摘要：3月12日，由中国人民大学国家发展与战略研究院主办的中美政经论坛（第18期）于线上举行。中国与美国作为世界大国，其政经交往对两国及世界均具有重要影响，对于加强中美关系的研究具有重要意义。为此，人大国发院设立了中美政经论坛，旨在搭建跨学科的学术与智库平台，定期组
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3月12日，由中国人民大学国家发展与战略研究院主办的中美政经论坛（第18期）于线上举行。中国与美国作为世界大国，其政经交往对两国及世界均具有重要影响，对于加强中美关系的研究具有重要意义。为此，人大国发院设立了中美政经论坛，旨在搭建跨学科的学术与智库平台，定期组织团队深入挖掘关键问题和核心问题并发布中美研究的最新学术成果。邀请学界同仁进行讨论碰撞，助力学界对美国及中美政经关系的学术研究与讨论。北京日报、中国经营报、陆想汇等多家主流媒体平台联合线上直播。
本期论坛由中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、经济学院教授赵勇主持。中国人民大学国家发展与战略研究院副教授潘颖豪执笔报告《智库在美国政治经济政策制定中的作用》。相关领域知名专家学者胡江云、黄炜、施训鹏和周琪联合解析。
第一单元由中国人民大学国家发展与战略研究院副教授潘颖豪发布报告《智库在美国政治经济政策制定中的作用》。
报告围绕以下几个方面内容展开：
一、美国智库发展的历史脉络
二、美国智库在政治经济政策制定中的角色
三、政策制定过程中的智库作用
四、典型案例分析
五、美国智库面临的挑战与争议
六、结语
一、美国智库发展的历史脉络
美国智库的发展历程可分为这几个阶段：最早的智库由慈善家创建，定位为非党派专业机构，与学术界联系紧密，强调实证研究为政府提供咨询。二战期间，兰德公司诞生，拓展了智库在军事和系统分析领域的研究。到二战结束时，美国已有几十家智库，主要聚焦联邦行政改革、经济政策和外交战略。之后智库数量增长近3倍，冷战需求促使大量安全和外交智库涌现。这一阶段智库仍以精英非党派机构为主，侧重提供专家知识，而非公开游说。1960-70年代，美国政治出现保守主义回潮，新型智库开创了行动型智库模式，强调意识形态取向，直接参与政治斗争；老牌智库也发生分化。这一时期，智库与党派联系加强，推动了议题和观点的两极分化。冷战结束后，智库版图进一步扩大，进入多元竞争时代。新议题催生了如世界资源研究所等新智库，左翼阵营也建立对等智库抗衡右派，智库间的意识形态竞争使政策辩论更富对抗性”。同时，许多国家仿效美国模式建立本国智库，并与美智库建立联系；美国主要智库也在海外设立中心。美国智库从精英智囊到党派智囊，再到多元网络智囊，影响力走向台前，呈现日趋公开化、竞争化的特征。
二、美国智库在政治经济政策
指定中的角色
美国智库通过多种方式深度参与政治经济政策制定：第一，政策研究与思想孵化。智库作为专业研究机构，为政府和社会提供政策创意和分析，弥补政府部门难以开展长远研究的不足。第二，政策倡议与游说。智库还通过举办发布会、研讨会等方式推动政策倡议；通过国会听证会、提供立法文本建议等手段直接影响法案内容；通过专家咨询和宣传倡导间接影响政策，但其与利益集团的界限有时模糊。第三，媒体传播与舆论影响。智库通过学者在主流媒体上撰写专栏、接受采访，或通过自身媒体渠道传播观点，塑造舆论。这种高曝光率有助于推动议题进入政策议程，但也可能导致部分智库学者更注重博取眼球而非严谨研究。第四，决策参与与“影子政府”。智库人员与政府高层形成“政—智旋转门”，承担“影子智囊团”角色。智库为在野党储备政策方案和人才，确保政策连续性。第五，桥梁与对话平台。智库作为政府与社会各界的桥梁，提供非正式对话平台，促进敏感议题交流；还通过国际交流网络引入国外经验，帮助政府举办国际会议和民间对话。第六，监督与评估。智库对政策实施效果进行独立评估，提供反馈意见。智库还提供多角度的政策审视机制，提高了政策执行的透明度和问责性。
三、政策制定过程中的智库作用
