摘要：《杭州市公共场所自动体外除颤器管理办法》（以下简称《办法》）自2021年1月1日施行至今已有3年多时间。为了掌握《办法》的立法质量和实施效果，全面评估《办法》的合法性、合理性及协调性，发现存在的问题，进一步提升我市公共场所自动体外除颤器管理工作水平，杭州市卫生

《杭州市公共场所自动体外除颤器管理办法》立法后评估报告

杭州市卫生健康委员会

《杭州市公共场所自动体外除颤器管理办法》（以下简称《办法》）自2021年1月1日施行至今已有3年多时间。为了掌握《办法》的立法质量和实施效果，全面评估《办法》的合法性、合理性及协调性，发现存在的问题，进一步提升我市公共场所自动体外除颤器管理工作水平，杭州市卫生健康委员会组建评估工作组对《办法》进行立法后评估工作。经过广泛调查、研讨论证，形成如下专项评估报告。

一、评估工作基本情况

本次立法后评估围绕实施方案确定的合法性、合理性、可操作性评估、立法盲点、立法技术评估、与上位法的衔接等方面，采用文献研究、发放调研问卷、实地调研以及召开座谈会等方式展开了以下几方面工作：

2024年7月下旬，收集已经出台的自动体外除颤器管理方面的文献、规范及相关资料，对外省、市的实践进行梳理分析，同时仔细研读《办法》，在此基础上，对《办法》形成初步文本质量评估意见，整理并完善调研提纲。

2024年8月，广泛开展调查研究。设计面向公众和AED配置单位的调查问卷，在市卫生健康委官网及公众号同步发放。此外，在学校、地铁、酒店、博物馆、社区等地方发放调查问卷，开展随机访谈。组织市发改委、市教育局、市民政局、市财政局、市建委、市交通运输局、市文广旅游局、市体育局、市商务局、市红十字会、临平区卫生健康局、西湖区卫生健康局、市急救中心、市疾控中心、杭州东站、杭州市地铁集团等单位开展专题座谈，了解和掌握《办法》的执行情况和实施效果，听取有关意见建议。

2024年9月，结合前期文本质量评估结果，对实地调研所得数据资料进行梳理、汇总、分析，形成本立法后评估报告。

二、实施绩效

（一）实施的基本情况

1.宣传贯彻情况。《办法》实施以来，杭州市卫生健康委积极利用广播、电视、报刊、印刷品、户外广告设施、公共交通工具、互联网等等主动公布除颤器分布信息。西湖之声、杭州交通91.8等广播电台、中央电视台等电视台，以及人民日报、健康日报、钱江晚报等报刊，“礼帽出行”等公共交通工具，微信“杭州AED在线”小程序、支付宝“救在这里”小程序、抖音等互联网平台主动发布如何查询AED及如何使用AED的相关信息。

评估期间，工作组面向杭州市居民发放了电子问卷，共收回405份有效问卷。调查问卷统计显示，受访群众大部分了解《办法》，比例为51.85%，而不了解的比例为48.15%。（具体见表1.1）而当将《办法》的立法目的列出，并要求被调查者结合自身经验来判断该立法目的是否实现时，认为“实现”和“基本实现”的总比例则远高于了解《办法》的比例，即为74.32%。（具体表1.2）

在被问及“是否在公共场所见过AED”“AED是否被放置在显著位置”“是否取用方便”等问题时，积极性的回答占据很高的比例。（具体分别见表2、表3、表4）

表2

表 3,4

在“AED信息获取渠道”上，接近一半（43.95%）的民众是从抖音、视频号、网站等互联网新兴媒介获取的，23.7%的民众是从广播、电视、印刷品等媒介获取的，另外还有13.09%的民众是从亲人、朋友处获取的。但是，值得注意的是，仍有19.26%的民众不了解这方面的信息。

此外，评估期间工作组面向AED配置单位也发放了电子问卷，共收回101份有效问卷。调查问卷统计显示，被调查对象选择了解《办法》的比例为99%，而认为《办法》的目的得以实现的比例为100%。（具体见表5.1、表5.2）

