摘要：司法建议是人民法院坚持和发展新时代“枫桥经验”、运用法治方式参与社会治理的重要举措。但从当前司法实践看，部分司法建议仍存在一些问题，笔者认为，原因之一是司法建议工作规范性尚有欠缺。本文梳理总结了浙江省金华市两级法院司法建议工作规范化建设的具体做法、成效与问题，
2024年10月12日，浙江省金华市“代表委员+司法建议”双转化工作机制推进会在浙江省兰溪市召开 供图 浙江省兰溪市人民法院
本文为《中国审判》杂志原创稿件
文| 浙江省金华市中级人民法院
楼常青 郑淑淼
司法建议是人民法院坚持和发展新时代“枫桥经验”、运用法治方式参与社会治理的重要举措。但从当前司法实践看，部分司法建议仍存在一些问题，笔者认为，原因之一是司法建议工作规范性尚有欠缺。本文梳理总结了浙江省金华市两级法院司法建议工作规范化建设的具体做法、成效与问题，探讨优化路径，以期通过具体实践的研究分析为做好司法建议工作提供有益借鉴。
01
司法建议工作规范化建设的三重维度
（一）目标维度：推动司法建议发挥两方面作用
司法建议工作规范化建设有利于强化对司法建议制发的分析研判。法院针对审判执行工作中具有代表性的新情况、新问题，积极主动开展调研，从社会治理的宏观角度提出能系统解决问题的司法建议，以充分发挥两方面作用：一方面，立足个案审判，聚焦被建议主体工作或管理薄弱环节，发挥个案裁判结果的导向作用；另一方面，通过剖析同类型案件反映出的典型性问题，或者在审执工作中发现社会治理领域存在的突出问题，提出前瞻性的对策建议，发挥防范化解社会风险的功能。
（二）功能维度：保障司法建议依法性、系统性和延伸性
司法建议工作规范化建设是司法建议充分发挥功能的重要保障。一是依法性。司法建议必须符合法律规定的要求，不得违反法律禁止性规定，以确保其合法性。司法建议的提出和实施应当保证公正，不得因个人主观意愿而影响其客观性和公正性。二是系统性。司法建议工作规范化建设是一项系统工程，以标准化、规范化和高效化为目标，促推司法建议工作实现从源头到末梢的有效管理、跟踪和控制。三是延伸性。司法建议工作规范化建设有利于促推更多司法建议参与社会治理、充当司法智库。司法建议将治理理念融入审判执行工作日常，深入挖掘案件背后反映的社会矛盾根源，促推类案纠纷从源头得以化解。
（三）价值维度：社会治理现代化的内在要求
党的二十届三中全会强调“完善共建共治共享的社会治理制度”。法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，法治体系是国家治理体系的重要组成部分。法院通过践行审判与治理并重，往往能及时发现苗头性、共性问题，进而向相关部门、行业、单位等制发司法建议，实现对社会矛盾的预警与预防，以司法建议“小切口”撬动社会治理“大格局”。
02
司法建议工作规范化建设的具体实践
金华市两级法院在司法建议工作中坚持问题导向和系统思维，通过综合施策强化司法建议工作规范化建设。
（一）机制创新助推形成工作合力
2024年6月，金华市两级法院在浙江省率先开展“代表委员+司法建议”双转化工作，明确法院可从人大代表建议、政协委员提案中挖掘化解基层矛盾、防范社会风险等方面内容，并结合审判工作实际转化为司法建议；人大、政协可从司法建议中筛选合适监督事项转化为人大代表建议、政协委员提案。双转化工作开展以来，金华市两级法院已邀请人大代表、政协委员座谈20余次，收集意见建议38条，转化为司法建议4份，16份司法建议获人大代表、政协委员关注，被纳入转化资源库。
（二）数字赋能构建全流程管理体系
司法建议“一件事”应用是2022年4月浙江省高级人民法院指定金华市两级法院承建的浙江全域数字法院重点项目，2023年11月在浙江省三级法院推广，目前已被最高人民法院纳入全国法院办案办公平台。司法建议“一件事”改革以审判理念现代化为指引，立足数字化、可视化、闭环化优势，坚持多跨协同，大力提升了司法建议工作智能化水平，初步实现全流程在线管理、全覆盖在线交互、全方位跟踪督办、全链条综合评价，构建起“多跨协同、数据互联、闭环问效、把脉共治”的司法建议工作新形态。
（三）改革创新推动工作提质增效
