摘要：为落实中共中央宣传部、教育部、科技部印发《关于推动学术期刊繁荣发展的意见》精神，顺应媒体融合发展趋势，积极适应移动化、智能化发展方向，《法律适用》推出网络优先出版等新型出版模式。目前，已于“中国知网”上线最新一期《法律适用》知网全部首发文章，并于微信公众平台同

编者按：为落实中共中央宣传部、教育部、科技部印发《关于推动学术期刊繁荣发展的意见》精神，顺应媒体融合发展趋势，积极适应移动化、智能化发展方向，《法律适用》推出网络优先出版等新型出版模式。目前，已于“中国知网”上线最新一期《法律适用》知网全部首发文章，并于微信公众平台同步推出，敬请关注！

文章发表于《法律适用》2025年第3期“法学论坛”栏目，第47-66页。作者简介及文中所涉及的法律法规等按刊发时的内容转载。因文章篇幅较长，为方便电子阅读，已略去原文注释。

*余凌云，清华大学法学院教授，法学博士。

本文获得清华大学教材建设定向支持项目“本科优秀教材建设”资助，在此致谢。

摘 要：“三步分析法”是行政法案例分析的基本方法，包括梳理案件事实、检索相关法规范以及分析解决争议。这三个步骤是行政法案例分析的基本要素，无论采用何种案例分析方法都必须具备。从当下行政法体系结构出发，民法中的法律关系分析方法、请求权基础分析方法和鉴定式案例分析法在行政法中仍有局限，但这些方法在行政法案例分析中仍有一定合理价值，可以融入“三步分析法”中进行有限调用。完成“三步分析法”之后，也不妨进一步走向立法论，但不宜固执于规制理论，可以与灵活多样的立法论研究方法相嫁接。

关键词：法律方法 行政案例分析 三步分析法

一、引言

在教学上，谈案例分析，便少不了方法，更需要一种规范的分析方法，“有一套相对固定的分析讨论，法科学生可以通过一定实践和一定量的训练后熟练掌握”。就方法而言，民法学者已经从德国法上引介了法律关系分析方法、请求权基础分析方法以及鉴定式案例分析法。我国台湾地区行政法学者从美国法上学习来了“三层次案例分析方法”，吸引了我国大陆学者对政府规制（管制）理论的关注。这些方法都对行政法案例教学产生了不容小觑的影响。

“三层次案例分析方法”虽以解决案件争议起步，但没有特别介绍基本方法，并批判案例分析不能止步于此，需要进入之后的两个层次分析，检讨和改进现有制度与政策。这已从解释论走向了立法论，由法官视角发展为立法者、政策制定者视角。法律关系分析方法、请求权基础分析方法以及鉴定式案例分析法完全立足于裁判，更专注于解决案件纠纷，是分析具体案件、解决法律争议的基本方法。但是，这些方法由民法移植而来，不免不服水土，不能不做审慎评估。在笔者看来，应当立足于当下，不单纯为了迎合这些方法而对行政法体系结构做根本改造，在此前提下，判断这些方法能否引入、以何种方式引入及适用到何种程度。

笔者在行政法案例教学中不主张单纯援用上述任何一种方法，而是有所取舍和改变。笔者认为，案例分析方法分为三步，作为法律人，应当重点练习和掌握相应的三大技能：一是梳理案件事实，归纳法律争议。这涉及阅卷技巧、归纳能力、调查方法。二是针对法律争议，检索、收集有关法规范。这需要熟悉常用数据库、电子数据平台，能够娴熟运用信息检索技术、文献收集方法。三是分析案件和解决争议，这需要区分不同法律关系，分析评判当事人各自主张是否成立、所依据的法规范是否妥当，通过对法规范的解释，解决有关法律争议。这要求善于运用司法“三段论”、法解释学。上述层层递进的三个步骤，是无论采用何种案例分析方法都必须具有的基本要素和分析进路，可以称之为“三步分析法”。

“三步分析法”不似鉴定式案例分析法那样繁琐，并能从当下行政法体系结构出发，适度借用法律关系分析方法、请求权基础分析方法。完成“三步分析法”之后，不妨进一步走向立法论，但不像“三层次案例分析方法”固执于规制理论，其可以与灵活多样的立法论研究方法相嫁接。

严格地讲，鉴定式案例分析法、“三层次案例分析方法”和“三步分析法”都只是案件的分析框架和实施步骤。法律关系分析方法、请求权基础分析方法更侧重具体分析方法。这些具体方法又镶嵌在上述分析框架与实施步骤之中，比如，请求权基础分析方法构成了鉴定式案例分析法的核心内容，可以笼统地将其都称为案例分析的基本方法。

二、法律关系分析方法的适用局限

民法教科书体系和民事规范体系基本上围绕民事法律关系构建而成。法律关系理论就是私法体系化的工具。民法总则与分则严格按照法律关系的内在逻辑展开。总则分为权利主体、权利客体、权利的变动、法律行为（变动的原因）；分则为法律关系具体内容的展开，即各种法律权利。“民法典每一编及每一特别法的内容，也不外乎此，不过各有详略而已。”“法律关系为民法的核心概念、体系基石与基本方法论。”这种立法体例和学理体系在教学上的反映，就是“法学院的知识传授以法律关系为主线”。因此，在民法案例分析上，很容易找到案件所涉法律关系的理论与规范分析框架，进而运用法律关系分析方法。

（一）在行政法上的拓展不足

我国在特定的历史阶段受到了苏联行政法律关系理论的短暂影响，而德日相关理论的浸染持续不断。与德日相同，法律关系理论在行政法体系中始终未形成决定性地位。更准确地说，行政法律关系曾一度在表象上取得话语权，实际上却始终远逊于行政行为理论，也没有真正转化为行政审判实践。