智库在政策制定过程中贯穿始终，通过多种方式影响政策走向。以下是其在各阶段的具体作用机制。一是调研阶段。智库通过数据收集和实证研究，揭示社会问题；接着提出政策选项，借鉴国际经验或通过模型测算，为政府提供有依据的方案。然后通过出版报告和政策论文，推动议题进入政治讨论。二是倡议阶段。智库通过媒体发表、简化研究结果，将专业问题转化为易懂的信息，塑造舆论热点。接着向政府人员递送简报、举办讲座，发表公开信或报告，制造声势。然后将政策方案包装为“对国家有利”或“刻不容缓”，影响关键决策者。三是立法阶段。智库直接或间接参与法案语言制定，提供模型法案或条例文本。智库专家在国会听证通过证词支持或反对特定立法；智库观点成为议员演讲、数据引用和权威论证的来源。智库还通过非公开途径联系白宫和国会领导人，提供即时简报和立场文件，影响法案定稿。四是政策执行阶段。智库人才通过“旋转门”机制进入行政机构，直接落实政策理念。智库通过研究跟踪政策执行进展，发表评估意见，并提出建议。在国际援助等领域，智库有时承担具体项目执行或举办培训班，成为政策执行者的一部分。五是评估阶段。智库对政策进行分析，发布评估报告或举办研讨会；这些评估报告直接推动政策调整，使公众了解政策实际影响，促进民主政治的良性运转。
四、典型案例分析
本部分展示并分析了2017年《减税与就业法案》、2021年《基础设施投资和就业法》、对华贸易战与北美自由贸易协定、网络中立性规则废除、半导体产业与《芯片和科学法案》五个典型案例中智库的作用机制和路径。在税收改革案例中，智库提供了减税理念和方案，塑造了立法过程中的论据和话语，并在事后影响政策延续讨论。正反两派智库的交锋也体现了智库界的意识形态分野如何影响重大经济政策。在基础设施投资案例中，智库贡献了证明基建必要性、提供融资和项目清单、建构投资有利美国的共识以及执行监督；还通过实证研究淡化了党争色彩，让政策回归对公共利益的讨论。贸易战案例说明，智库虽无法完全左右政策走向，但能够显著塑造政策辩论的内容，并在关键时通过影响舆论和利益集团联盟，迫使决策者调整策略。科技政策案例则表明网络中立案例表明，智库不仅提供理据，还给予政策宣示平台，强化了决策者的立场；智库还能在左右既有政策上发力，也能为决策引入全新思路，推动政策创新。无论是传统的税收财政政策，还是基础设施建设、贸易冲突、新兴的科技竞争，美国智库都深度介入，影响了政策方向和具体条款。政策领域虽各异，但智库发挥影响的方式有相通之处：先通过研究提出主张，再借助倡导推动立法，并在执行评估中反馈完善。
五、美国智库面临的挑战与争议
美国智库在政策制定中发挥重要作用，但也面临诸多挑战和争议：一是资金来源与利益冲突：智库依赖多元资金，包括个人捐赠、基金会拨款、企业赞助和政府合同，这引发了利益质疑。二是政治极化与党派标签：智库愈发卷入美国党派极化。这不仅导致决策偏听偏信，还损害智库公共形象。三是筹款压力与学术质量：智库运营成本高昂，可能为迎合金主或追求曝光而牺牲研究质量。此外，智库为吸引媒体，可能发布耸动或偏颇的结论，其结论可能误导政策。四是透明度与问责机制不足：智库作为民间机构，缺乏强制信息披露要求，导致外界难以监督其背后的驱动力。此外，智库影响力缺乏民主校验。五是数字时代的适应与竞争：互联网和社交媒体降低了政策讨论门槛，削弱了智库的垄断地位，要求智库更新研究方法。数字时代还带来信息碎片化，影响智库研究深度。六是他国势力渗透与地缘政治压力：在大国竞争背景下，各国试图通过资助智库影响美国政策，引发是否需要《外国代理人登记法》的讨论。七是内部治理与多样性：过去智库圈存在“老男孩俱乐部”现象，少数族裔和女性代表性不足。近年来，一些智库开始注重多元化与包容性。智库需要改变精英主义形象，贴近社会基层和弱势群体。
六、结语
近年来，智库的发展呈现出以下新趋势：一是党派极化与政治介入加深。智库的党派标签愈发明显，成为两党“政策军火库”。二是“政-智旋转门”频率更高。智库与政府之间的人员流动更加频繁，政府政策与智库研究联系更紧密，可能引发利益冲突担忧。三是资金来源与透明度问题。智库经费主要来自捐赠，透明度不足。国会提出“智库透明法案”以提高透明度，推动智库多元化资金来源以维持独立性。四是迎合战略宣传与政策引导。智库从纯学术研究转向“战略宣传”，发布大量符合政府立场的强硬报告，嵌入国家战略传播机器，可能牺牲客观性。五是积极拥抱数字化和新传播方式。智库通过简明数字内容传播观点，迎合碎片化的信息消费习惯，提高研究效率和参与度。六是新型智库的出现。近年来，一些打破常规的新型智库涌现，这些新型智库虽规模不大，但切中政策要害，正在产生影响力。总体来看，美国智库展现出更强的政治参与和复杂的利益纠葛，同时也适应了信息时代的新策略，但也面临公信力和独立性挑战。未来，随着国内政治变化和国际竞争态势，美国智库的角色将继续演进。智库能否坚持客观理性，提供真正建设性的智力支持，仍将是影响美国政策质量和民主健康的重要因素。
