摘要：摘 要：行政公益诉讼可诉性时机的特殊性在于权力监督制约，是检察机关把握最佳预期办案质效时机的体现，具有诉讼过滤与危险预防的双重功能。应当从穷尽其他法律监督手段、适格被告违法行政行为成熟、公共利益损害现实性、公益请求权谦抑性考量，具体构建公益请求权保护适时性、起
行政公益诉讼可诉性时机理论的
理解与把握*
毋爱斌
西南政法大学
教授、博士生导师
李勇峰
西南政法大学
诉讼法博士研究生
摘 要：行政公益诉讼可诉性时机的特殊性在于权力监督制约，是检察机关把握最佳预期办案质效时机的体现，具有诉讼过滤与危险预防的双重功能。应当从穷尽其他法律监督手段、适格被告违法行政行为成熟、公共利益损害现实性、公益请求权谦抑性考量，具体构建公益请求权保护适时性、起诉被告行政行为实效性与效率性的判断标准。针对可诉性时机审查路径，应在外部的检察建议阶段构建时机适当性评估程序、起诉审查阶段构建受损公共利益识别判断程序；在内部构建审前节点流程管理机制，并配套适时不起诉机制与撤回起诉机制。
关键词：可诉性时机 行政公益诉讼 诉讼过滤 成熟性原则
全文
2023年，最高检党组明确指出公益诉讼检察进入新的发展阶段，重在以“可诉性”提升办案“精准性”“规范性”。2024年11月，最高检公益诉讼检察厅印发《关于推进公益诉讼检察高质效办案的意见（试行）》，强调以公益诉讼“可诉性”指引，严把案件质量关。2025年1月在全国检察长会议上，最高检应勇检察长强调，“健全公益诉讼检察办案规范体系，以可诉性提升精准性规范性。”可诉性既是检察机关规范把握行政公益诉权基本要素的空间体现，也是精准发动以诉的方式确认司法价值的时机体现。行政公益诉讼的可诉性时机问题，可理解为检察机关监督行政履职和维护公益的最佳诉讼时机选择。目前在行政公益诉讼的新发展阶段，可诉性时机理论被引入，但参照民事诉讼或行政诉讼较多，尚未形成公益诉讼的体系化研究，实践中仍存在一些不当时机介入导致司法资源浪费的起诉行为，或者相对忽视诉讼时机的实效的情况。对此，系统勾勒可诉性时机理论框架，构建规范明确的可诉性时机介入判断标准和审查路径应得到充分重视。
一、行政公益诉讼可诉性时机的基本定位
（一）作为检察机关取得最佳办案质效的时机把握
在研究行政公益诉讼可诉性时机前，可以其他诉讼类型的可诉性时机作为参考。虽然同属大陆法系的规范出发型诉讼，但是“我国民事诉讼是以法律关系或请求权为出发的诉讼制度，而行政诉讼是以行政行为为出发的诉讼制度”，在可诉性时机审查上存在显著不同。可诉性适时性问题最早出现在民事诉讼法，并主要运用于确认诉讼中，表现在欲解决的纠纷应当具有即时确认的利益，或者纠纷应当达到成熟性标准，是诉权构成要件。行政诉讼引入纠纷成熟性原则后主要运用于撤销诉讼中，而受到行政实体法的影响，成熟性标准被理解为被告行政行为是否已经达到终局阶段，法院审查是否恰当。如有学者认为成熟性原则（Ripeness）即“司法审查时机成熟”，是被指控的行政行为只有对相对人发生了实际不利影响并适于法院审查时，才能接受司法审查。也即在权力结构中，行政机关具有首次判断权。因此，民事诉讼与行政诉讼在可诉性时机问题具有共性和差异。共性是成为法院诉讼要件或实体判决要件的审查范畴，但民事诉讼侧重于对原告的权利保护，行政诉讼侧重对被告的依法监督。在诉讼阶段，民事诉讼体现为请求权审查模式，行政诉讼体现为违法性审查模式。
从广义来看，行政公益诉讼可诉性时机兼顾公益保护适时与权力监督适时。行政公益诉讼可诉性时机的特殊性体现在，法院需等待行政活动已达到成熟，才进行以行政行为为中心的实体审查。但有时法院还需审查检察机关的行政公益请求权，认定公益受损程度和整改效果的成熟性。故而可诉性时机应定位为检察机关以公益请求权适时提起或适时撤诉以达到最佳维护公共利益的质效目的。
（二）可诉性时机具有诉讼过滤和危险预防的双重功能