在20世纪70、80年代，受法理学影响，我国绝大多数行政法教材一般都有行政法律关系一章。但“大多数论著止于短篇幅的介绍”，基本仿照法理学上的法律关系理论，复述法律关系及其要素。20世纪90年代开始的行政法基础理论研究热潮，尤其是“平衡论”推动的行政法律关系的再思考，为行政法律关系的研究增加了丰富的内容。后又出现了以双线理论为主线构建行政法体系，其从行政法律关系的双方主体出发，不仅研究行政主体、行政权、行政行为、行政责任，也研究相对人、相对人的权利、相对人的法律行为、相对人的法律责任。“不过，这种双线理论的体系并未得到广泛采用。”之后，行政法律关系理论在行政法的内容和体系上渐渐淡出。即便保留该理论的，也没有更新的突破与进展。21世纪初，有过以行政法律关系取代行政行为或者与行政行为共同“构成行政法学体系的全新构造”的讨论，但行政法律关系理论终究没有成为实现行政法体系化的工具，也无法取代行政行为成为基础性概念。

总之，无论是介绍行政法律关系，还是以行政法律关系为线索的体系化，都过于宏观、抽象，“旨在与民事法律关系相区隔，以排除民法的适用和民事审判权的介入”，对行政法律关系的分类以及主要特征的阐述，大而化之，没有真正融入行政法。对行政立法、行政行为、行政救济的论述，尤其是对行政处罚、行政许可、行政强制等具体内容的叙述，一方面，基本上不按照法律关系的“三要素”“五要素”展开，而是依照行政权运行过程铺开，突出控权机制；另一方面，相对人的权利、法律行为、法律责任忽隐忽现、断断续续，甚至完全缺失。行政“法律关系无论是在概念意涵、内部构成等方面，均存在着混沌不明的情形，在促进学科体系化整合以及实现学科核心目标方面，也凸显穿透力不强的缺陷”。

（二）难以完全采用法律关系分析方法

行政法律关系理论上述的进展状况，以及在行政行为之上构建的行政法体系和司法审查机制，决定了行政法案例分析难以完全采用民法上法律关系分析方法的展开方式。

第一，法律关系理论在行政法上还很稚嫩。行政法律关系理论迄今未得到深入研究，“还停留在观念累积、制度拓展和系统筹划的初级阶段”，很难找到相沿成习的法律关系分析框架，包括具体主体为谁，究竟是哪种关系内容，是权利—义务、权力—责任、无权力—豁免，还是特权—无权利，其内涵为何，以及客体是物、非物质财富、人身、人格、行为抑或权利、权力，还有法律关系变动的原因。即便找到了，行政法律关系理论还不能过于概括抽象，“应以行政为联系点，针对不同的规范，对于所涉及的所有法主体，作整体的观察”。否则，“对具体行政过程的法律分析难以发挥指导作用”，“无法操控法律具体化的后续过程”。如果强行按照民法运用法律关系分析方法，只能在确定一个行政案件涉及的行政法律关系之后，就法律关系的诸要素，逐个研究构建出一个量体裁衣式的法律关系分析框架。之后，才有可能像民法那样深入应用法律关系分析方法。这不仅费工耗时，能否归纳出上述行政法律关系分析框架，以及系统性、科学性、完备性能否被广泛认可，都不无疑问。

第二，行政法学者采用了以行政行为为核心的话语体系，以控制和规范行政权力为叙事的思维逻辑，学术交流与对话在行政行为而非法律关系体系下展开，行政法通过行政行为理论实现体系化。典型的行政法体系结构包括行政组织法、行政行为法、行政救济法。位居其中的是行政行为理论，“非仅止于行政行为类型的定性与判别，行政法学方法论与思考体系的建立与运用的不二法门，以及行政法制的建构与法治原则的实践，均亦在其中”。行政法律关系也随之架空，对行政法教科书建设和行政审判实践没有起到至关重要的作用。

第三，法律关系分析方法与行政审判运行结构不完全契合。行政法的功能是控制行政权力。作为行政法的基础性概念的行政行为，是实现“行政合法性控制”的工具。行政诉讼就是对行政行为的合法性审查。“行政对行政行为的选择，也同时意味着对与之对应的程序和合法性要件的选择，也必须服膺于与这种行为方式紧密相连的瑕疵理论、效力内容，甚至救济机制、诉讼类型和审查基准等关联制度的约束。”“法律关系虽然同样提供给现代行政一种观察框架和分析工具”，但与行政行为相比，一方面，其“在行政法中却缺乏这种鲜明的功能指向和目标追求”，弱化了控权；另一方面，其过多地分析和塑造相对人在行政法上的主观权利，包括确认主观权利之有无、主观权利之法律性质以及主观权利的实现。这并非无益，但在合法性审查上作用不大。在行政诉讼上，行政争议不是在行政法律关系分析结构中解决，而是通过对行政行为的合法性审查解决。

（三）可以适用的情形

法律关系分析方法在行政法上并非全然无用，其可以适用于如下情形。

第一，在一个法律关系复杂多样的行政案件中，厘清各种不同法律关系，找出与行政争议有关的法律关系（群），明确不同法律关系中发生争议的处理次序，是解决争议的前提。对于仅有一个法律关系的行政案件，就不必如此。

比如，刘某名下有三间平房，配偶已过世，仅有一子。其子在1983年被判刑，到外地服刑，其子户口也迁至外地。刘某去世前留有遗嘱，由其子继承三间平房。刘某亲属私下将三间平房卖给不知情的第三人。由于当时房屋过户不规范，房地产登记部门为第三人制发了房屋产权证。第三人获得规划部门、建设部门批准，拆除三间平房，在原有地址上建设了两层楼房，并取得房屋产权证。某大学经批准建设教师宿舍。依据当时法律规定，土地出让是“毛地出让”，由获得土地使用权的大学负责完成拆迁安置工作。大学认定第三人为房屋所有人，也是补偿对象，按照有关规定给予补偿。大学教师宿舍区已经竣工。若干年后，刘某儿子服刑完毕，得知其父遗嘱，认为自己是房屋所有人，大学应向其发放补偿款。大学是否有义务补偿？

在该案中，可以梳理出以下多重法律关系：1.刘某留有遗嘱，其子有权继承三间平房，他们之间形成遗产继承关系。2.刘某亲属盗卖三间平房给第三人，他们之间形成房屋买卖关系。3.第三人购置三间平房，申领房产证，与房地产登记部门形成房产登记行政法律关系。4.第三人拆除重建，获得规划部门、建设部门的许可，与规划部门、建设部门之间形成行政法律关系。5.第三人重建后申领房产证，与房地产登记部门形成行政法律关系。6.某大学依法征收第三人房屋，并给予补偿，与当事人之间形成征收补偿关系。上述诸多法律关系中，除3、4、5是行政法律关系外，其余均是民事法律关系。