表 5.1

表 5.2

2.配套文件制定情况。目前，杭州市已将公共场所AED配置管理工作纳入了本行政区域院前医疗急救体系，同时也纳入了本市急救资源体系并进行统一管理。2021年《办法》实施后，市政府办公厅发布了《杭州市人民政府办公厅关于做好全市公共场所自动体外除颤器配置管理工作的通知》（杭政办函〔2021〕53号），明确将公共场所自动体外除颤器的配置管理工作作为院前医疗急救体系建设的重要部分，提出了具体的要求并予以政策和财政保障。2022年4月，市卫生健康委发布《杭州市公共场所自动体外除颤器配置与维护管理规范》（杭卫发〔2022〕27号），对杭州市域范围内公共场所自动体外除颤器的数量标准、标志标识、配置管理、维护管理、监督保障等事项进行了详细的规定。2022年6月，市卫生健康委发布《关于做好杭州市公共场所自动体外除颤器信息化管理的通知》（杭卫便函〔2022〕74号），明确要求全市公共场所AED管理统一使用“杭州市AED信息管理平台”，以实现AED相关信息的在线实时管理，同时，指导市急救中心将AED信息化管理平台与120急救系统成功实现对接，以将AED纳入本市急救资源体系并进行统一调度、统一管理。

（二）制度的执行情况

1.AED配置的情况。《办法》正式实施后，市卫生健康委结合院前医疗急救布局规划，制定了杭州市公共场所自动体外除颤器配置规划。2021年10月，市卫生健康委起草并由市政府办公厅发布了《杭州市人民政府办公厅关于做好全市公共场所自动体外除颤器配置管理工作的通知》（杭政办函〔2021〕53号），明确“逐步提高全市公共场所AED配置数量和管理水平，到2022年，全市公共场所AED配置总数不少于4200台，达到每10万常住人口不少于40台的配置标准，实现公共场所AED标准化配置、数字化管理；到2025年，力争全市公共场所AED配置总数不少于7000台，达到每10万常住人口不少于60台的配置标准，公共场所AED配置更科学合理，管理更高效有序，使用更规范有效，全市公共急救体系建设日趋完善”的工作目标。2022年4月，市卫生健康委制定《关于印发杭州市公共场所自动体外除颤器配置与维护管理规范的通知》（杭卫发〔2022〕27号），进一步规范我市公共场所自动体外除颤器配置和维护管理，明确数量标准等各项要求，并指导各区县卫生健康局根据《办法》及有关要求，以民生实事项目的形式推广配置AED，取得了很好的效果。

截至目前，全市AED数量已达8836台，同时随着配置数量的增加，AED使用次数也随之增加，超额完成了配置规划目标，并取得了巨大社会效益。

2.组织培训的情况。市卫生健康委联合市红十字会依托线上线下相结合的方式，广泛开展自动体外除颤器“使用”及“相关急救技能培训”等工作。指导全市各级配置单位按照“谁配置谁承担”规范开展人员培训。2024年1-8月全市培训应急救护持证人员11.37万人，其中CPR+AED培训1.12万人。2023年，全市普及培训人数106.06万人；应急救护持证培训15.29万人。2022年以来，全市共有267万人次参加了红十字应急救护普及培训，其中红十字救护员和CPR、AED取证人数超过了38.85万人。

同时，在问卷调查中，100%的配置单位指出其已经按照要求安排人员接受培训。同时，86.14%的单位认为这种培训有意义，内容设计等较为丰富。不过，仍有12.87%的单位认为这种培训虽然有意义，但复训频率较高，影响了其他工作的正常开展；同时13.86%的单位认为目前的培训较为粗糙，不能适应实战要求。而针对民众的问卷中，则有64.49%的比例受调查对象表明自己没有接受过相关培训；而在接受的群体中，绝大部分是从红十字会（20.99%）、卫生健康部门（19.51%）组织的活动中受训的。

3.财政资金的保障情况。立法以来，为切实加强杭州市AED保障资金使用管理，在杭州市人民政府办公厅的《关于做好全市公共场所自动体外除颤器配置管理工作的通知》（杭政办函〔2021〕53号）中，明确市、区（县、市）政府按照“谁配置谁承担”的原则加强AED配置管理的资金保障。2021至2024年，AED配置管理相关保障费用均纳入市、区卫健部门和各配置管理部门预算。杭州市政府高质量完成2023年度“‘救’在身边”民生实事，推动全市新增公共场所AED（自动体外除颤仪）1000台。

当前，市财政局正在会同市卫生健康委制定完善《杭州市公共场所自动体外除颤器资金保障管理办法》。

（三）行政执法情况

2023年，为平安护航杭州亚运会，提升全市医疗保障水平，健全我市公共急救体系并增强城市应急能力，进一步规范公共场所自动体外除颤器（AED）配置管理和维护使用，市卫生健康委组织市急救中心、市卫生健康行政执法队联合对全市公共场所AED配置、管理和使用情况随机进行抽查。

