摘要：知风云：唐代理财名臣刘晏改革漕运时，以“知囊橐所失，则奸蠹自息”为法，通过封囊分段、精准定责，有效遏制贪渎、提升效率。其精髓在于穿透层层遮蔽，直达事实与责任根源。
知风云：唐代理财名臣刘晏改革漕运时，以“知囊橐所失，则奸蠹自息”为法，通过封囊分段、精准定责，有效遏制贪渎、提升效率。其精髓在于穿透层层遮蔽，直达事实与责任根源。
千年后的今天，面对央企层级复杂、链条冗长、数据孤岛林立的挑战，“穿透式监管”正承此理。
作者|知本咨询国产业研究院 张思雅
责编|亿亿 编辑|阿苓
“穿透式监管”提出背景梳理
2024年9月，对“三重一大”等重大事项，探索推进穿透式监管。
2025年3月，在《关于做好2025年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》再次强调该理念，要求实现内控监管“全次级、全链条、全过程、全要素”覆盖。
作为当前国资监管的一项重要创新，穿透式监管旨在实现“放得开、管的住”的平衡。那么各央国企集团应如何正确理解这一要求，又如何有效推动其落地实施？
接下来，笔者将结合近期研究，与大家做以探讨。
“穿透式监管”关键概念厘清
要落实国资监管部门关于“穿透式监管”的要求，企业首先需要对其核心内涵有清晰把握。
接下来我们将通过三个问题来帮助大家理解这一概念。
问题一：什么是穿透式监管？
穿透式监管，由“穿透式”和“监管”两个词组成，“监管”很好理解，而“穿透式”如何理解呢？
简而言之，“穿透式监管”强调的是以“全层级、全链条、全过程、全要素”为特征，覆盖央国企集团总部到基层经营主体的完整体系。其目的旨在打破信息壁垒，消除监管盲区，实现纵向到底、横向到边的全方位透明监管。
问题二：“穿透式监管”与“管资本”模式冲突吗？
国资监管机构具备三大职责，分别是国有企业出资人职责、国有资产监督管理职责以及国企党的建设职责。
很显然，管资本属于履行出资人职责，穿透式监管是履行国资监管职责。
二者实为国资监管机构履行职责的两个方面。在“管资本”体制下强调放得活，权力下放意味着风险控制责任的下移。而“穿透式监管”成为确保“权力放得下、风险管得住”的关键手段。
问题三：“穿透式监管”与“分层管控”矛盾吗？
穿透式监管旨在“向下看清各级”，并非替代“一级管一级”的分层治理模式。
因此，穿透式监管不是要求国企集团“一竿子插到底”直接监管到各级子公司，不是实施“权力集中”和“经营干预”，而是强化“知情权、监督权”，从而在保障企业自主经营的同时，实现有效风险防控。
因此，穿透式监管实质是对分层管控体系的重要补充，助力实现“管得好、管得住”。
“穿透式监管”核心实施路径
为推动穿透式监管有效落地，我们创新性地提出“双MP模型”，包括管理引擎和技术引擎两重机制，期望能帮各位朋友探清穿透式监管落地的路径。
图：穿透式监管落地“双MP”模型
第一重MP是“管理引擎”，通过权责优化和流程重塑，在业务层面回答了“管什么”和“谁来管”的问题。
第二重MP是“技术引擎”，通过量化和平台赋能，在技术层面解决了“如何管”和“高效管”的问题。
这两个引擎紧密咬合，双向驱动。管理需求牵引技术建设，数据能力反哺管理决策，最终形成一个持续优化、不断智能化的穿透式监管闭环。
那么这两个引擎具体如何操作，涉及哪些关键操作重点呢？我们接下来就给大家介绍下。
1、第一重MP：管理飞轮（Business MP）——机制的“设计循环”
M（管控权责优化-Management & Control）
管控权责优化是“纲”，明确责任主体，实现“责任穿透”。
重点包括两方面：一是厘清分级授权体系，界定哪些风险与责任须实现跨层面穿透；二是确立各条线、各层级的关键角色与责任，杜绝监管真空或多头监管。
P（制度流程梳理-Policy & Procedure）
制度梳理实为针对穿透式监管的“立法工作”，不是简单的制度文档整理，需从“立、改、废”三方面入手。
