摘要：摘要:以C县农村电商产业的发展历程为例，利用“产业问题—产业政策”动态互动的分析框架，研究了县域富民产业成长的阶段性特点及地方政府产业政策演进的内在逻辑，结果显示：不同阶段的产业问题与产业政策形成了特定的对应关系，共同构成了县域富民产业发展的阶段性特点；县域富

摘要:以C县农村电商产业的发展历程为例，利用“产业问题—产业政策”动态互动的分析框架，研究了县域富民产业成长的阶段性特点及地方政府产业政策演进的内在逻辑，结果显示：不同阶段的产业问题与产业政策形成了特定的对应关系，共同构成了县域富民产业发展的阶段性特点；县域富民产业在成长过程中先是要面对合法化难题，继之要满足规模化需求，再后要破解内卷式竞争。对此，地方政府将产业政策的重心先从庇护导向转向激励导向，再转向激励与规制并重导向。产业政策的演进过程呈现出“因时而变”的逻辑特征，即地方政府在保持产业聚焦的基础上，根据不同产业阶段市场反映的核心问题适时调整产业政策。为了培育壮大县域富民产业，地方政府在“因时而变”优化产业政策的同时，还应转变规划思维，尊重市场主体；审慎使用政策，避免政策误区；践行长期主义，聚焦目标产业。

与其他产业类型相比，县域富民产业具有独特的空间属性与社会属性。在空间维度上，其主要分布在县域；在社会维度上，其主要目标在富民。[1]强调产业发展的目标在于富民，这是因为，单纯强调产业振兴容易忽视产业收益的分配问题，易造成产业收益分配集中等弊端。[2]而将富民产业的承载空间从乡村扩展至县域，这是因为：一方面，县域富民产业对地区经济的带动或辐射作用更强，尤其是在带动就业创业、促进农户增收等方面；另一方面，富民产业的发展需要配套相应的基础设施、公共服务等要素。县级政府在这些方面的配套能力较强，因而对富民产业的支撑能力也更强。因此，为了更好地推动富民产业的发展，进而更大限度地激发富民产业的成效，需要将富民产业的承载空间从村域、镇域进一步拓展至县域。

虽然培育壮大县域富民产业近年来才正式出现在中央有关会议和文件中，但是在地方实践中已经长期存在，并积累了诸多有益经验。在20世纪，地方政府推动形成了“苏南模式”“温州模式”“珠江模式”等地区工业化的典型经验。[3]进入21世纪，电子商务等新技术的广泛应用，又为富民产业的发展提供了新契机。地方政府推动电子商务与本地传统产业的深度融合，催生出了许多各具特色的电商产业集群。此外，实践中还产生了通过转化本地优势资源、融入邻近大城市发展、承接产业转移、服务对外开放等路径发展起来的县域富民产业。[4]这些县域富民产业兴起的路径各有不同，但是在其共同经验中，均可以看到地方政府及其产业政策在其中所发挥的重要作用。但与此同时，有的地方政府在推动富民产业发展中却陷入了“动员—失败—再动员”的产业发展困境[5],或者“新产业—低效运作—新产业”的重复低效怪圈[6],又或“一届一品”“一年一品”的产业频繁更换现象[7]。

这些或成功或失败的产业振兴案例呈现出了地方政府行为及其成效的多面性。这让人们不禁思考：地方政府如何才能制定有效的产业政策，以培育壮大县域富民产业?要回答这一问题，一方面要分析在县域富民产业成长的不同阶段，地方政府要采取何种产业政策才能发挥其积极成效；另一方面要总结这些不同阶段的产业政策在其演进过程中呈现出怎样的内在逻辑。而对这些问题的回答，就需要实际考察地方政府在县域富民产业发展中的行动过程。为此，本文选取C县农村电商产业的发展历程为案例研究的对象，探究地方政府如何培育壮大县域富民产业。通过案例研究，本文以期实现以下两个目标：一是在理论层面进一步揭示县域富民产业成长的阶段性特点，以及地方政府产业政策演进的内在逻辑；二是在实践层面为其他地区培育壮大县域富民产业提供一定的经验借鉴。

