而非短期政治目标。

来源：向阳复生