截至目前，配置单位未按《杭州市公共场所自动体外除颤器管理办法》规定配置、使用、维护保养自动体外除颤器被处罚情况尚未发生。

（四）《办法》施行以来所取得社会和经济效益

1.AED配置数量及使用次数。自2015年至2024年8月，AED的配置数量由15台上升至8836台。其中，2021（《办法》实施的第一年）是一个节点，即2020年是1201台，而2021年则上升至2700台，增长了125%。随后，2022、2023年进一步增长至4421、8124台。（具体见图1）

图 1

AED的使用次数也与这个趋势保持基本一致。其中，2015年为2次，之后一直保持缓慢增长。2021年，使用次数增长至26次。随后，2022、2023、2024（1-8月）年的使用次数分别为52、134、71次。（具体见图2）

图 2

2.AED救治数据。《办法》施行后，杭州市公共场所AED的数量从1200余台增长到8836余台，其中财政资金采购的AED占比92.42%；2021年至2024年8月，AED累计被使用283次，累计除颤105人，累计心肺复苏成功69人，心肺复苏成功率达到65.71%，达到了发达国家发达地区的水平。2024年1-8月，AED被使用71次，其中初始心率为可除心率的47人，复苏成功27人。（具体见表6）

（表6）

3.救治成功的案例。《办法》施行至今，已取得了良好的成效。在校园里，AED的配置使用已经挽救了多位师生的生命。在2023年9月2日，浙江大学一位60岁教授在操场踢球时，突发心脏骤停，生死瞬间，一起踢球的人迅速拨打了120，在调度员指导下获取附近的AED设备并对该教授采取急救措施，直到救护车到达。事发后，杭州市急救中心表明，多亏在场的人及时采取了急救措施，并正确使用了AED，才挽救了该教授的生命。2023年9月至2024年8月，杭州东站和杭州机场旅客突发晕厥心脏骤停的事情不断发生，站内医务人员通过使用AED把握住“黄金五分钟”，为他们争取了最佳的救治时间。2024年5月16日和5月27日，杭州市地铁站乘客在站内突发晕厥，站内人员和热心乘客迅速赶到现场，用AED和医疗箱对乘客进行急救措施，及时地挽救了他们的生命。对于这些案例，《人民日报》点赞杭州，称之为“科学布设，让‘救命神器’方便易找”，而中央电视台更是以“AED杭州样本”进行专题报道。

三、文本质量评估

（一）合法性评估

1.制定主体权能合法。制定主体权能合法是指《办法》的制定主体是否具有相应的“资格”，即是否“可以做”。该《办法》于2020年10月26日经市人民政府第66次常务会议审议通过，并于2021年1月1日起施行，其在性质上属于杭州市人民政府制定的地方政府规章。因而，审查制定主体权能是否合法则转化为审查杭州市人民政府是否具有“资格”制定该地方政府规章。

根据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第九十三条之规定：“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”此外，《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》（以下简称《基本医疗卫生与健康促进法》）第一百零八条提出，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以结合实际，制定本地方发展医疗卫生与健康事业的具体办法。

《办法》的制定主体为杭州市人民政府，属于《立法法》第八十二条所规定的规章制定主体中的“设区的市”。同时，《办法》在立法目的里明确指出“结合本市实际”制定本法，符合《基本医疗卫生与健康促进法》第一百零八条的要求。因此，《办法》的制定主体权能合法。

2.制定主体权限合法。制定主体权限合法是指《办法》的制定主体能够“在多大范围内行使职权”，其中包含两个范畴：不得超越层级管辖权与不得超越事项管辖权。

第一，并未超越层级管辖权。根据我国《立法法》第九十三条第一款之规定：“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”设区的市一级可以制定本市管辖范围的规章，但不能越级制定规章。而杭州市人民政府制定的《办法》是市级的规章，因而并不存在层级超越。

第二，并未超越事项管辖权。《立法法》第九十三条第三款规定，设区的市、自治州的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、生态文明、历史文化保护、基层治理等方面的事项。《办法》所规定的公共场所自动体外除颤器管理事项属于城乡建设与管理范围，因此《办法》没有超越事项管辖权。