打造“九大典型实践案例”活动是金华市辖区九个基层法院秉持“人无我有、人有我优”的精品理念，每个法院每年度选定一个主题作为争创改革创新优秀法院的一项重要举措。2022年该活动启动以来，连续两年均有基层法院以司法建议为主题积极打造典型实践案例。2023年，浙江省浦江县人民法院打造司法建议闭环管理主题典型实践案例，紧盯“发送前、发送中、发送后”三端发力，制发司法建议33件，有力发挥司法建议在助推法治政府建设、防范化解各类风险等方面的积极作用。2024年，浙江省兰溪市人民法院打造司法建议“一件事”主题典型实践案例，建立了“调研—制发—整改—提升—预防”的正向运行模式，制发司法建议38件，成功推动光伏项目、预付卡消费等社会治理重点问题的实质性化解。
03
司法建议工作规范化建设的实践成效与问题
（一）取得的成效
司法建议工作规范化建设推动了金华市两级法院司法建议工作取得新成效。2024年，金华市两级法院共制发司法建议191份，反馈率和采纳率均为87.4%，分别同比上升52.7%和55.8%。
1.积极回应群众关切
金华市两级法院紧盯人民群众关注的住房、医疗等民生领域问题制发司法建议，积极落实“为大局服务、为人民司法”。例如，金华市中级人民法院针对充电桩建设、管理问题，向金华市发展和改革委员会制发司法建议，并抄送人大、政协及相关部门，推动金华市“充电桩一件事”改革，合力破解老旧小区充电桩安装难题，助力充电基础设施建设。
2.促推矛盾预防化解
金华市两级法院积极制发司法建议为社会综合治理“把脉开方”，促规范、抓前端，促使矛盾纠纷化解在早、化解在小。例如，浙江省义乌市人民法院针对金融纠纷数量逐年增多、多元化解活力不足、金融治理缺乏保障等问题，向国家金融监督管理总局义乌监管支局制发司法建议，推动“内外协同、部门联动、诉非衔接、繁简分流”的“融易解”金融纠纷治理模式迭代完善，打造金融行业发展的良好生态环境。
3.助推法治政府建设
金华市两级法院围绕行政执法程序及行政管理职能薄弱环节制发司法建议，有力助推法治金华建设。例如，浙江省金华市婺城区人民法院针对违停治理引发诉讼较多问题，在充分调查研究的基础上，结合本地实际，向金华市婺城区综合行政执法局制发司法建议，推动完善智慧执法配置，优化执法模式，提高执法效能。
4.护航创新开放发展
金华市两级法院紧密围绕大局充分发挥职能作用，就服务保障打造一流法治化营商环境、促进乡村振兴等积极建言献策。例如，义乌法院针对某电商平台营运发展过程中暴露出的直播带货问题，密切关注涉网知识产权纠纷频发的突出现象，梳理案件数据，分析潜在成因，向平台的经营主体北京某科技有限公司与上海某网络科技有限公司制发司法建议，助力电商平台规范运营，加强涉网知识产权纠纷治理。
（二）存在的问题
司法建议工作规范化建设助推金华市两级法院司法建议工作取得积极成效的同时，也存在一些问题和不足。
1.举措不够全面有效
调研发现，部分法院在司法建议的立项与发起、内容与形式、审批与管理、送达与反馈等方面缺乏相关规定，从而影响了司法建议制发的规范性。此外，对司法建议工作缺乏有效的考核与评价体系，存在以数量为主要考核标准而忽视质量考核的问题。
2.内容专业性尚有不足
调研发现，部分司法建议存在问题找不准、原因说不透、对策提不准等问题。此外，从司法建议类型看，存在个案、类案司法建议多，综合治理类司法建议少的现象。
3.跟踪落实不够积极
调研发现，部分法院对司法建议的跟踪落实不足，未与被建议主体进行事前事后的有效沟通，对被建议主体是否落实或整改、落实或整改是否到位等关注不足。司法建议的反馈率和采纳率虽然增长较快，但不能完全反映司法建议的落实情况及是否确实产生了积极的治理效果。
4.数字赋能还需强化
调研发现，虽然司法建议“一件事”应用早在2023年6月已在金华市两级法院推广使用，但其在便利法院制发司法建议的同时，还存在一些问题，例如，应用的稳定性有待进一步增强。随着应用数据日益增加，数据分类需进一步细化，应用功能也需进一步迭代升级。
04
司法建议工作规范化建设的优化路径