只有前三种法律关系与刘某儿子有关联。其一，在上述1遗产继承关系中，根据原《继承法》第16条第2款的规定，刘某有权立遗嘱将其名下的三间平房指定由其子继承，其子既是法定继承人，也是遗嘱继承人。其二，在上述2房屋买卖关系中，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释（一）》（法释〔2016〕5号，已废止）第15条第1款规定，第三人是善意第三人，房屋买卖合同有效。刘某亲属盗卖行为属于无权处分，侵犯了刘某儿子的继承权，后者有权要求刘某亲属赔偿。其三，在上述3房产登记关系中，刘某儿子若当时得知，可以申请行政复议、提起行政诉讼，要求复议机关、法院撤销房产证。但因为第三人是善意的，房屋买卖有效，故不会获得复议机关、法院的支持。

上述4和5法律关系与刘某儿子无关。善意第三人购置、拆除重建并申领新房产证，作为遗产的三间平房上的房屋所有权已消失，新建房屋的所有权人是第三人。因为隔着4和5法律关系，上述6征收补偿关系更与刘某儿子无关。根据当时“毛地出让”规定，大学应与现存土地上建筑物、构筑物的所有权人谈判拆迁，并给予相应补偿。刘某儿子已不是新建房屋的所有权人，也就不是被拆迁人，无权要求补偿。

第二，行政法虽以行政行为为核心，但并不排斥法律关系理论。“法律关系理论与法律形式理论有互补作用，法律关系思维亦能分别满足行政行为体系之启发、结构与释义学等不同功能。”“行政行为形式与行政法律关系并非互不隶属的分立概念，而是交互关联、甚且是二而一、一而二”，行政命令、行政规划、行政处罚、行政许可、行政强制或者行政事实行为等所有行政行为，“均同时构成各种不同行政法律关系”，在有关阐述上也间或运用法律关系理论。对某种特定行政行为的分析，假如有关行政法律关系结构清晰，也不妨完全适用法律关系分析方法，并与行政行为的合法性审查相辅相成。

第三，对于双方行为，亦即行政协议，尤其是常见的“混合合同”，应当采用法律关系分析框架解决纠纷。行政协议以合同形式缔结，行政协议法律关系明确，双方权利义务俱载于合同之中。这意味着完全可以像民法那样，在法律关系结构中观察各方权利义务，法律事实变动情况，充分运用法律关系分析方法剖析。

三、请求权基础分析方法（鉴定式案例分析法）的有限度借用

请求权基础分析方法之所以在民法上得以展开，一方面，是因为有着发达的民法教义学体系，这是请求权基础分析方法的基础条件；另一方面，请求权基础思维是，确认原告诉讼请求是否具有请求权，该请求权是否具有规范依据。民法上相对独立性的请求权理论已被牢固地构筑出来，“在民法的权利概念中处于基础地位”。对行政法教义学、行政法请求权的研究或者近似课题的研究早已有之，但是否达到满足全面引入请求权基础分析方法（鉴定式案例分析法）的程度？

（一）行政法教义学

行政法教义学，也称行政法释义学，以法教义学、民法教义学、刑法教义学等较为成熟的理论结构为模板，以行政法规范分析为基础，“以法官、行政公务人员为叙事中心”，并“以行政法争议和问题的解决为目标导向”。“这种法学方法以概念形成、体系构建和适用导向为特征。”有学者断言，“行政法释义学构成了行政法学的核心部分，换言之，狭义的行政法学就是行政法释义学”。

如果说法教义学方法就是法律方法，即“应用法律的方法”，从狭义的法律解释到广义的法律推理方法，那么这应当是行政法必须践行的主要内容。但法教义学绝非仅此，其具有更高的立意，追求体系性，从法律和规范性文件中的法条开始，不断在文本和行政法概念、原理之间循环往复，最终力求形成法律共同体可接受的行政法概念、原理，以及公法请求权的规范体系。“这样的研究在当下中国行政法学界仍是不多见的。”

与民法和刑法的法教义学基础相比，行政法教义学还比较薄弱，且行政改革频乃，与法治实践存在隔阂。究其原因，第一，行政领域广泛，法规范众多，不同领域，千差万别。行政是主动塑造秩序，为适应变动不居、林林总总的社会诉求，行政法规范始终处于发展变化之中，稳定性较差。行政法总则实现法典化或许可能，而分则哪怕要形成较为稳定的法律汇编，也是难上加难。第二，行政法的核心是裁量，其存在着大量的不确定法律概念，通过政治决断和合目的性考量来作出决定，不仅要求合法性，还要求合理性。现代行政法“一方面要致力于调整诸利害的客观基准的探索和具体执行（法规范形成和执行过程），另一方面又必须基于极具政策性判断的基准来调整诸利害（政策形成和纠纷解决过程）”。裁量与政策构成了行政法的主要内容。“在整个国家政策形成过程中，行政机关所发挥的作用已经远远超出了狭义的‘执行’。”不仅有执行性行政，还有“规范的制定与方案的拟订”、行政计划、公私合作、行政决策等。在法律适用上，多涉及政策和裁量问题，很多无法简单地通过法教义学的涵摄方法来实现。行政法不应止于释义学式地形塑出法律规则与法律制度，也必须处理促进法规范实效性之条件的问题。第三，与行政主动塑造秩序、积极解决社会问题有关，行政法更容易以解决问题为导向，而不注重依赖体系思考。这就“使得行政法的教义化非常有限”。第四，行政诉讼也不依赖公法请求权，无论是行政法规范还是教科书，都没有被建构成一套公民权利和请求权体系，迄今也未形成行政法教义学，甚至行政法教义学无论是作为术语还是方法，都还未被普遍接受。

没有法教义学的充实基础，鉴定技术无法实现训练学生适用法律能力的目标，也不能实现系统温习有关行政法知识目的。鉴定式案例分析法在行政法上尚未获得推广，勉强为之，很可能使得鉴定技术成为“花架子”。