立：创建全新的制度，基于“四全要求”填补规则空白，比如增加对新兴业务、复杂股权结构进行穿透管理的相关规章制度。改：修订现有制度，将“实质重于形式”、“穿透式监管”的要求嵌入投资管理、关联交易、担保管理等核心制度的具体条款中。废：废除那些与穿透式监管精神相悖、要求不符、或存在风险漏洞的旧制度。流程梳理须围绕关键风险场景，如资金流出、担保、投资决策、境外业务等，开展端到端流程梳理，不是全面的流程再造，而是精准的“风险地图”绘制。
识别关键控制点，找出流程中哪些能决定“穿透”成败的关键决策、审批或核查环节。例如，在投资流程中，对底层资产的最终审核权就是一个关键控制点。识别风险敞口，找出流程中因信息不对称、权限设置不当、监督缺失而可能被绕过或舞弊的环节。例如，子公司可能通过化整为零的方式将大额投资拆分成多个小额投资以规避上级审批，这就是一个典型的风险敞口。2、第二重MP:数字飞轮（Tech MP）——机制的“运行循环”
M（关键指标提取-Metrics）
基于已识别出的关键控制点和风险敞口，设计关键指标体系进行衡量。
建立从战略层、业务层、操作层进行系统梳理，形成一套量化的监控指标体系。
战略层建议关注风险敞口指标，如三级以下子公司的隐性债务规模、对特定交易对手的担保总额等，以识别和防范重大系统性风险。
业务层关注过程控制指标，如重大决策事项的穿透审核率、资金支付的合规比率、关联交易流程的完备率等，确保核心业务流程受控且高效。
操作层关注执行合规指标，如合同审批及时率、操作规范符合度、设备定期检修执行率等。
P（数字平台支撑-Platform）
数字平台是穿透式监管实现的技术载体和必要前提，需要重点做好两方面内容。
一是数据治理，这是搭建智能平台的一个先决步骤。因为如果数据本身不准确、不及时、不完整、口径不统一，那么再先进的数字平台也只能产出“垃圾信息”，甚至误导决策。
那么如何开展数据治理呢？具体包括两方面，分别是确立指标元数据字典、开展靶向性数据治理。
确立指标元数据字典基于上一步形成的关键指标体系，为每一个指标建立唯一的“身份证”（指标元数据字典），明确定义其业务含义、计算共识、数据来源、命名标准等。
靶向性数据治理以指标元数据字典为蓝图，反向梳理和治理指标所需的数据源，这使得数据治理工作有的放矢，聚焦于为关键指标提供准确、及时、完整的数据源。
二是智能平台搭建，即通过技术手段固化流程、自动采集数据、实时监控指标、智能预警风险，这是实现“数据穿透”和“实时穿透”的技术基石。
案例：沈飞公司“一体化、穿透式、全层级”运营管理体系
沈飞公司构建了“一体化、穿透式、全层级运营管理体系”，纵深推进数智驱动的现代化运营管理模式的系统变革。其具体实施路径也体现出“双MP”的思想。
首先，在管控权责优化方面，沈飞公司系统梳理并重构了覆盖“经营层——业务层——执行层”的三级权责体系，明确各层级在计划、风险、绩效等方面的管理边界与责任主体。
其次，在制度流程梳理方面，沈飞优化运营管控工作流程，梳理覆盖企业主要运营活动的管控流程，确保各类管控流程紧密衔接，减少冗余和延误，实现端到端运营管控流程的贯通运行。
此外，沈飞公司还构建了穿透式运营指标体系，从“产品实现、创新驱动、成本管控、效益推进”四个维度设定顶层指标，逐层拆解为业务层、执行层可量化的操作指标；
并建立指标元数据字典，统一口径、来源和计算逻辑；通过“指标中台”实现业财融合与实时动态评分，使绩效“动起来”。
最后，沈飞公司以数据中台和智能平台为技术引擎，实现“数据穿透+实时管控”。
一是开展数据治理，建立统一数据管理框架，构建分布式数据仓库，开展靶向治理；二是平台建设，集成计划、风控、绩效及数字孪生系统，实现数据穿透治理、状态实时跟踪与智慧风险预警。
总结来看，穿透式监管不仅是国资监管体系的重大创新，更是央国企实现高质量发展的重要保障。
它并非否定“管资本”与“分层管控”，而是通过机制与技术的双轮驱动，在充分授权的基础上筑牢风险防线。
企业应系统推进管控权责优化、制度流程梳理、关键指标提取与数字平台建设，以管理牵引技术、以数据反哺决策，最终构建贯穿全级次、全流程、全过程、全要素的智能监管体系，真正做到在“放得活”的同时“管得住”。
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来源：混改风云一点号