一方面，可诉性时机审查具有检验可诉性基本要素的诉讼过滤功能。诉讼过滤乃是强调司法资源的有限性和司法功能的适时发挥。检察机关应当选择恰当的时机来使用司法资源，防止公益诉权的滥用。当启动诉讼被法院认定可诉性时机未成熟驳回起诉后，检察机关亦应全面完善调查与取证，于该诉成熟时提起下次诉讼。另一方面，可诉性时机审查还具有保全公益、排除妨害性的危险预防功能。为了把握诉讼最佳质效时机，检察机关有时亦可以“缓和”公益受损的成熟性，于行政机关消极履职、不当履职等，致使国家利益和公共利益处于非常危险的情况下启动诉讼。在可诉性时机双重功能中，检察机关作为发动者在“滥诉克制”-“积极拓展”中不断来回达至效率与质量的价值平衡。而发展到如今新阶段，检察机关的可诉性受案范围、启动标准、诉讼规则等基本得到全面完善，此时应当更加偏向可诉性时机的诉讼过滤功能，强化检察机关的法律监督权威，增强精准性和规范性门槛。
二、行政公益诉讼可诉性时机的识别标准
（一）行政公益诉讼可诉性时机识别的考量因素
检察机关作为诉讼发动者，对行政公益诉讼可诉性时机具有一定裁量性，但不意味着其考量与判断毫无标准。有观点指出公益诉讼可采取请求权要件审查模式，在此模式下可诉性时机亦指向公益请求权客体成熟性的过滤和筛选，但此种设想相对忽略了行政公益诉讼中作为检察监督权-公益维护权的权力结构互动。作为法律监督机关和诉讼参与人的双重地位，检察机关把握可诉性的时机时应当在公共利益维护和被告行政行为两端考量，但更加侧重于督促行政机关依法履职维护公共利益。
首先，检察机关应当穷尽其他法律监督手段。在第一层次，并非所有公共利益都适合采取公益诉讼手段，检察机关应当使用行政监督、社会治理检察建议或发函等方式直接督促行政机关履职，以维护部分交叉领域的公共利益。在第二层次，具有可诉性的公共利益并非必须采取行政公益诉讼手段，公益损害并非行政机关所为的情形下，应当考虑支持集体诉讼、民事公益诉讼等要求直接负责者承担责任，防止针对行政机关的公益维护请求过于间接，缺乏执行性。其次，适格被告违法行政行为的成熟性。在审前程序转向诉讼程序中，只要未能实质上恢复受到侵害的国家和社会公共利益，行政机关必然要遭受行政公益诉讼，但同时应构建可诉性时机排除规则，如行政机关已穷尽履职手段、履职所需合理期限不足、客观因素暂时阻却履职，在前述因素解除后适时起诉。再次，公共利益损害的现实性或成熟性。检察机关对一案件中“公共利益的构成内容、何时维护受侵害的公共利益”具有裁量性，但当司法机关尚不具有解决某些公益争执的相应能力或公益诉讼裁判后也达不到相应效果时，检察机关不宜介入。例如公益虽然受损但尚未违反行政管理秩序，由个人采取私益诉讼救济就能达到公益保护目的等。最后，提出公益请求权保护的谦抑性。在检察机关发出行政公益检察建议后，如果行政机关已经履职，而公共利益的危害停止并逐渐得到抑制的，可不提起行政公益诉讼，如果行政机关的行为未起到一定效果，导致相关危害持续或者扩大的则应当由检察机关以诉讼的方式继续维护。
（二）行政公益诉讼可诉性时机的判断标准
结合上述考量因素，在可诉性时机的判断上可以推导出起诉适格被告的行政行为，应当具有一定的效果性和效率性，同时又要兼顾检察公益请求权保护的适时性。
首先，公益请求权保护适时性标准。检察机关应当在适当时机提起对公共利益的必要保护，可防止保护过晚或者过早，其主要体现在审前程序的衔接时机成熟、诉讼提起的审查时机成熟、作为检察机关取得最佳预期办案质效的时机成熟三个层次，分别对应着检察机关督促行政机关履职的审前阶段、起诉条件的程序性审查阶段、实体性审查阶段。在前两个阶段，可诉性时机经常与起诉审查期限、起诉期限相通适用。尽管纳入诉讼时机范畴，但可诉性时机关注的并不是单纯的时间限制问题，而是检察机关自身启动行政公益诉讼的条件成熟性，包括公益损害的现实程度、检察机关起诉的裁量程度、识别司法介入行政的适当程度等多方面内容。此外，在第三个阶段，可诉性时机标准有时成为法院裁判的依据，通常由法院在裁判文书中以行政机关首次判断权或裁判时机成熟等理论工具予以解决，如救济时机过早而为法院终结裁定。检察机关是否取得了最佳预期办案质效，也可以从法院对检察机关诉讼时机的审查与裁判来识别。换言之，可诉性时机的判定会在整个审判过程中持续进行，一些案件中，诉看起来是适时的，但在审判中可能存在行政机关已经履职、客观不能履职、检察机关与行政机关达成公益维护方案经法院审查撤诉等情形，导致可诉性时机嗣后消灭。