（二）行政法上的请求权

与民法一样，在行政法上运用请求权基础分析方法，必须明确相对人的公法权利及公法请求权。公法请求权产生于公法权利，又服务于公法权利，“形成了‘基础性公权利—请求权—诉权’的三阶段权利构造，请求权成为融贯行政实体法和诉讼法的关键要素”，“连接实体基础性权利和司法救济的公法请求权，在公法权利体系中扮演着枢纽的角色”。为了构建公法权利体系，理论上大致有过三次学术努力。

第一次是受法理学影响，法律关系理论拓展到行政法领域，提出了相对人权利。早期行政法教科书和论文在行政法律关系中也曾引介过相对人权利，但都比较原则抽象。相对人权利分为实体权利和程序权利，比如，参加行政管理权、自由权、受保障权和受益权、了解权、隐私保密权、合法、正当、平等保护的权利、行政协助权、建议、批评、控告、揭发权、复议权、诉讼和申诉权、补偿和赔偿权等。大致分为参政权利、受平等对待的权利、受益权利、自由权利和程序权利五类。上述对相对人权利的整理，不以德国法为参照，缺少公法权利、公法请求权和诉权之间的对应考虑。

第二次是为了在行政法上引入请求权基础分析方法，借鉴民法中“把权利细分为基础权利和基于基础权利的请求权之分析路径和方法”，相应提出行政法上请求权的理论构造。又可细分为三种观点：一是采用类比方式，提出基础性公法权利和公法请求权。前者分为自由与财产、受益权（社会权）和参与权；后者是“基于基础性公法权利，请求特定行政机关为或不为一定行为的权利”，意在实现基础性公法权利，“主要包括基于自由权的请求权、基于受益权的请求权和基于参与权的请求权”。这既有积极意义上要求行政机关实现公法权利，也有消极意义上要求行政机关不得侵犯公法权利。还有一种狭义观点，即请求权不是基于基础性公法权利的实现而产生，而是“基础性公权利受到侵害时会产生请求权”。二是相对于行政机关义务，按照请求权的功能，又分为给付请求权、防御请求权以及赔偿（补偿）请求权。或者可比照《行政诉讼法》第70条等规定，在行政诉讼原告之请求权基础上做合理拓展，分为行政（违法）侵权损害赔偿请求权、确认行政违法请求权、行政给付请求权、行政参与请求权、行政契约上请求权、财产返还或不当得利请求权和其他请求权。这仍然是仿效民法请求权理论，只不过更紧密地与行政法相结合。三是完全游离出民法请求权思路，按照请求权法律关系属性不同，分为行政基础性请求权和行政救济性请求权。前者是一种行政实体权利，“主要是法律权利，又不限于法律权利，还包括法律上应当保护的利益”；后者是行政程序性权利。

第三次是为解决原告诉权，尤其是第三人的诉权，与保护规范理论一并提出了主观公权利。“中国式‘主观公权利’，既包括宪法和实体法明确规定并命名的权利，也包括未明确规定但可能通过法律解释方法推导出的权利，还包括虽不是一项实体权利但是法律保护的一种资格、权能或者一项独立的、与众不同的需要被参与、被倾听的程序性权利。”但是，第三人是否具有主观公权利，取决于客观法是否具有“个人利益保护指向”，赋予了公法权利，客观法不限于具体规范，可以扩展为“整体的规范构造以及制度性的框架条件”。在行政法上，具有主观公权利，方能有诉权。

（三）上述学术努力面临的现实问题

上述学术努力一方面，忽视了我国不具有德国法的情境，比如，在德国，公法权利能够产生公法请求权，并进而转为诉权，而我国则未必；另一方面，我国行政法也面临着民法所不曾具有的现实问题。这些决定了引入请求权不可能一蹴而就，通过请求权实现制度转型也充满了不确定性。

第一，立法通常仅规定行政机关对社会的责任、对公众的一般义务。有关行政法的立法都是从实现公共利益出发，赋予行政机关任务，规范行政机关职责权限，要求“职权法定”“权责一致”“无法律，无行政”。行政机关的职责义务，并不一定对应着相对人的权利。“私人权利不是行政法规范的主要结构要素”。公民权利的实现，在很大程度上不依赖公法请求权，而是积极行政的结果。行政是主动的、积极的，依职权的行政行为根本无需相对人请求，公法请求权可有可无。通过行政机关主动履行法定职责，以及通过控制和规范行政权力，就可以实现对相对人合法权益的保障。这里不仅包括公民权利，还有可获得法律保护的利益。

第二，行政法规范中没有规定或者难以识别出公法权利，对公法请求权也就无从判断。即便可以归纳出公法权利和公法请求权，与民法权利和民法请求权之间对应关系相比，前者之间的关系更为复杂。首先，相对人即使具有权利，尤其是受教育权、工作权等积极权利，行政机关未必负有法定相应对特定人的作为义务，也就无法确认相对人的公法请求权。公民权利无法完全通过公法请求权来实现。其次，公法请求权之间不具有与民法请求权一样的优先检视次序，无法为请求权基础分析方法（鉴定式案例分析法）提供一个精细的分析框架，无法通过逐一检视排除，锁定应当适用的公法请求权。尽管有学者努力将原权型请求权和救济型请求权排列出先后次序，以此来体系化行政法的法规范，但是缺少与请求权彼此呼应的近似民法典一样的行政法典。最后，行政法比民法更重视程序，情形更为复杂。公法请求权是指向程序请求权，还是实体请求权，之间是否存在先后次序，还仅是单一指向，需要具体分析。

第三，公法权利不一定能析出公法请求权，即便析出公法请求权，也不一定能够转为诉权。因为行政诉讼制度脱胎于民事诉讼，受民事诉讼影响，行政诉讼原先仅保护人身权、财产权，之后虽不断扩大，但与宪法规定的公民基本权利相比，其保护的权利范围依然有限。这决定了公法权利、公法请求权和诉权之间并不脉络贯通，彼此之间时常隔断且在量上递减。公法权利、公法请求权的诉讼功能也随之受阻，力有不逮，甚至被完全忽视，这极大减损了请求权基础分析方法的实用价值。