3.制定程序合法。我国并无《行政程序法》，因而对《办法》这一地方政府规章的程序合法性审查，将从以下几类判断依据切入：

第一，是否违反“法律”中的法定程序。根据《立法法》第九十五条第二款规定：地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。第九十六条第二款规定：地方政府规章由省长、自治区主席、市长或者自治州州长签署命令予以公布。第九十七条第二款规定：地方政府规章签署公布后，及时在本级人民政府公报和中国政府法制信息网以及在本行政区域范围内发行的报纸上刊载。在国务院公报或者部门公报和地方人民政府公报上刊登的规章文本为标准文本。经调查，《办法》于2020年10月26日经杭州市人民政府第66次常务会议审议通过的，并于2020年11月4日由杭州市市长签署命令予以公布，公布后即在杭州市人民政府公报中予以刊登。符合《立法法》中的法定程序。

第二，是否违反“行政法规”中的法定程序。根据《规章制定程序条例》规定，规章的制定程序包括立项、起草、审查、决定、公布等。经调查，《办法》是杭州市人民政府为保障公民身体健康和生命安全而列入的2020年政府立法计划正式项目。列入计划后，为提高立法的科学性和民主性，起草部门将草案征求意见稿予以公布。2020年10月26日《办法》（草案）经市人民政府第66次常务会议审议通过，后由杭州市市长签署命令予以公布，自2021年1月1日起施行。综上，《办法》制定不违反《规章制定程序条例》中的法定程序。

4.立法内容合法。（1）卫生健康行政主管部门具有相应的法定职责。首先，负责公共场所自动体外除颤器的配置管理工作。《基本医疗卫生与健康促进法》第七条第三项规定，县级以上地方人民政府卫生健康主管部门负责统筹协调本行政区域医疗卫生与健康促进工作。对此，《办法》第五条规定，卫生健康行政主管部门负责公共场所自动体外除颤器的配置管理工作。其次，应当组织开展自动体外除颤器使用及相关急救技能培训等工作。《基本医疗卫生与健康促进法》第二十七条第二项规定，卫生健康主管部门、红十字会等有关部门、组织应当积极开展急救培训，普及急救知识，鼓励医疗卫生人员、经过急救培训的人员积极参与公共场所急救服务。对此，《办法》第七条规定，卫生健康行政主管部门应当组织开展自动体外除颤器使用及相关急救技能培训等工作。因此，《办法》对卫生健康行政主管部门的授权合法。（2）公共场所承担配置自动体外除颤器的义务有上位法依据。《办法》第八条规定，公共场所应当按规定配置自动体外除颤器，并对公共场所进行了明确列举。其中，公共场所既包括纯公共场所，又包括兼具私人属性与公共属性的公共场所，那么《办法》第八条的规定属于为公共场所设定了相应的义务。对此，《基本医疗卫生与健康促进法》第二十七条第二款规定，公共场所应当按照规定配备必要的急救设备、设施。这项规定为公共场所配备急救设备、设施设定了义务，因此《办法》第八条的规定合法。（3）对配置单位的监督检查与行政处罚设定有上位法依据。第一，卫生健康行政主管部门对配置单位的监督检查权有上位法依据。《办法》第十二条规定，卫生健康行政主管部门应当对公共场所自动体外除颤器的配置、维护保养、使用情况进行监督检查。该项权力由《基本医疗卫生与健康促进法》第八十六条第二项规定进行授予，即县级以上人民政府卫生健康主管部门对医疗卫生行业实行属地化、全行业监督管理。第二，卫生健康行政主管部门对配置单位违法行为的罚款设定具有合法性。《行政处罚法》第十四条第二项规定，尚未制定法律、法规的，地方政府规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。《浙江省人民代表大会常务委员会关于政府规章设定罚款限额的规定》第二条规定“省人民政府、设区的市人民政府规章依法对违反行政管理秩序的行为设定罚款的限额，适用本规定。”第三条规定“对违反行政管理秩序的行为可以设定处以三万元以下的罚款。但对直接关系人身健康、生命财产安全以及直接涉及公共安全、生态环境保护、有限自然资源开发利用方面的违反行政管理秩序的行为，可以设定处以十万元以下的罚款。”因此，《办法》第十六条的设定符合上位法规定。（4）免除救助者的民事责任具有法律依据。《办法》第十三条第二款规定，救助人因使用自动体外除颤器自愿实施紧急救助行为造成受助人损害的，救助人依法不承担民事责任。对于豁免受助人民事责任的规定，《民法典》第一百八十四条规定，因自愿实施紧急救助行为造成受助人损害的，救助人不承担民事责任。另外，《杭州市院前医疗急救管理条例》第三十条第二项规定，鼓励经过培训取得合格证书、具备急救专业技能的公民对急、危、重伤病员按照操作规范实施紧急现场救护，其紧急现场救护行为受法律保护，不承担法律责任。