地方政府在地区经济发展中扮演着关键角色，产业政策则是地方政府推动经济增长及产业发展的重要抓手。虽然此前学界对产业政策是否必要有过争论，但是如今讨论的焦点已经转向产业政策何以有效。[8]这是因为，产业政策的价值已经得到了广泛的经验支撑和实证检验。[9-10]培育壮大县域富民产业，同样离不开地方政府的产业政策支持。关于地方政府如何培育壮大县域富民产业或是其他场域下的富民产业，当前学界主要形成了以下两个研究视角。

静态视角相对会忽视时间对案例对象的影响，其侧重于整体分析地方政府的产业治理行为。地方政府推动产业发展的主要方式是整合主体与资源。如陕西省柞水县通过“县域统合”的产业治理方式，助推当地木耳产业转型升级。在这一过程中，其主要方式有：一是通过党政统合整合政府内部资源；二是通过项目统合完善产业体系；三是通过主体统合夯实社会合作基础。[11]数字技术为地方政府壮大县域富民产业提供了新契机。比如，某地实施了“互联网+大桃”项目，帮助农户通过互联网渠道销售大桃。在这一过程中，地方政府通过动员机制、互惠机制和激励机制，与农民、企业和社会组织形成了相对稳定的合作关系，共同解决大桃滞销困境，取得了显著成效。[12]政府引导下的多元主体合作并非仅仅基于权力—利益关系，还有其特定的社会基础。湖南省某县黄金茶产业的开发案例表明，政企负责人之间基于家国情怀伦理原则的非正式关系有助于促进政企合作，进而促进富民产业的开发。[13]地方政府在产业创新中可以扮演关键的“桥梁”角色，为产业界与学术界的创新合作搭建创新网络和创新平台。这种政府支持下的产业创新，是汀市小龙虾产业在全国后来居上的重要原因。[14]上述研究展现了地方政府整合主体与资源注入特色产业的产业治理方式。然而，上述研究并没有考虑到不同阶段的产业发展差异，更没有考虑不同阶段产业治理方式的动态差异。

动态视角则相对看重时间对案例对象的影响，其明确将产业发展区分为不同的阶段，进而分析不同阶段地方政府的产业治理行为。如宁夏回族自治区盐池滩羊产业的培育过程，由选优和扶强两个关键阶段构成。在选优阶段，通过社会、市场与政府的互嵌机制，盐池滩羊成了地方甄选出的县域“隐形冠军”产业；在扶强阶段，通过社会、市场与政府的共振机制，使盐池滩羊成了区域“单项冠军”产业。[15]在苏北某镇花木产业发展的不同阶段，由于不同的政绩诉求或考核压力，基层政府的产业行为存在着较大变动，呈现出了“打压抑制—强制种植—推动壮大—短暂退出—再度介入”的变动轨迹。[16]柳州螺狮粉产业在政府与市场的共同推动下实现了跨越式发展，在其产业发展的不同阶段，先后呈现出了“无为政府+无效市场”“有为政府+无效市场”“无为政府+有效市场”“有为政府+有效市场”的阶段性特征。[17]上述研究展现了地方富民产业的纵向演变过程，以及在这一过程中地方政府产业政策的变化。然而，上述研究并没有进一步揭示出地方政府产业政策发生变化的内在逻辑。尽管有的研究将产业政策的变化归因于考核任务的变化，但是这种归因在一定程度上是将产业政策看作地方政府单方面的任意决策，相对忽略了政策对象对政策制定的可能影响。