（四）行政法的抉择

在行政法上，要像民法那样正向梳理出“公法权利—公法请求权—诉权”比较困难，因为它们之间在行政法上不完全一一对应、环环相扣。但从诉权出发，确定其对应的合法权益，反向梳理归纳出的“公法权利—公法请求权—诉权”之间就具有了对应关系。只不过公法权利可能不是全部，仅是在行政诉讼上可以得到救济的部分。

诉权是受案范围、原告资格的集合，“行政诉讼受案范围界定了行政诉权的客体的范围，原告资格界定了行政诉权的主体的范围”，是通过诉讼实现实体法权利。根据行政诉讼法有关规范，必要时，结合实体法，可以确定诉权。确认诉权，是行政诉讼的基本技术。具有诉权意味着当事人可能具有实体法上的合法权益，并基于合法权益可以产生公法请求权，在实体法上要求行政机关履行特定义务，以维护和实现其合法权益。正是行政机关不依法履行义务，当事人合法权益受到侵害，公法请求权才转为诉权。而诉权、公法请求权一定指向具体明确的公法权利和法律可保护的利益，是为了维护和实现该公法权利和法律可保护的利益。比如，《行政诉讼法》第12条第4项规定，对行政机关所作自然资源确权决定不服，当事人可以提起行政诉讼。当事人具有诉权，就可以事先依据《森林法》第22条、《土地管理法》第14条等要求政府解决有关权属争议，排除他人对其权益的侵害。当事人具有的公法请求权产生于其对土地、森林的所有权、使用权。

当事人是否真正具有合法权益，以及行政行为是否侵犯其合法权益，仍有待于法院审查。当事人不具有合法权益，遑论行政行为侵犯。当事人具有合法权益，没有受到行政行为侵犯，诉权也无从谈起。在受理阶段，法院若发现当事人不具有合法权益，或者行政行为未侵犯其合法权益，当事人也就不具有诉的利益，不符合起诉条件，法院可以裁定不予立案。在实体审查阶段，法院若发现不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。

诉权得到保护，公法请求权、公法权利必然也获得保护。这也不否认在进入行政诉讼前，私人就不能请求行政机关为一定行为。更谈不上行政法对权利保护仅为事后救济，“私人先于诉讼的实体法地位被无视”。恰恰相反，正是因为事先请求行政机关作为未果，只好诉诸法院。在行政法上，诉权在权利体系中处于枢纽，不仅是“无救济则无权利”，而且诉权划定了行政诉讼保护的公法权利范围，并与公法请求权相辅相成。不断扩大诉权，公法请求权、公法权利也会逐渐明晰，彼此贯通。在行政法与行政诉讼之间的对称结构中，“公法权利—公法请求权—诉权”是正向还是反向构建，“丝毫不妨碍问题的实际解决”。

在行政法上做上述梳理与构建，暂且不说尚未形成基本框架，并镶嵌在行政法体系之中，单就价值与功能而言，因能够纳入的公法权利范围有限，与民法相比，也会大打折扣。笔者认为，可以继续坚持当下以诉权为核心的权利保护体系，通过不断完善诉权，推动实体法上的公法请求权，进而保护和实现公法权利，不必另行构建以公法请求权为核心的权利保护体系。如果以诉权为中心，则不追问公法请求权的法规范依据，而要不断追问诉讼请求的提出以及与法律争议有关的主张，是否有法规范依据。

四、“三步分析法”的运用

笔者认为，无论采用何种方法分析案件，都离不开以下三步：梳理案件事实与归纳法律争议；根据法律争议检索有关法规范；以“三段论”为基础，将案件事实涵摄到法规范，并得出解决法律争议的结论。这三步之间总体上呈现递进关系，但在实际操作中也可能因对争议性质的判断、解决方案的调整而来回往返。

（一）梳理案件事实与归纳法律争议

“所有案件事实都是运用法律判断对原始案件事实所作的选择、解释及联结的结果。”案件事实是在行政调查收集的所有证据基础上，依据证据规则进行判断，最后拼接起来的事实。

1.梳理案件事实的技巧

有关事实材料主要包括三部分：（1）行政机关认定的事实。行政机关根据已掌握的事实初步判断应当适用的法律规范，并围绕法律规范的构成要件展开行政调查，客观、全面收集能够证明每个要件成立或者不成立的所有证据。在此过程中，随着对事实把握的逐渐深入，行为定性可能有所改变，行政机关也会及时调整适用的法律规范，改变行政调查的目标与方向，进一步收集有关证据。所有这些都会收入行政机关移送的卷宗材料之中。（2）当事人主张的事实。当事人基于自身利害考虑，也会积极收集和提交有关证据。这些证据和主张在听取辩解、听证等环节可能已被行政机关采纳，也可能不被采用。在行政复议、行政诉讼中，当事人主张的事实和提交的证据，往往是未被行政机关采纳，当事人又认为是至关重要的。（3）第三人提供的事实证据。它们可能支持、佐证被申请人、被告主张的事实，也可能有利于申请人、原告的主张，甚至可能是第三方立场。

上述证据材料之间一般存在冲突、不一致，需要通过梳理、分析，运用证据规则，查明并确认案件事实。一个行之有效的方法就是按照以下步骤梳理出一个表格，表头可以分为时间、事实、原告被告意见（双方是否认同，如有分歧，各自的证据等）、第三人意见、补充调查方向等，并在卷宗的相应部分用便签纸标注，以便随时迅速查阅。

（1）在阅卷过程中，应当按照时空顺序，列表梳理案件事实的每一个重要节点，同时应当关注事实的法律要素，“注意区别要件事实和纯生活事实”，认真鉴别主要事实和次要事实，“主动运用法律规范裁剪生活事实”，判断是否与法律相关。（2）重点“关心事实是否可被证明”，在上述案件事实的每一个节点，厘清双方是否有争议、双方及第三人各自主张的事实、双方及第三人各自提供的证据，以及是否缺少有关证据支撑。（3）从中可以发现存在哪些分歧，哪些事实还需要进一步调查，以及补充调查的方向与方法，比如，询问双方，依法要求当事人进一步提交有关证据。（4）运用证据规则，判断每个证据是否有效、合法，对相互冲突的证据，确定彼此证明效力高低。