（二）合理性评估

1.《办法》的立法目的具有现实必要性。“为了保障公民的身体健康和生命安全”是《办法》的首要目的。《中国心血管健康与疾病报告2023概要》指出，中国心血管病（CVD）患病率处于持续上升阶段。推算CVD现患人数3.3亿，其中肺原性心脏病500万，心房颤动487万。另外，2021年7月至2022年6月，“中国居民心脑血管事件监测”项目对20个省、自治区、直辖市103个监测点数据统计分析发现，我国18岁以上居民CVD的粗发病率为600.9/10万。同时，《中国卫生健康统计年鉴2022》显示，城乡居民疾病死亡构成比中，CVD占首位。2021年，CVD分别占农村、城市死因的48.98%和47.35%。其中，“人口老龄化”是主要原因。杭州作为特大城市和发达地区，人口老龄化已经成为客观趋势。基于这种状况，《办法》对AED的配置、使用、维护等的规定具有现实的必要性与正当性。

2.《办法》的制定符合我国院前医疗急救体系建设的要求。2013年11月29日，国家卫生健康委员会发布《院前医疗急救管理办法》，提出要加强院前医疗急救管理，规范院前医疗急救行为，提高院前医疗急救服务水平，促进院前医疗急救事业发展。国家卫生健康委等9部门《关于印发进一步完善院前医疗急救服务指导意见的通知》（国卫医发〔2020〕19号）指出院前医疗急救是卫生健康事业的重要组成部分，在医疗急救、重大活动保障、突发公共事件紧急救援等方面发挥了重要作用。因而应当加强政策保障，其中就包含“逐步建立统一的公众急救培训体系，提高自动体外除颤仪（AED）配置水平，完善公众急救支持性环境。”因此，杭州市出台有关自动体外除颤器的地方政府规章是在落实中央的政策指引，有助于推动院前医疗急救体系建立，保障公民身体和生命健康。

同时，《办法》还是对杭州市“三年行动计划”的具体落实。《杭州市深化院前医疗急救体系建设三年行动计划（2018—2020年）》提出加强公民自救互救能力建设，其中关键一项就是“研究出台指导公共场所自动体外除颤器设置、管理的意见，逐步建立公共场所AED设置、维护的长效机制，加强AED使用培训和规范管理，进一步提升公民互救能力。”目前，杭州市公共场所AED的配置使用还存在着配置率低、知晓率低、法制保障不足等问题，有必要通过立法加强公共场所AED的配置管理，更好地维护公众的健康和生命安全。故而，以地方立法形式规范公共场所自动体外除颤器配置和使用便显得尤为重要。

3.《办法》所规范内容合理、科学。整体而言，《办法》对AED的配置、使用、维护等做了全流程的规定，逻辑清晰、内容完整。首先，《办法》确定了自动体外除颤器的定义，明确其功能，即自动体外除颤器是经国家药品监督管理部门注册，依法批准上市销售、使用，具备自动识别可电击心律、自动电击除颤功能，用于抢救心脏骤停患者，供社会公众使用的便携式急救设备。

其次，《办法》明确了相关单位的宣传、培训责任，有助于推动其有力落实。为提高公众对AED的知晓率，《办法》明确了有关单位的宣传职责，规定报刊、电视、网络等媒体应当加强宣传。在培训方面，《办法》采取了“政府主导+社会协同”的方式，要求卫生健康行政主管部门和红十字会依照自身职责主动开展AED的使用及相关急救技能培训工作，同时鼓励、支持有资质的社会组织开展公益性AED的培训工作。

再次，《办法》对AED的使用细节做了具体规范。其中，包含规定了应当配置AED的公共场所范围以及配置AED的费用保障。这些对于配置规划的具体实施和预备即将投入的物资提供了资金等保障。

最后，《办法》为AED的设置使用设定了相应法律责任，以通过法律后果的提前分配来达到资源充分利用。同时，为消除社会公众及公共场所配置单位对使用AED的顾虑，根据上位法有关规定，《办法》设置了“好人条款”，明确救助人因使用AED自愿实施紧急救助行为造成受助人损害的，救助人依法不承担民事责任。

4.进一步完善《办法》的合理性建议。（1）区别对待公共场所。《办法》对应配置AED公共场所进行分类，同时兼顾AED配置和运行维护成本等因素，《杭州市人民政府办公厅关于做好全市公共场所自动体外除颤器配置管理工作的通知》中提出进行分类实施，要综合考虑公共场所分类、面积、人流量等因素，分步实施，分类推进，优先配置人流量大、猝死发生率高的公共场所，逐步提高各类公共场所AED配置数量和覆盖率，进一步释放《办法》的效能。