综上所述，已有研究从静态或动态视角分析了地方政府培育壮大富民产业的政策措施，这为理解地方政府培育壮大县域富民产业的政策演进逻辑提供了理论参考。然而，这一研究领域仍然存在着进一步探索的空间。第一，无论是静态的机制分析，还是动态的过程分析，已有研究尚未完全揭示出县域富民产业发展的阶段性特点，以及地方政府产业政策发生变化的内在逻辑。第二，现有关于县域富民产业的直接研究，主要是从理论上分析了其内涵特征、形成机理、主要成效、现实困境与破解路径。[18]虽然既有研究总结了一些县域富民产业发展的典型模式，但是缺少对相关案例的深度剖析。对此，本文选取C县农村电子商务产业的发展历程作为研究个案，基于“产业问题—产业政策”动态互动的分析框架对研究案例进行剖析，试图进一步揭示县域富民产业成长的阶段性特点及地方政府的政策演进逻辑。

产业政策是地方政府培育壮大县域富民产业的主要政策工具。凡是地方政府为了促进某种产业在本地的发展而有意识地采取的政策措施均可将其视为产业政策。[19]然而，产业政策能否有效发挥作用是有条件的，其中一个关键的制约条件就是国家或产业所处的发展阶段。

有研究指出，国家经济的发展阶段是制约产业政策成效的重要因素。对于后进国家而言，其经济发展过程可划分为追赶与领先两个阶段。不同阶段的发展重点不同，政府介入的成效也存在着阶段差异。一般来讲，当国家处于追赶阶段时，其产业政策能够促进技术模仿，因而成效显著；而当国家处于领先阶段时，其产业政策无法促进技术创新，因而逐渐失灵。[20]但是，国家经济发展阶段制约产业政策成效的分析仍然偏宏观。其忽略的问题在于，在相同的国家经济发展阶段，不同产业在国际或国内竞争中的相对地位可能并不一样，其需要的产业发展策略也就不一样。所以，我们难以笼统地按照国家经济发展阶段制定产业政策。

因此，相关研究需要将发展阶段对产业政策的影响分析从国家或经济体层面降至具体的产业层面。有研究将特定产业的发展阶段划分为追赶、并行与领先三个阶段，并将产业政策区分为政策目标、政策对象和政策工具等不同层面的内容。在特定产业的不同发展阶段，其产业政策的目标、对象和工具并不相同。这一研究指出，产业政策与产业发展阶段的有效适配，正是中国移动通信产业在30多年间实现跨越发展的政策“密码”。[21]也有研究将产业发展阶段区分为追赶阶段和领先阶段。政府的产业政策在不同的产业发展阶段具有迥然不同的政策激励效果，更有利于在追赶阶段创造规模优势，而不利于在领先阶段孕育创新。[8]但是，无论是将产业发展阶段划分为两阶段还是三阶段，事实上，这都是基于技术水平的相对竞争地位来划分的。对于一些相对技术差距并不明显的产业，似乎就难以应用这种产业发展阶段的划分方法。

对此，我们还可以以产业不同时期面临的主要问题为依据划分发展阶段。在对我国新能源汽车产业何以实现“换道超车”的分析中，有研究认为，这得益于“有效市场”与“有为政府”的共同作用。其中，政府的有为主要体现为，在产业的不同阶段因势利导地制定产业政策。我国新能源汽车的产业政策先后经历了研发促进、示范推广、消费激励和制度规范四个阶段，旨在解决各产业阶段所面临的技术研发投入严重不足、企业需求和生产规模有限、市场发展不健全、相关制度法规不完备等主要瓶颈。[22]这一研究的启示在于，对产业政策的分析，不能只关注政策本身，而应该把握产业政策所针对的产业问题。

不过，前述关于产业阶段、产业问题与产业政策适配性的讨论，主要集中于高新技术产业。而事实上，各个产业在其发展过程中均可能会面临着这种适配性问题。为拓展相关研究，本文将这一问题的讨论延伸至县域富民产业或是乡村产业。在前期研究的基础之上，本文构建了“产业问题—产业政策”动态互动的分析框架。在这一分析框架之下，本文将对C县案例进行剖析，并总结其产业各阶段的核心问题及政策特点。在此需说明的是，本文所指的地方政府是指县乡两级政府。虽然县级政府在县域富民产业兴起中发挥着关键作用，但是许多产业政策的落地仍需要更为基层的乡镇政府的推动。因此，本文将县乡两级政府同时作为分析对象。