在上述表格基础上，归纳总结出双方要求法院解决的主要法律争议，以及各自主张的事实证据和法律依据。梳理案件事实工作极其重要，第一，掌握案件事实的来龙去脉，在汇报、讨论案件时，能够迅速查找并及时回应任何有关案件事实的细节和时点的疑问、异议。第二，有可能发现对案件定性与处理有重要影响、以前却被忽略的事实，这有助于明确进一步调查取证方向。第三，对于事实争议，双方有不同主张，应当及时调查核实，根据证据规则，澄清系争事实。

2.认定事实

在司法实践中，“事实认定部分往往是最难处理的”。德国法学院的学生还需要在法院、检察院、行政机关和律师事务所等机构进行为期两年的法庭报告技术的培训。该培训以事实认定技术为重心。还有一门“手艺”，即关联分析法，“其核心即以请求权基础思维引导案件事实（小前提）的裁剪与认定”。

事实认定应当建立在调查取证之上，可能需要反复核实、补充、再认定。无论行政调查，还是司法调查、行政检察调查、行政公益诉讼调查，应当根据行政诉讼法第五章和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释〔2002〕21号），通过解决举证分配、确认证据效力以及判断是否达到证明标准，澄清事实争议，认定案件事实。在运用“三段论”分析案件过程中，关键的一步就是将有关事实涵摄所主张适用的法规范要件之中，证成“三段论”中的小前提成立。对案例分析的争辩，就从事实是否存在的争论，转移到有关事实能否涵摄相关要件、小前提是否成立的讨论之中。

3.归纳法律争议

确定案件事实后，须具体胪列本案应当审查与裁判的法律争议。这是查找法规范的基础依据，也是行政裁判的基本任务。可以从如下路径去梳理和归纳法律争议：第一，原告提出的诉讼请求通常是被告没有回应、没有满足甚至反对的诉求，是形成本案的最重要的法律争议。第二，原、被告提出的与法律争议有关的相对立主张，也会构成需解决的前置性法律争议。第三，将行政裁判文书上法官的归纳总结照单全收，法官一般会在查明案件事实之后，从上述诉讼请求和各种主张中，逐一胪列本案应当解决的法律争议。但基于理论研究、建章立制的兴趣等原因，研究者有时不会满足法官的归纳。

（二）检索法规范

对法规范的检索，就是要找出解决法律争议的法规范，确定司法“三段论”的大前提。查找规范须围绕具体的法律争议，除了案件事实真伪曲直属于事实认定，任何法律争议都须依据法规范裁断。

1.任何法律主张都要有法规范依据

行政诉讼可以汲取请求权的规范基础，并转述为，在行政诉讼上，任何一方提出任何法律主张，包括实体主张和程序主张，都必须提出相应的法规范依据。法律主张不必是实体法上的请求权，也可以是诉讼请求或其他与法律争议有关的主张。

第一，诉讼请求必须有法规范依据。诉讼请求是原告围绕被诉行政行为的违法性，提出与行政诉讼救济方式相对应的主张，是为了维护原告的合法权益。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第68条关于诉讼请求的规定，原告可以提交相应的法规范依据。“当事人在向法院提出某项诉讼请求，以及法院审查当事人的诉讼请求时，均须以该项请求具备规范基础并证成其构成要件之具备，作为准备提起诉讼之条件，而法院亦须以此作为裁判之标准，甚至可以作为举证责任分配之依据。”原、被告之间的诉辩围绕着诉讼请求展开。“诉讼请求不仅可以界定法院的审理范围，也便于对方当事人在此范围内提出攻击防御的方法。”被告提出相反主张的，应当提出相应的法规范依据。

第二，与法律争议相关的主张也必须有法律依据。提出主张的主体不限于原告，还包括被告和第三人。比如，要求行政机关继续履行行政协议，首先应当解决涉案合同是行政协议。双方主张相互对立，依据都是《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）。原告依据第1条规定，认为是行政协议，被告依据第28条第2款，主张案涉协议是2015年5月1日前订立的，应“适用当时的法律、行政法规及司法解释”，按民事合同处理。

第三，原告提出的法规范不充分，不意味其主张不成立。被告必须有充分的法规范依据证明其主张成立。这是由“法无授权不可为”要求、被告负举证责任以及行政行为合法性审查目的决定的。

2.行政裁判书中已有规范可能不全面

在每一个法律争议中，原、被告双方都可能提出不同的主张及相应的法规范依据，第三人也可能提供有关依据。尤其是行政机关，提供法规范依据，是其必须履行的法定义务。法官在裁判中也必定会提及应当适用的法规范。这些至少给案例分析提供了基本法律依据，但还远远不够。

第一，《行政诉讼法》第34条第2款没有规定不及时提供法规范依据的不利法律后果，实践中行政机关可能怠于提供全部法规范依据，而法官又未督促其提供，尤其是规范性文件。第二，原告可能不熟悉相关法律，缺少专业知识，不能提出切中要害的法规范。第三，行政机关有时没有充分说明理由，未提供适用的全部法律依据。补全有关法规范，对于全面理解与审查行政行为的合法性非常重要。第四，行政机关、当事人及其律师可能忽略一些与案件有关且极其重要的法规范。比如，在厦门万厦天成房地产有限公司诉厦门市人民政府行政处理案中，由于约定受让人原拟开发的土地须另作他用，经政府与当事人协商，调换到另外一块经济价值略低的地块。双方签订行政协议，约定应缴的土地出让金，当事人及时缴纳。后因行政机关认为土地出让金过低，要求当事人补缴，双方发生争议。根据《城市房地产管理法》第13条第3款和《协议出让国有土地使用权规定》第4条第2款规定，上述行政协议具有补偿性质，土地出让金未按照土地价值计算，并不违反法定的最低价要求。但双方当事人都没有提及上述法律规定。第五，不认同法官裁判、检察官抗诉、律师辩护意见，案件论证方向、诉讼思路发生改变，适用法律也可能随之发生变化。

3.继续查找法规范

即便双方提供的法规范不全，由于双方主张明确，也完全可以围绕双方法律争议，根据各自主张，查找相关法规范。一方面，目标非常明确，针对性强，检索范围有限；另一方面，只要查找方法得当，也不容易遗漏。