2023年11月15日，最高人民法院发布了《关于综合治理类司法建议工作若干问题的规定》（以下简称《规定》）。《规定》第二条明确规定：“人民法院提出司法建议，应当遵循确有必要的原则，确保司法建议的针对性、规范性和实效性。”科学规范的司法建议闭环管理机制有助于确保司法建议制发的必要性、针对性、规范性和实效性。
1.完善立项审查机制以确保必要性
构建完善的司法建议立项审查机制，有利于对司法建议制发必要性进行有效审查。第一，司法建议起草人负责就司法建议制发背景、拟解决的问题和预期效果作出说明。第二，不同类型司法建议由不同主体进行立项审查：个案司法建议由合议庭进行讨论评估；类案司法建议依托专业法官会议进行审查评估；综合治理类司法建议由审判委员会审查评估。第三，如果审查评估通过，司法建议起草人将司法建议向日常管理机构进行立项备案。
2.完善调研沟通机制以确保针对性
《规定》第五条明确规定：“人民法院提出司法建议前，应当结合审判执行工作中发现的问题充分调查研究，并积极与被建议单位沟通，听取其意见。”司法建议起草人在拟定司法建议之前，特别是综合治理类司法建议和类案司法建议，要开展充分的调查研究活动。可综合采取数据分析、座谈会、函询、走访等方式开展调查研究，对问题产生的原因进行深入分析，提出有针对性、可操作性的建议。
3.完善审批把关机制以确保规范性
完善的审批把关机制有助于明确司法建议工作各个环节的责任主体和相应职责，确保权责分明，实现全程留痕。个案司法建议的审批把关，可参照一般案件的签发流程。类案司法建议的审批把关，由起草人形成初稿后，报庭长审核把关，必要时提交专业法官会议讨论，最后由分管领导审批签发。综合治理类司法建议的审批把关，由起草人形成初稿后，报庭长、分管领导审核把关，提交审判委员会审议，最后由院长审批签发。
4.完善跟踪反馈机制以确保实效性
司法建议具有较强的交互性，被建议主体的落实整改成效直接影响司法建议的实效发挥。司法建议起草人在司法建议送达后的一个月内要主动对被建议主体进行回访，跟踪其对司法建议方案落实情况的反馈、采纳和取得的实效。此外，将司法建议送达后的跟踪回访、实际效果等内容作为司法建议工作的一个必要流程，必须完成该流程后才能完成司法建议的办结。
（二）构建保障完备的配套机制
1.完善考核激励机制
完善的考核激励机制可引导法官按照考核标准开展司法建议工作。司法建议并非完全由起草人一人完成，因此在设置考评体系时可考虑对参加司法建议立项评估、调研、内容评议的合议庭成员等进行一定的基础和奖励考评。此外，组织开展优秀司法建议评选活动，邀请业务专家和被建议主体代表等联合推荐、评析优秀司法建议，对优秀司法建议起草人予以通报表彰。
2.畅通信息宣传机制
畅通的信息宣传机制可以有效扩大司法建议的作用范围，提高社会大众对司法建议的认同度，强化司法建议的社会治理效果。当前，社会大众、被建议主体对司法建议的认同感还有待进一步提升，通过主流媒体公开优秀司法建议及司法建议工作亮点，可以借助社会舆论的力量，提高司法建议实效。
3.深化转化运用机制
司法建议与典型案例、审判白皮书等有机整合可有效发挥社会治理的集合效应。此外，司法建议与其他社会治理方式也存在互相转化运用的可能性。例如，上文提到的金华市两级法院“代表委员+司法建议”双转化工作机制，可实现人大代表建议、政协委员提案与司法建议之间的良性互动。
4.强化数字赋能机制
司法建议“一件事”应用的迭代升级可大力提升司法建议工作的数字化、智能化水平。以问题为导向，及时精准解决当前应用使用过程中的难点痛点问题，进一步优化完善建议审批、文本修改、消息通知等基础功能，强化数据准确性及应用稳定性。以需求为导向，明确功能完善、应用升级方向，切实满足深度运用需求。
司法建议工作是人民法院践行习近平法治思想，落实“抓前端、治未病”，从源头预防和减少类案多发高发的重要抓手。司法建议工作规范化建设对于在更高层次、更广范围、更深领域发挥司法建议功能作用具有强有力的支撑和保障。对司法建议工作规范化建设路径开展更加深入的探索和实践，将会大力提升司法建议工作质量和规范化水平，以高水平司法建议支撑和服务经济社会高质量发展。
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来源：中国审判杂志