同时，建议进一步区分固定公共场所与流动公共场所。作为一个特大城市，杭州的城市化率在全国名列前茅，而这就使得每年有大量的建筑工地开工。据统计，杭州每年有大大小小6000个工地，且这些地方是非常容易发生心脏病等需要AED救治的情形，而这些地方并没有被《办法》第八条所明确列举，其虽然可以被涵括在“其他人员密集的公共场所”之内，但却会由于存在解释空间而被行政机关、建筑方等所忽视。外来务工人员也是杭州市的建设者，属于《办法》第一条中“提升社会文明水平”的应然举措，因此在未来修法时可以适当作出明确规定。

（2）增加进一步发挥社会力量的规定。鉴于AED的配置、维护费用高、公共场所众多，单凭政府财政资金难以完全实现立法目的，因此可以多措并举，引导社会力量有序参与，进而实现共建共治共享。《办法》第四条规定，本市公共场所自动体外除颤器的配置管理，遵循政府主导、部门协同、社会参与、倡导公益的原则。目前，《办法》的规定主要还是政府本位，没有能够更大程度的撬动社会力量进入。目前，关于社会参与的规定仅有两处：其一，第十条第二款规定，鼓励自然人、法人和其他组织向公共场所捐赠、维护自动体外除颤器，自动体外除颤器上可以标注捐赠、维护者名称。在之后的修法过程中，可以分别对“捐赠”“维护”进行有侧重点的规定。例如，对于“捐赠”者，根据其捐赠的数量，可以在资格准入、税收优惠等其他方面给予区别于精神奖励之外的利益；对于“维护”，可以发动社区力量（如“夕阳红”）等参与进来。

其二，第十三条规定，鼓励具备急救技能的公民对急危重患者实施紧急现场救护。那么，在“鼓励”之外，是否可以使120急救中心的指导与救助者之间的沟通更加的顺畅。另外，通过政府购买服务的方式，使得红十字会之外有资质的社会组织积极地参与到培训等事项上，让更多的民众掌握急救的技能和信心。

（3）重新评估设定“罚款”的必要性。《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》指出，要科学适用过罚相当原则。设定罚款要统筹考虑经济社会发展水平、相似违法行为罚款规定等因素，区分情况、分类处理，确保有效遏制违法、激励守法。

罚款并不是解决AED配置单位不履行义务问题的最适当的方法。影响公共场所配、维护AED的主要因素在于“资金的分担”问题。特别是在经济形势出现波动的背景下，那些兼具私人营利性与公共性的公共场所，如饭店、民宿连自己的生存都出现问题的情况下，如果非得让其承担这项社会义务，就违反了法律不强人所难的原则。因此，“罚款”作为对企业、其他组织财产权剥夺的罚则，将其用在这里可能并不合适。

与《办法》所力图维护的社会价值相似的是《消防法》。该法第六十七条规定，机关、团体、企业、事业等单位违反本法第十六条、第十七条、第十八条、第二十一条第二款规定的，责令限期改正；逾期不改正的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分或者给予警告处罚。其中第十六条规定，机关、团体、企业、事业等单位应当履行下列消防安全职责：（二）按照国家标准、行业标准配置消防设施、器材，设置消防安全标志，并定期组织检验、维修，确保完好有效。这一规定为配备消防设施的单位所设定的义务与《办法》第十六条为AED配置单位的义务相同，但并没有设定罚款。另外，《消防法》对“罚款”的创设，主要是针对未经消防验收而擅自施工、使用（第五十八条）、擅自降低消防施工质量（第五十九条）、未与居民区保持消防距离（第六十一条）等与配置和维护灭火器之外的事项。

因此，应当充分考虑设定罚款的必要性，并按照“过罚相当”原则，重新创设配置单位的义务保障责任体系。

（三)可操作性评估

立法的可操作性意味着法律规则和具体制度的设计必须能够被具体执行和遵守。这要求法律规范的相关内容定性清楚，界限明确；且行为主体易于识别，权利义务规则以及职责职权的规定必须明确；同时，相关规范应当具备指引公民行为的功能，其中需包含积极指引性规定和禁止性规定，后者应当伴随着法律责任；此外，相关的配套规范性文件需要及时且完整地制定；最后，行政相对人的实体性权利应得到完善的程序保障。