第一，应当从解决法律争议出发，找到与之有关的合适的法规范。不仅要收集行政法总论上的法规范，还应当查找涉及部门行政法的法规范，甚至要查民法、刑法等相关规范。既要查一般规定，也要查特别规定。行政法总论上的法律，无论是“行政三法”（《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》），还是“救济三法”（《行政复议法》《行政诉讼法》《国家赔偿法》），以及“一条例”（《政府信息公开条例》），都基本上是以程序法为主，夹杂部分实体法。部门行政法一般多为实体法，也夹杂着程序法。

第二，不仅要检索有关法律法规和规章，还要查询有关规范性文件、司法解释、批复，以及高级人民法院、审判法院制定的相关司法文件。这些是地方法院办理案件的重要参考，有时更具针对性。

第三，根据法律争议发生的时间以及法的溯及力，检索并确定应当适用新法还是旧法。这是行政案件分析中经常要谨慎处理的问题。

第四，在中国裁判文书网、北大法宝、法信、威科先行以及“类案智能推送系统”等平台，可以查找同案、类案。尤其是从最高人民法院发布的指导性案例、典型案例、《最高人民法院公报》案例及裁判生效的案件中，检索出同案、类案。首先，可以比对有关法规范，进一步审核是否有遗漏。其次，同案、类案也有一定说服力，特别是指导性案例中裁判要点包含的创新规则，各级法院在审理类似案件（基本案情和法律适用类似）时，应当参照相关指导性案例的裁判要点作出裁判。最后，基于相似的案件事实，查找到的同案类案，却是不同的解决方案，“就需要分析案件的本质”，调整案件分析思路，做到同案同判、类案类判。

对法规范的检索范围，不应限于双方各自主张，而应当根据行政行为合法性审查的需要，以及对妥善解决法律争议的判断，尤其是有新的解决问题思路与方向时，应当适度扩大。尽管双方都没有发生争执，但涉嫌违反依法行政要求的，也应当检索有关法规范，并审查核实。因为行政诉讼是对行政行为合法性的审查，不受“不告不理”拘束，也不限于双方关注的法律争点。“受到基于发挥行政诉讼监督行政机关依法行政功能而确立的合法性审查原则、利益衡量原则、重大情势变更原则以及法院对行政裁量权的尊让等因素的影响，法官可以适当超越原告的诉讼请求作出裁判。”当事人处分权主义受到极大限制。行政诉讼不完全适用诉判一致原则，应当贯彻全面审查原则，“对被诉行政行为的事实根据、法律依据、行政程序、职责权限等各方面进行合法性审查，不受诉讼请求和理由的拘束”。原、被告检索及主张适用的法规范，对法院没有拘束力。被告是否适用法律、法规错误，由法院审查和判断。

4.明确应当适用的法规范

检索出来的法规范，依然存在效力大小以及是否有冲突、不一致问题，因此，首先要按照法律渊源上的效力位阶、发布时间顺序排列。第一，除非一目了然就可以明确肯定下位法与上位法相抵触、不一致，对于是否违反、抵触的判断，在实践中应当依照《行政复议法》《行政诉讼法》《立法法》有关规定处理。在法学院课堂上，原则上不讨论。第二，新旧法依照法不溯及既往和“程序从新，实体从旧兼从轻”处理。第三，同一层级的规范，按照新的规定优于旧的规定，特别规定优于一般规定处理。

其次，明确并解构应当适用的法规范。第一，根据每一个法律争议，分别判断在本案中解决法律争议应当适用哪些法规范，并阐明理由。存在法律冲突的，要根据上位法优于下位法、特别法优于一般法、新法优于旧法以及法不溯及既往等规则确定应当适用的规范。第二，针对每一个法律争议应当适用的法规范，分析、提炼出构成要件及法律效果，析出“三段论”的大前提。“大前提是关键，而大前提的获得又是找法的结果。”这就可以将每一个法律争议问题，转变成一个个微观的、清晰的、具体的构成要件，在特定的分析框架下讨论。

（三）分析案件和解决争议

法学院课堂上的训练，往往仅注重这个阶段，因为行政法案例分析的起点一般是给定了案件事实。案例分析的推理公式就是“三段论”。“法律推理本是一个演绎过程，采取三段论模式：大前提是‘找法’，即寻找应当适用的法律规范；小前提是确定案件事实；最后以法律为依据，以事实为准绳，将抽象规范适用于具体案件，得出结论，即判决意见。”

分析行政案件和解决行政争议的基本步骤包括：第一，区分不同法律关系。梳理案件中交织的各种不同法律关系，锁定与争议有关的法律关系，明确处理先后次序。第二，法规范适用和解释。根据法规范规定的构成要件，通过法律解释，判断有关事实是否可以涵摄到构成要件之中，并对是否完全满足法规范构成要件的各个要素，以及是否不符合其中一个或者几个要素作出说明，最终得出本案的结论。

1.区分不同法律关系

在一个案件中，可能充斥着单数或复数的当事人，行政行为的形成需要经历不同阶段，交织着诸多法律关系，有相同性质的，也有不同性质的；既有内部关系，又有外部关系；有与行政纠纷有关联的，也有没有关联或者可以另案处理的。需要爬梳剔抉，分门别类。

如前所述，在行政案件分析中，法律关系分析方法的功能实际上变为，按照时间顺序，分疏各种不同法律关系。第一，案件分析必须准确识别和区分出各种不同法律关系。第二，弄清彼此关系及与本案争议的关联程度，剔除无关的法律关系。第三，对有关联的不同法律关系，观察法律关系的发生、变化及相互关系，明确处理此链条上纠纷的次序与路径。决定一案处理抑或另案处理，一并解决民事争议抑或分别解决。第四，行政机关作出行政行为，还包括其他利害关系人，如竞争者和邻居等。“行政活动由于其‘外部性’而对第三方产生丰富而复杂的法律影响或利害关系，”“既包括第三方与行政主体及与行政相对人的关系，也包括多个第三方彼此之间的关系。”对于三方或者多方的行政法律关系，应梳理出各自角色以及权利（力）义务。