本文采用案例研究法，选取C县农村电商产业作为案例研究对象。案例材料主要来自2021年8月至2023年6月笔者对C县农村电商产业及其相关人员的调研与访谈。就本文的研究主题而言，C县案例具有较强的代表性。C县是传统的农业大县，与山东、河南两省九县(区)毗邻，过去经济发展落后，贫困人口众多。但是近年来却在农村地区发展起了规模庞大的电子商务产业，成为仅次于义乌的全国第二大超大型淘宝村集群。截至2024年，C县淘宝村达到181个、淘宝镇达到21个，淘宝镇数量在国内所有县域中位居第一。而在其电商产业发展过程中，当地政府深度且持续参与其中。因此，C县案例成了观察地方政府如何培育壮大县域富民产业的一个窗口。此外，本文引入了“影子案例”的研究方法[23]。从既有文献中选取相关案例作为影子案例，其中包括L市奶制品产业和安溪铁观音产业等。通过这种案例之间的对比分析，来深化对本文案例的理解。接下来，本文将进一步剖析C县农村电商产业及当地电商产业政策的发展历程。

2013年，当地政府开始关注农村电商产业并介入其中。事实上，在此之前，农村电商产业已经在当地悄然发展了几年时间。2008年左右，一些外出青年回村创业，通过电商技术售卖本地生产的影楼服饰等产品。此时，正值中国电子商务快速发展阶段，因此他们很快赚到了第一桶金。由于农村社会是熟人社会，电商致富的故事很快沿着村庄的熟人关系网络传播开来，也吸引着越来越多的农户参与其中。

然而，这一时期当地农村电商产业却面临着一个核心约束条件，即合法化问题。对于新创企业而言，合法性是其获取其他资源的通行证，因而它与资本、技术等要素至少同等重要，是影响企业生存与成长的关键因素。[24]缺少合法性承认，尤其是缺少来自政府的合法性承认，对于新创企业而言，意味着其不仅难以获得政府的资源支持，甚至可能面临着来自政府的阻碍和限制。对于当地农村电商产业而言，其当时面临的合法性挑战主要来自两个方面：一是生产场所的合法性，当地商户主要在自家院落里生产和备货，存在着严重的消防安全隐患；二是生产产品的合法性，当地生产的演出服饰不符合普通服饰的质量标准。

2013年，C县D镇新到任的乡(镇)党委书记进村调研时了解到，村民正在从事的电商产业不仅是一个富民产业，更是一个新兴产业。D镇政府决定在进行必要消防安全治理的同时，大力扶持这一新兴富民产业的发展。最初，当地的电子商务产业并不是政府规划出来的，而是农户自主探索出来的。这样的产业振兴案例在各地实践中不胜枚举，形成了许多看似不可思议的组合。例如，“农民和钢琴”的意外组合将浙江洛舍镇打造成了“钢琴之乡”,并在当地发展起了钢琴产业和木业产业两大相互关联的特色产业集群，实现了民富、镇强。[25]在这些案例中，地方政府更多的是顺势而为，为农户自主探索的富民产业注入政策资源，助推富民产业的成长。

D镇政府在确认支持电商产业以后，其采取的措施主要有以下几点：一是表明政府立场。当地政府敲锣打鼓地给商户送电子商务重点联系企业标牌，以此向外传递一个信号，即这个产业及相关企业是受政府保护的，村民可以放心大胆地从事这一产业。二是严格限制检查。当地政府专门成立了产业发展领导小组。没有领导小组的同意，本地职能部门不能随意对商户进行检查。三是出台行业标准。当地政府协调上级职能部门，根据演出服饰的特点出台了专门的产品质量标准。当然，这一时期的政策措施不止这些。但是，这种提供合法性基础的庇护政策起到了关键作用，这使得当地农村电商产业获得了获取其他资源尤其是政府资源的通行证。