1.行为主体易识别，权责范围较为清晰明确。《办法》所规范行政主体包括卫生健康行政主管部门、发展改革、城乡规划、财政、交通运输、体育、教育、文化旅游、商务、民政、红十字会等部门和单位等。特殊情况下鼓励自然人、法人和其他组织对公共场所AED进行捐赠和维护。且对这些行政主体的义务规定清楚明确，如第十二条针对卫生健康行政主管部门之规定“卫生健康行政主管部门应当对公共场所自动体外除颤器的配置、维护保养、使用情况进行监督检查。配置单位的上级主管部门应当采取措施，督促配置单位按规定配置、维护保养自动体外除颤器”；再如第十三条针对特殊公民的免责条款“救助人因使用自动体外除颤器自愿实施紧急救助行为造成受助人损害的，救助人依法不承担民事责任”。

2.激励、责任条款明确，以保障义务的履行。《办法》第十四条、十五条、十六条皆为基于行为主体履行义务情况而分配的法律后果，其中，包含表彰和奖励这类积极后果，如第十四条“卫生健康行政主管部门、红十字会等可以视情或定期对配置、捐赠、培训、使用公共场所自动体外除颤器成绩显著的单位和个人按有关规定进行表彰和奖励”；同时，也包含消极法律后果，如第十六条中的“责令改正”与“通报”。责任条款的清晰规定，能够保障相关主体对义务的履行。

3.相关规范衔接及时、完整。《办法》与《民法典》中的“好人免责条款”相衔接：根据《民法典》第一百八十四条“因自愿实施紧急救助行为造成受助人损害的，救助人不承担民事责任”和《杭州市院前医疗急救管理条例》第三十条“鼓励经过培训取得合格证书、具备急救专业技能的公民对急、危、重伤病员按照操作规范实施紧急现场救护，其紧急现场救护行为受法律保护，不承担法律责任”的规定，办法第十三条规定“鼓励具备急救技能的公民对急危重患者实施紧急现场救护。救助人因使用自动体外除颤器自愿实施紧急救助行为造成受助人损害的，救助人依法不承担民事责任。”除此之外，与《杭州市人民政府办公厅关于做好全市公共场所自动体外除颤器配置管理工作的通知》（杭政办函〔2021〕53号）、《国家卫生健康委办公厅关于印发公共场所自动体外除颤器配置指南（试行）的通知》（国卫办医函〔2021〕602号）等规范相衔接。

经评估，《办法》所规范内容定性清晰、行为主体易识别、权责明确、激励政策提供了清晰指引、责任条款明确、规范衔接及时，具有较强的可操作性。

四、立法盲点评估

《办法》是全国首个以地方立法形式规范公共场所自动体外除颤器的制度成果。整个规范体系共有十七条，围绕着AED适用过程中可能产生的重点问题，分别确定了其适用原则、适用范围、法律保障、费用保障、相关人员的法律责任等规范内容，结构完整，基本不存在明显的立法盲点。但是，仍有以下两点有待完善之处：

（一）《办法》的责任规定部分缺失

《办法》属于地方政府规章，按照《立法法》的规定应属于执行性规范，但是《办法》的规定较为粗疏，在结构上尚有缺失。在《办法》中，立法者所规范的主体包括人民政府、卫生健康行政主管部门、其他行政部门、红十字会、配置单位等，但是在“法律责任”设定上，仅仅规定了配置单位没有履行相应法律后果的责任，而对于其他主体的责任尚未涉及。

另外，对AED供应商的义务、责任条款缺失。例如，《消防法》第六十五条规定，违反本法规定，生产销售不合格的消防产品或者明令淘汰的消防产品的，由产品质量监督部门或者工商行政管理部门依照《产品质量法》的规定从重处罚。因此，《办法》可以对这个主体的义务、责任作出规定，并引导其有序参与到AED的配置、维护管理工作中。

同时，未能对不同类型的公共场所的责任进行区分。在《办法》第八条所规定的“公共场所”中，其中有纯公共场所，例如火车站，也有兼具私人性与公共性的场所，也有大型超市，那么对于后者如何在公共财政与营利主体之间分担相应的负担，并没有作出区别对待。对这类问题规定的缺失可能会使得兼具私人性与公共性的场所，如酒店、民宿等缺乏配置和维护AED的积极性和主动性，进而可能降低《办法》的实效。

（二）《办法》中缺少对配置单位的“社会监督”

现行《办法》中的监督主体基本仍局限于行政机关，缺乏了公众作为权力监督主体的维度。公共场所的自动体外除颤器配置属于对公民健康权的保护，那么若增加了公众的社会监督，如批评、建议、检举、申诉、控告等，将更好地有助于提升监督效能，从而充分遵循《办法》第四条“政府主导、部门协同、社会参与、倡导公益的原则”，推动我市院前医疗急救体系建设。