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论坛第二单元，各位专家就智库在美国政治经济政策制定中的作用以及对中国所产生的影响发表了自己的真知灼见。
北京大学国家发展研究院长聘副教授黄炜分享了其在哈佛大学和美国国家经济研究局（NBER）的经历，并探讨了这两家机构在美国经济政策中的重要作用。哈佛为NBER提供人才，NBER为高校提供实习和工作机会，合作紧密，共同塑造美国经济政策的方向并对全球经济治理产生重要影响。哈佛大学的影响力主要体现在这几方面：首先是政策研究与制定，哈佛大学的肯尼迪政府管理学院和经济系在政策研究方面成果显著，影响了美国的财政和货币政策。其次是人才培养，哈佛培养了众多决策者和政府官员以及美联储官员和经济顾问。同时，哈佛的研究团队还为政府提供数据支持和政策评估。而美国经济研究局的决策与作用则有一些差异：作为美国经济周期的官方判定机构，NBER负责确定经济扩张与衰退，其研究成果直接影响美国的货币政策和财政政策。其次是研究领域与国际影响力，NBER设有多个研究小组，其研究不仅影响美国国内政策，还对世界银行、经济合作与发展组织（OECD）等国际机构产生影响。
国务院发展研究中心研究员、二级巡视员胡江云指出，国家的发达程度与智库的发展密切相关，这也在一定程度上反映了我国正朝着越来越好的方向发展。他还强调，智库应始终保持专业性和中立性，避免受到利益集团的影响，以确保提供客观、公正的研究成果。同时，他分析了智库当前面临的机遇与挑战，例如如何更好地适应数字化和全球化的趋势。此外，他认为智库在政策制定中的作用更多体现在长期影响上，而非短期效果。因此，智库需要在短期实效性和长期研究之间找到平衡点。除了参与政策制定外，智库的另一重要作用在于人才培养和思想塑造。
悉尼科技大学澳中关系研究院首席研究员、国际能源转型学会理事长施训鹏指出，智库主要分为学术研究型和公共政策型两类。学术研究型智库通过提供客观分析和信息来影响公众认知，而非直接推动政策；而政策导向型智库则直接参与政策制定和执行，负责将政策建议落地实施。他进一步阐述了智库的类型、功能及其在政策制定中的作用。施训鹏强调，智库在政策制定中应勇于提出独立见解和创新议题，而不应局限于政府设定的议程。此外，智库不仅应向政府提供内参，还应重视对外传播，向公众解释政策和研究结果，以扩大影响力。他指出，目前许多中国的优秀政策在国际上宣传不足，因此智库应搭建国际交流平台，促进不同国家和地区之间的经验分享与合作，加强公众传播和国际推广，从而提升智库的社会影响力。最后，他强调，智库可以通过协调不同观点和立场的人，形成共识，从而推动政策的制定和实施。
中国人民大学全球治理与发展研究院院长周琪教授的发言探讨了美国智库的定义、特点及其对政府决策的深远影响，并以被评为全球排名第一的智库布鲁金斯学会为例，深入剖析了其组织结构、研究领域和运作模式，以及智库在美国政治经济政策制定中的作用。美国智库通常是非营利性、非党派且独立于政府的机构，致力于通过研究和发表成果来影响公众舆论和政府政策。布鲁金斯学会的研究范围广泛，涵盖外交政策、全球经济与发展、经济政策等，“旋转门”现象在该学会也非常突出。美国智库通常通过出版著作、研究报告以及举办会议等方式，对美国外交政策和公共政策产生影响。周琪教授举出3个实例来说明美国智库专家发表的论文或报告对重大美国外交政策的深刻影响。并且说明，在特朗普担任总统期间，智库发挥的决策作用有限，因为特朗普根本不把智库放在眼里，即使是保守智库也不例外。
文章来源：人大国发院
人大国发院是中国人民大学集全校之力重点打造的中国特色新型高校智库，现任理事长为学校党委书记张东刚，现任院长为校长林尚立。2015年入选全国首批“国家高端智库”建设试点单位，并入选全球智库百强，2018年初在“中国大学智库机构百强排行榜”中名列第一。2019年在国家高端智库综合评估中入选第一档次梯队，是唯一入选第一档次梯队的高校智库。
人大国发院积极打造“新平台、大网络，跨学科、重交叉，促创新、高产出”的高端智库平台。围绕经济治理与经济发展、政治治理与法治建设、社会治理与社会创新、公共外交与国际关系四大研究领域，汇聚全校一流学科优质资源，在基础建设、决策咨询、公共外交、理论创新、舆论引导和内部治理等方面取得了显著成效。人大国发院以“中国特色新型高校智库的引领者”为目标，扎根中国大地，坚守国家战略，秉承时代使命，致力于建设成为具有全球影响力的世界一流大学智库。
来源：人大国发院