这类庇护政策在地方政府产业政策转型的大背景下，显得尤为难得。当前，由于财税激励弱化、形式竞争强化及治理风险增加等原因，地方政府通过土地、环保等政策倒逼辖区内的中小微企业转型，不断挤压其生长空间。[26]C县农村电商的产业基础是服装、木制品等传统产业，企业也多以“低小散”企业为主。但是，当地政府不仅没有试图挤压这类企业的生长空间，反而通过承认其合法性来扩展其生长空间。这是农村电商产业在当地而非其他地区得以迅速发展的一个重要因素。

但是，这类庇护政策又不是传统的庇护主义。传统庇护主义的运作逻辑是，政府占据着分配资源的强势地位，其他社会成员则试图通过特殊主义关系获取政府掌握的资源。[27]因此，传统庇护主义的核心特征是一种特殊主义。它意味着，政府对待辖区内的企业并非一视同仁，而是根据企业的规模、利润、与政府官员的私人关系等区别对待企业。由于大企业或明星企业更能为地方政府创造政绩，因而其更容易得到地方政府的重视与支持，而小企业由于缺少与地方政府的利益联结，则很少获得地方政府的关注与服务。对待大企业或明星企业的“特事特办”与对待小企业的“吃拿卡要”经常形成鲜明对比。[28]与这种传统庇护主义不同的是，C县当地政府出台的相关庇护政策带有普遍主义的色彩。其旨在解决的是整个行业面临的普遍问题，比如产品标准问题等。在这一过程中，行业内的所有企业包括小微企业均会获益，而非仅仅是特定企业获益。

2015年，当地农村电商产业进入新的发展阶段，开始在全县范围内推广开来。这一年，当地县委县政府出台了《关于进一步加快全县电子商务发展的意见》(以下简称《意见》)。《意见》的出台，标志着农村电商产业在当地的定位从镇域富民产业提升为县域富民产业。

这一时期，当地农村电商产业面临的核心问题是如何实现规模化扩张。要破解规模化难题，仅仅依靠庇护政策显然不够。这是因为，庇护政策主要是为产业发展提供合法性基础，这只是获取其他资源的通行证。要想实现规模化扩张，地方政府的产业政策要从庇护导向转向激励导向。一方面，通过激励政策，为产业发展注入更多的政策资源，尤其是要动员更多的农户参与其中；另一方面，通过激励政策，将产业的业绩与政府的政绩联结起来，进而提升基层政府的参与热情。

在这一过程中，当地政府主要采取了以下政策措施：一是鼓励电商创业。当地政府组织开展了大规模的技术培训。前述《意见》提出，每年培训10000人次以上，以此建立起超越熟人关系网络的技术扩散网络，提升技术扩散的速度和范围。在培训以后，参训人员如果进行电商创业，可以申请创业贷款，并享受政府提供的利息减免和补贴等政策。二是改善基础设施。重点改善与电商产业相关的园区、光纤、道路、电网、物流等基础设施。三是招引人才返乡。当地政府把户籍是C县、在外从事电商及相关产业的人才作为招引的重点对象。当地政府注重采取情感动员的方式，逢年过节召开归乡人员座谈会，向在外人才宣介“在家创业比在外打工强”的理念。四是强化考核激励。县级政府将电商发展纳入对各镇(街)的综合考核，并不断加大激励强度，以此在基层政府与商户等相关主体之间，建立起一个基于政绩—业绩纽带的产业增长联盟。在这一系列激励政策的推动下，当地电商产业规模迅速扩大。截至2019年，当地已经培育起了13个淘宝镇、124个淘宝村、103个千万级店铺及6个亿级店铺，电商销售额达到198亿元。