五、立法技术评估

（一）《办法》的形式结构

国务院《规章制定程序条例》第七条规定，规章的名称一般称“规定”、“办法”，但不得称“条例”。《办法》符合该规定。另外第八条规定，除内容复杂的外，规章一般不分章、节。《办法》全文共十七条，并未分章、节，符合此项规定。

（二）《办法》的实质结构

法的实质结构包括立法目的、适用范围、法的原则、法律概念的解释、法律规则、解释机关、施行日期以及废止条款等。《办法》第一条已经说明立法目的为保障公民的身体健康和生命安全，推进城市国际化，提升社会文明水平和城市品质。第二条说明适用范围为本市行政区域内公共场所自动体外除颤器的配置管理。第四条规定杭州市公共场所自动体外除颤器的配置管理，应遵循政府主导、部门协同、社会参与、倡导公益的原则。第五条至第十四条，规定了杭州市公共场所自动体外除颤器的配置、使用（培训）、维护等的法律规则。第十六条规定了配置单位违反义务的法律后果。第十七条规定了生效的日期。

（三）《办法》的语言文字表达技术

法的语言文字表达技术包括句子使用、字词使用、标点符号使用、语气语态使用以及其他诸如此类的问题的技术。《办法》文本风格准确、简洁、严谨，法律词语的选择基本明确，法律语句也遵循上述立法语言文字风格的基本要求，语句简短，句型恰当。当然，《办法》中体外自动除颤器的英文简称为AED，在规章的第三条规定“本办法所称自动体外除颤器，是指经国家药品监督管理部门注册，依法批准上市销售、使用，具备自动识别可电击心律、自动电击除颤功能，用于抢救心脏骤停患者，供社会公众使用的便携式急救设备”，可以加体外自动除颤器的别名为AED，从而在不影响法律效力的前提下，通过对自动体外除颤器进一步解释，提升文本句子的可读性。

六、与上位法《行政复议法》的衔接评估

《行政复议法》于2023年9月1日通过修订，并于2024年1月1日起正式实施。尽管《办法》并没有直接关于行政复议制度的规定。但依据《行政复议法》的立法精神与相关规定，《办法》可在未来修订中增加一个规定。相较于修法前，修订后的《行政复议法》注重发挥“化解行政争议的主渠道作用”，注重对行政争议的前端治理。例如，《行政复议法》第三十二条规定，对当场作出或者依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚决定不服申请行政复议的，可以通过作出行政处罚决定的行政机关提交行政复议申请。

行政机关收到行政复议申请后，应当及时处理；认为需要维持行政处罚决定的，应当自收到行政复议申请之日起五日内转送行政复议机关。在此，《办法》也可以创设一个“先行处理机制”，即对于事实清楚、情节不严重的，可以由属地卫生健康行政主管部门先于行政复议机关进行及时处理。

七、评估结论

经过评估，在整体上，《办法》在文本质量、立法技术、与上位法衔接等方面都较为规范合理。2017年12月22日修订通过的《规章制定程序条例》第六条规定，制定规章，应当体现全面深化改革精神，科学规范行政行为，促进政府职能向宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等方面转变。《办法》属于杭州市人民政府积极履行公共服务的具体举措，这对于保障公民的身体健康和生命安全，推进城市国际化，提升社会文明水平和城市品质具有重要意义。对于公共场所AED的配置与维护管理，《办法》创设了政府统筹、卫生健康部门主导、部门协同、社会参与的较为科学的架构，为AED的管理工作提供了强有力的组织基础。需要指出的是，尽管《办法》的规定较为简约，但是这也符合《规章制定程序条例》第八条的规定，即规章用语应当准确、简洁，条文内容应当明确、具体，具有可操作性。除内容复杂的外，规章一般不分章、节。

当然，随着社会的发展，《办法》在一些地方也需要进一步完善。这些在主文的相应部分已有详细论述，此处就不再赘述。此处需要指明一点，即在对《办法》制定配套制度时需要结合杭州市目前的发展阶段、财力状况等客观情况，分阶段、有重点的配置AED，使其能够更有针对性的释放制度红利；同时，在AED的配置与维护上合理分担政府与配置单位、特别是市场和社会主体间的负担，并且在其它方面还可以对后者给予利益优惠，进而调动政府、市场、社会的三重积极性。

来源：江南水乡生活见闻