法律关系分析方法除在行政协议纠纷等少数情形下可以得到充分运用外，对于单方行政行为引发的行政纠纷，其价值仅在于分疏不同法律关系，锁定发生行政争议的行政法律关系。之后的审查过程，不是建立在法律关系之上，不在法律关系权利义务上展开双向性分析，而转向单向性的合法性审查，观察行政行为是否存在事实不清、适用法律法规错误、程序违法、超越职权或滥用裁量、结果明显不当、不履行法定职责或给付义务。究其根源，行政诉讼的基本构造是对行政行为的合法性审查，这种单向性结构内在地排斥法律关系分析方法的充分运用。

2.法规范适用

通过梳理和区分不同法律关系，剔除与案件争议无关或者较为疏远、可以隔开处理的法律关系，锁定与争议有关的法律关系，归纳法律关系上发生的法律争议。对案件的分析，应围绕法律争议逐个展开。在一些行政判决书中，法官陈述已查明的案件事实后，会总结归纳原告与被告、上诉人与被上诉人之间的主要法律争议，并逐一分析。法官观点是否成立，值得进一步评判。对于检察官的抗诉书、律师的辩护意见，亦可同样剖析。

解决上述法律争议，要根据已经确认的事实，以及选定的法规范，将事实涵摄（归入）法规范构成要件之中，判断双方当事人的各自主张是否成立。在这个过程中，以解决法律争议为目的，不论是法规范的查找、锁定与分析，还是将案件事实涵摄（归入）法规范的要件，都具有明确的针对性和目的性。不像民事案件运用请求权基础分析方法那样，在请求权的理论分析框架内，不管案件事实有无，一一检视有关法规范，温习相关理论知识。但在局部微观之处，也不乏借鉴鉴定式案例分析法，建立分析框架，逐次审查判断。比如，行政行为的合法性审查就可以按照行政行为作出的时空顺序，依照事实、法律适用、程序、职权及内容次序，逐一审查。

与已知案件事实逐一比对，判断是否符合法规范的各个要件，就是涵摄（归入）过程。这是确定“三段论”的小前提。“规范假设的可适用性是借助涵摄以所谓的司法三段论的方式来识别或摒弃的。”通过判断能否涵摄，评判原、被告相应主张是否成立，并说明理由。如果可以完全归入法规范的各个要件，运用“三段论”，就能得出法律效果；否则，就不能适用该规范。

3.法律解释

在法律适用上，经常需要对法规范进行解释。法律具有解释必要性，解释会产生辅助性规范也即媒介规范，用以填补法律规范的构成要件的抽象表述和具体的案件事实之间的差距。法律适用就是通过解释，判断事实能否涵摄（归入）要件，最终得出法律效果。“案例分析方法既要考虑逻辑思维的三段论，又要和法律的解释方法结合起来，形成一套自己独特的方法。”

如何解释法规范，是法解释学研究的范畴。法律解释一般包括文义解释、立法原意解释、体系解释、目的解释等。在法律解释穷尽处，也允许法律漏洞填补。“漏洞补充系指法律对于应规定之事项，由于立法者之疏忽、未预见或情况变更，致就某一法律事实未设规定，造成法律漏洞，应由司法者予以补充而言。”任何部门法学都离不开法律解释和续造，且具体方法和运用技巧都大同小异。在行政法教学中，尤其是行政法案例分析课程上，离不开行政法解释。但从有关法学案例分析方法的教材和论文看，无论是刑法、民法还是行政法，一般都不对法律解释的基本方法做过多专门介绍。

民法的法律漏洞填补技术非常发达，也经常适用类推,因为民事活动只要“法无禁止皆可为”。对于民事纠纷的解决，反对平权主体之间自力救济，应当诉诸法院，法官不得以“法无明文”拒绝裁判，对法律适用与解释就应当有较大权力。

行政法并未一般性禁止填补法律漏洞。行政机关和法院在行政执法、行政审判中发现法律漏洞时，应当对漏洞进行补充。比如，在“天价砍树事件”中，《城市绿化条例》《上海市绿化条例》未对个人绿化作排除规定，就属于法律漏洞，“应当使用目的性限缩方法，直接将个人绿化行为排除在《条例》适用范围之外”。否则，对于个人房前屋后、阳台上种植的零星绿化，“将出现大范围的违法行为，并伴随大量执法不作为现象”。

与民法不同，行政法的功能是控制行政权力，行政诉讼是对行政的司法监督。依法行政要求“法无授权不可为”。在法律没有明确规范时，行政案件的法官采用法律漏洞填补，比如类推、举轻明重、举重明轻、目的性限缩、目的性扩张等方法，应当遵循以下原则：首先，必须符合公共利益要求，能够实现行政管理目标。其次，不得随意扩大行政权力。最后，没有法律法规依据，不得减损公民、法人和其他组织权利或者增设其义务。

法律漏洞填补技术主要是在秩序行政上有所限制。秩序行政，也称侵害行政，是以限制相对人基本权利为代价的。一般要求实体法规范具有确定性，下位法不得违反上位法，确保法律适用不超出法律明文规定的范围、不超过可能文义的范围。不得适用类推、扩大解释，否则，可能不法地扩张不利处分的对象、范围和程度。具体情形包括：第一，对行政违法行为等不利于相对人的行为不适用类推，也不做扩大解释。第二，不得通过类推方式额外创设征税或加重税负的事实构成，增加人民税收负担之法定构成要件，扩张规范适用范围。“如果根据宪法，对于某些情形只能由法律加以规定（法律保留原则；Gesetzesvorbehalt），则不得通过法官法设立任何额外的事实构成加以干涉。”

通过法律解释，将案件事实涵摄法规范，解决行政纷争之后，结果却不尽如人意，则很有必要进一步检讨有关规范，提出修改方案。这就从解释论走向了立法论。在民法上，鉴定式案例分析法、请求权基础分析方法、法律关系分析方法都不做这样的延伸研究。在行政法上，“三层次案件分析方法”必须做立法论的思考，“三步分析法”完成案件裁判之后，实际上也不妨做这种延伸性研究。因为行政法专业培养学生的目标不仅是行政法官、行政检察官、公职律师，还要培养行政立法者、行政政策制定者。

来源：全国党媒信息公共平台