尽管地方政府具有“产业规模偏好”,但是对于追求什么样的产业规模化及如何实现产业规模化，各地的实践逻辑并不一样。例如，为了推动铁观音茶叶的单一化、标准化、规模化生产，安溪县当地政府大力扶持茶叶企业和合作社，并将绿色食品等相关标准的认证资质限定于茶叶企业和合作社。[29]再比如，为了保证奶农有相对稳定的销售渠道，L市重点扶持当地大型乳制品收购商，限制其他乳制品企业的收购规模，支持龙头企业建立标准化养殖小区，推广“公司+规模牧场”的组织模式。[30]综合来看，上述两个案例的产业规模化逻辑是，通过减少市场主体的数量来扩大少数市场主体的规模。这样的产业规模化政策，更多的是利好大型市场主体，而不利于中小型市场主体。在上述案例中，个体茶农或奶农的生存空间就被大大挤压，有的甚至被迫退出种植或养殖行业。但这事实上偏离了通过培育壮大县域富民产业带动就业创业、促进农户增收的政策初衷。

C县的产业规模化逻辑却与之不同，其是通过增加市场主体的数量，打造多个特色产业集群来实现的。为此，C县把吸引更多的乡镇、产业及农户“触电上网”作为政策重点。前文述及的技术培训、金融支持、设施完善、人才招引、考核奖惩等激励措施均是为了服务于这一政策目标。在活跃的电商创业带动下，C县市场主体的数量不断增多，这一传统的农业大县，成了全省民营经济高质量发展先进县。在产业规模化发展过程中，C县也没有把对市场主体及其产品进行统一化、标准化管理作为政策目标，而是鼓励差异化发展，鼓励电商产业与其他产业进行融合，逐渐形成了表演服饰、汉服、木制品及农特产品等多个电商产业集群。当然，短时间内市场主体的大量涌入，也引发了新的产业问题，由此推动产业政策的再次转向。

2020年以后，当地电商产业政策再次发生转向。其政策转向的诱因是，新冠肺炎疫情的冲击以及由此加快的产业转型。前文提及，短时间内市场主体的大量涌入，引发了新的产业问题。其中，最为典型的产业问题是内卷化问题。内卷化是指“一个系统在外部扩张受到约束的条件下内部的精细化发展过程”[31],是产业发展过程中面临的普遍问题。对于电商产业而言，由于电商创业的准入门槛相对较低，早期一根网线、一个电脑、一部手机就可以创业。地方政府的支持政策更是进一步降低了创业门槛，这使得短时间内大量市场主体涌入电商产业。尽管当地政府鼓励差异化发展，但是市场主体增加的速度远远快于产品类型增加的速度，由此导致产品同质化严重，引发了低价竞争等恶性竞争。2020年，突如其来的新冠肺炎疫情，使得当地电商产品的外部市场需求急剧下降，进一步加剧了产业内卷式竞争。

如何跳出产业内卷式竞争，成了当地政府及市场主体亟待破解的难题。事实上，内卷化的定义已经指出，内卷式竞争的关键诱因是外部扩张受阻。那么，促进产业扩张，做大产业规模，就成了破解内卷式竞争的关键。但是，在传统市场需求既定甚至下降的情况下，如何继续做大产业规模呢?毫无疑问，就是要寻找新的市场需求并创造新的产品。总而言之，创新是破解产业内卷式竞争的关键路径。

在过去，当地电商产业规模的持续扩大正得益于不断的创新。C县商户在网上最早销售的是影楼服饰。这一产品的优势是在当地有一定的产业基础，货源相对有保证。但是，由于影楼服饰面向的是单个的专业机构，其市场规模较小。后来，当地商户发现，表演服饰的市场需求更大。这是因为，表演服饰面对的是组织化的消费群体，其市场交易以团购为主。于是，当地商户开始转向表演服饰的生产与销售。但是，表演服饰也有其劣势，销售季节性强。六一、元旦等节日是销售旺季，其他时间则是淡季。后来，当地商户又发现，汉服一年四季都有生意，而且有相对稳定的汉服爱好者群体。当前，国风潮正盛，汉服市场未来的增长潜力巨大。因此，当地商户又大规模地转向生产、销售汉服。不过，随着汉服市场的竞争者越来越多，利润水平有所下降，很多商户又开始探索新的细分产品与市场。