其次，针对适格被告违法行政行为提起诉讼的实效性标准与效率性标准。在时机实效性标准方面，检察机关提起的诉讼应当具有实现维护公共利益的即时效果。从反面来看，如若检察机关起诉后即使获得行政公益诉讼胜诉，事实上也难以达到诉讼目的，而这个诉讼目的由于事实或法律上的原因，本来就是无法达到的，可以视为缺乏效果的可诉时机。例如，在一些检察机关起诉要求确认行政行为无效、责令继续履职的案件中，虽间接包含公益保护请求，但法院判决生效也缺乏执行措施强制行政机关履行。在时机效率性标准方面。效率标准是对可诉性时机的更高要求，建立在实效性标准之上，要求检察机关对行政公益诉讼的利用具有最佳效率。在外部，就行政公益诉讼与其他法律监督手段比较，诉讼手段应当是效率更好的选择。在内部，检察机关选择的起诉策略与其他可能的起诉策略相比，选择该适格被告起诉，应当是效率最高的。例如在环境行政公益诉讼中，在已经存在更为有效便捷的起诉对象时，检察机关不能直接起诉负有层级监督的上级行政机关。
三、行政公益诉讼可诉性时机的审查路径
（一）外部可诉性的时机审查
首先，在检察机关立案后的检察建议阶段，建立可诉性时机适当性的程序评估机制，实现对简单案件、疑难案件分流。“相关行政机关因违法行为或不作为造成国家利益或社会公共利益受损的，检察机关使用检察建议督促行政机关履职无法实现监督目的时，才向法院提起行政公益诉讼。”在线索发现、初步调查、立案及检察建议阶段，应当尽可能把握可诉性时机的质量和效果，对简单案件使之通过检察建议、磋商等非诉方式化解，若进入起诉审查阶段，也可以在可诉性时机消灭的情形下由检察机关撤回起诉或法院采取裁定驳回起诉的方式终结案件。对于疑难案件，检察机关通过可诉性时机的两大标准审查后，尽可能在审前阶段主动过滤不必要的诉请、提前明确针对被告行政行为的争议焦点后，运用诉讼方式解决。
其次，在起诉审查阶段，构建受损公共利益成熟性的识别判断程序。检察机关应当将有限的司法资源真正用于对必要的公共利益充分维护中，选择恰当的时机介入。公共利益识别容易泛化，受损公共利益的识别判断程序主要是审查检察机关自身的公益请求权是否能得到法院的保护。应当区分纯粹性公共利益、聚合性公共利益，前者更加偏向于“维护公共秩序”的客观诉讼，应当对之侧重行政行为成熟性的审查，并适时提起行政公益诉讼，后者则偏向于由多数人的私益聚合的“中间利益”或“共同利益”，检察机关应当更加侧重对公益请求权成熟性的考量，表现为权衡公共利益与共同利益、个别私益，分别判断其是否采取群体诉讼、个别诉讼方式提起，而在难以解决的前提下，于达到公共利益维护的恰当时机，如公共利益难以分为众多私益，由检察机关提起行政公益诉讼。
（二）内部可诉性的时机管理
首先，构建审前的节点流程管理机制，形成内部办案的程序闭环。对可诉性时机的把握不仅是诉讼阶段的必要审查环节，同时也是审前阶段如检察机关立案、管辖、检察建议的预备审查环节。在各个环节中，随时跟进行政机关履职情况，特别是审查行政机关是否有主动配合履职的行为、共同维护公共利益的意愿、是否有履职能力。如行政机关在公共利益维护方面达到较为可观的效果和效率，虽然行政机关尚未完全整改完成，亦可就其可诉性时机的审查，区分“主动履职，有履职能力，整改效果一般”“较不配合履职，有履职能力，但整改效果不佳”“主动履职，客观不能履职，整改效果不佳”不同情形而予以不同的方式对待。
其次，构建适时不起诉机制和撤回起诉机制。为了配合审前节点流程管理机制，应当就适时不起诉机制和撤回起诉机制的相关情形构建具体基准。适时不起诉机制适用于检察机关与行政机关之间达成磋商协议或者检察建议整改方案，在前述治理方案中纳入适当时机完成何种公共利益效果的整改，可考虑不再起诉；撤回起诉机制则适用于探索检察机关提起诉讼后法院尚未进入实体审查前，行政机关履职达到检察机关提出的诉讼请求或者诉讼中已达到维护公共利益效果，相应的可诉性时机已不存在，由检察机关经法院审查后主动撤回起诉。
来源：合肥检察