但是，当地政府过去的产业政策却没有为这种创新提供很好的政策保护，即知识产权保护，甚至担心规制会影响商户生计而默许这种模仿行为。然而，如果创新一味地被他人模仿而得不到有效的保护，创新者的积极性就会受挫，继之又会使创新活动出现萎缩。[32]对创新或知识产权保护不足的问题，后来在当地引发了一场备受关注的产权纠纷。2019年，广州某知名汉服品牌因不满C县商家大量抄袭其产品，带着律师团到C县，将涉嫌抄袭的多个商家告上法庭，并全部胜诉。这次产权纠纷暴露了当地产业及产业政策的弊端，对相关市场主体及当地政府具有极大的警示意义。保护知识产权以鼓励创新成了新的社会共识。为此，当地政府不断完善相关组织机构及政策工具，其设立了(演出服装和林产品)知识产权快速维权中心，大幅缩短相关专利授权时间。上级法院在当地还设立了知识产权巡回审判庭。本地市场监督管理局等相关职能部门也加强与法院、检察院等单位的协同行动，共同促进知识产权保护工作。

除了激励创新以及不断规范知识产权保护工作外，为了破解内卷式竞争，当地政府还采取了许多其他的激励与规制政策。例如，通过新闻媒体广泛宣传本地电商产业及其相关产品，进而为本地产品打开更为广泛的需求市场。再如，培育宠物产业等新的电商产业及发展直播电商、跨境电商等新的电商模式。又如，规范内部竞争秩序。当地政府借助熟人关系网络的规范作用，通过村两委、行业协会引导本村、本协会成员选择不同的产品赛道，敦促其主动避免同质竞争、低价竞争等恶性竞争行为。产业政策的及时转向，推动了电商产业的良性发展，促进了产业规模的进一步增长。这也再次证明，县域富民产业的培育壮大需要有效市场与有为政府的共同作用。而政府的有为不仅体现在采取有效的激励政策促进产业规模扩大，而且还体现在通过合理的规制政策避免产业发展失序。

综合本文案例可以看出，在县域富民产业的成长过程中，其面临的产业问题及地方政府的产业政策具有明显的阶段性特征(图1)。当然，县域富民产业在其成长过程中还会不断面临新的问题，地方政府的产业政策也会出现新的变化。但并不会因为产业发展起来了，有了一定的规模，地方政府的产业政策就没有了必要性。事实上，在产业发展起来以后，还会因为技术、市场、政策等因素的变化产生新的产业问题。由于市场失灵的存在，这些产业问题仅仅依靠市场调节难以进行有效应对，这就需要政府的政策介入。只是，面对的产业问题不同，政府介入的深度与方式会有不同。毫无疑问，产业问题与产业政策之间的互动将是一个长期持续的动态过程，只有实现二者的良性互动，才能更好地释放产业增长的潜力。

培育壮大县域富民产业是党的二十届三中全会提出的重要改革任务。在此之前，各地已经在积极探索培育壮大县域富民产业的可行路径。通过总结实践中的地方经验，努力形成一些规律性的认识，可以为其他地区提供一定的经验借鉴。本文基于C县农村电商产业的案例研究，对县域富民产业发展过程中的政府行为进行了分析，以试图回答地方政府如何才能制定有效的产业政策。本文的研究结论主要有以下两点。

第一，在县域富民产业成长的不同阶段，根据产业发展的动态性问题，地方政府采取了动态性的产业政策。在县域富民产业的成长过程中，先是要面对合法化难题，后又要满足规模化需求，再后来又要破解内卷式竞争。针对这些不同阶段的典型问题，地方政府不断调整产业政策的重点。先是出台了庇护性的产业政策，为产业发展提供合法性基础，后是出台了激励性政策，促进产业规模扩张，再后来又要将政策的重点转向激励与规制并重，破解内卷式竞争。不同阶段的产业问题与产业政策形成了特定的对应关系，共同构成了县域富民产业发展的阶段性特征。

第二，地方政府产业政策的演进呈现出“因时而变”的特征。“时”是指产业问题，“变”是指政策调整。“因时而变”是指地方政府在保持产业聚焦的基础上，根据不同产业阶段市场反映的核心问题适时调整产业政策。从这一定义可以看出，这种“因时而变”的政策制定逻辑，事实上就是要处理好“变”与“不变”的辩证关系。“变”,是指产业政策要变，及时化解产业问题；“不变”,是指要有产业定力，不能频繁更换产业。已有研究要么忽视产业政策的动态性，要么只强调产业政策的动态性而忽视其稳定性，这均有所偏颇。本文的核心观点则强调产业政策“变”与“不变”的辩证统一。

须特别指出的是，县域富民产业的崛起具有多种类型或模式。C县农村电商产业则具有明显的内生性特点。这种内生性，一方面体现在农户的主体性地位，即农户是决策和行动的主体。例如，农户自主甄选潜力产业，自主推动产业扩散，自主延伸产业链条，自主拓展产品品类，等等。另一方面体现在产业的自生能力，即产业的生存与增长不完全依赖于政府补贴等外部资源。这种内生性，在某种程度上让C县案例具有了一定的特殊性。比如，潜力产业的甄别是当地农户自主做出的。但是，这意味着甄选出的潜力产业只有获得地方政府的合法性承认以后，才能拥有获取政府资源或其他资源的通行证。而如果一个产业是政府驱动型的，其来自政府层面的合法性约束可能在一开始就不存在，反而是要争取农户的合法性认同。因此，本文对产业问题和产业政策的阶段划分及具体表现具有一定的特殊性。从这一意义上讲，C县案例更值得其他地区借鉴的是，其“因时而变”的政策制定逻辑，而非某项具体的产业政策。

基于本文的研究发现，对于培育壮大县域富民产业，本文提出以下政策建议：第一，应转变规划思维，尊重市场主体。在选定县域富民产业的潜力产业时，地方政府应该转变单一的规划思维，尊重并包容市场主体的自主探索。在实践中，市场主体会基于资源禀赋及市场前景等条件选择适合从事的潜力产业。在内生型县域富民产业崛起案例中尤为如此。地方政府需要做的是顺势而为，即通过扎实的市场调研，选择已经有一定产业基础、比较优势和市场前景的潜力产业，将其做优做强，培育成县域富民产业。这样更有利于降低产业失败的风险及未来产业扩散的阻碍。第二，应审慎使用政策，避免政策误区。在培育壮大县域富民产业的过程中，地方政府应该通过入企调研、召开企业家座谈会、大数据分析等方式，及时了解产业各阶段的市场需求和产业问题，并出台针对性的产业政策。与此同时，地方政府应该审慎使用产业政策，避免三种产业政策误区：一是出于对产业“现代化”的想象，而过早扼杀“低小散”的产业；二是出于对产业“规模化”的热衷，而把政策资源集中于少数市场主体；三是出于对产业“生计化”的顾忌，而没有对产业发展进行必要的引导与规制。第三，应践行长期主义，聚焦目标产业。培育壮大县域富民产业是一个长期过程，地方政府应该积极践行长期主义，不能频繁更换目标产业。这是后续“因时而变”的政策调整的前提条件。为此，一方面，可以在顶层设计上调整地方政府面临的激励与约束结构，因为地方政府的产业频繁更换行为受到制度结构的影响。另一方面，可以通过塑造有利的市场环境来抑制地方政府频繁更换产业的任意行为。其中包括提升富民产业的自生能力，这样的富民产业政策负担更小而政策收益更稳定，更有利于遏制地方政府的政策退出风险；还包括培育行业协会，提升企业组织化参与政商互动的能力等。

参考文献：略

基金: 中共中央党校校级重点委托项目(2023WT001)——中国式现代化内生动力研究

作者简介:黄效茂(1990—),男，山东昌乐人，中共山东省委党校(山东行政学院)社会和生态文明教研部副教授。

来源：爱农者言