摘要：党的十八大以来，我国新型城镇化建设成就斐然，常住人口城镇化率大幅提升，城镇常住人口增多，城市数量增加。习近平总书记对新型城镇化的客观规律、重要意义和动力机制等作出一系列重要论述。我国实施了新型城镇化四大行动并取得成效，但也面临一些问题。当前，在人口流动、产业支

党的十八大以来，我国新型城镇化建设成就斐然，常住人口城镇化率大幅提升，城镇常住人口增多，城市数量增加。习近平总书记对新型城镇化的客观规律、重要意义和动力机制等作出一系列重要论述。我国实施了新型城镇化四大行动并取得成效，但也面临一些问题。当前，在人口流动、产业支撑和就业形态等重点领域出现新动向，需深刻领会习近平总书记相关论述精神，把握新动向，推进新型城镇化高质量发展，为中国式现代化提供支撑。

本文刊登于《习近平经济思想研究》2025年第5期

作者：国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心

执笔人：高国力、鲍家伟、孔翠芳、张晓明

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央不断深化对城镇化发展规律的认识，部署实施新型城镇化战略，指引和推动中国特色新型城镇化建设取得历史性成就。2012—2024年，我国常住人口城镇化率由53.1%提高至67%，城镇常住人口达到9.44亿，全国城市数量增加至694个。当前和今后一段时期，我国城镇化进程处于增速换挡、质量提升的关键阶段，我们要深刻学习领会习近平总书记关于新型城镇化的重要论述精神，准确把握我国人口流动和空间分布、产业变革和要素配置、就业形态和生活方式、进城落户和公共服务等方面的新动向，稳扎稳打推进新型城镇化高质量发展，为中国式现代化提供强大动力和发展空间。

深刻学习领会习近平总书记关于新型城镇化的重要论述精神

党的十八大以来，习近平总书记立足我国新型城镇化发展实践，面对新形势新任务新要求，在新型城镇化客观规律、重大意义和动力机制等方面作出一系列重要论述，为中国特色新型城镇化道路指明了方向。

（一）全面揭示新型城镇化的客观规律

城镇化是一个自然历史过程。习近平总书记指出，“城镇化是一个自然历史过程，是我国发展必然要遇到的经济社会发展过程”。既然是自然历史过程，就有其外在约束、客观趋势和阶段特征。对于外在约束，习近平总书记强调，“城镇化受自然条件制约，受资源环境承载能力制约，受经济社会发展水平制约”。对于客观趋势，习近平总书记指出，“在人口城镇化问题上，我们要有足够的历史耐心”，强调对“两栖人”、候鸟现象不要大惊小怪，也不要恶意炒作。对于阶段特征，习近平总书记指出，我国“城镇化速度将从高速增长转向中高速增长”“城市发展将转向规模扩张和质量提升并重阶段”。我们必须从我国社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律、因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。

“绿水青山就是金山银山”理念发源地浙江安吉，把“招引10万青年大学生”作为县域第一战略目标，不断优化青年人才就业创业政策，为青年铺路搭桥，提供更大发展空间。图为2025年1月24日在安吉余村拍摄的青来集外的“青年理想集结地”新标签。新华社发潘学康/摄

城镇化是现代化的必由之路。党的十八大提出，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上鲜明指出，“城镇化是现代化的必由之路”。对现代化发展，习近平总书记创造性地指出，“我国发展必然是一个‘并联式’的过程，工业化、信息化、城镇化、农业现代化是叠加发展的”。

城乡将长期共生共存。习近平总书记指出，“不管工业化、城镇化进展到哪一步，农业都要发展，乡村都不会消亡，城乡将长期共生并存”。习近平总书记一再强调：“在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。”我国正处于正确处理工农关系、城乡关系的历史关口，必须统筹新型城镇化和乡村全面振兴，完善城乡融合发展体制机制，走中国特色的城乡融合发展之路。

（二）深刻阐述新型城镇化的重要意义

新型城镇化是更好满足人民群众美好生活需要的有效途径。习近平总书记指出，“我国城市化道路怎么走？这是个重大问题，关键是要把人民生命安全和身体健康作为城市发展的基础目标”“要更好推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间”。以人为本是新型城镇化的基本原则，贯穿在新型城镇化战略实施全过程和各领域重大任务之中。

新型城镇化是经济社会高质量发展的强大引擎。习近平总书记指出：“如果城镇化目标正确、方向对头，能走出一条新路，将有利于释放内需巨大潜力，有利于提高劳动生产率，有利于破解城乡二元结构，有利于促进社会公平和共同富裕，而且世界经济和生态环境也将从中受益。”深入推进以人为本的新型城镇化，既可以增加和稳定劳动供给、减轻人工成本上涨压力，又可以提振消费，还可以增加城镇建设投资，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。

新型城镇化是优化国土空间开发保护格局的重要支撑。习近平总书记指出，“我国各地情况千差万别，要因地制宜推进城市空间布局形态多元化”“同时，城市发展不能只考虑规模经济效益，必须把生态和安全放在更加突出的位置，统筹城市布局的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要”。我国“两横三纵”城镇化战略格局基本形成，要坚定不移实施主体功能区战略，严格按照主体功能区定位推动发展和推进城镇化。

（三）科学阐明新型城镇化的动力机制

以城市群为主体形态推进城镇化。习近平总书记指出，“城市群是人口大国城镇化的主要空间载体”“产业和人口向优势区域集中，形成以城市群为主要形态的增长动力源，进而带动经济总体效率提升，这是经济规律”。近年来，我国经济和人口向大城市及城市群集聚的趋势比较明显，19个城市群常住人口、地区生产总值占全国比重近75%、85%，成为经济发展最活跃的增长极和动力源。

产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动。习近平总书记指出，“城市和经济发展两者相辅相成、相互促进”。一方面，城市经济发展可以增加就业岗位和吸纳城市人口；另一方面，经济发展和劳动生产率提高，可以增加居民收入、扩大消费和投资需求，反过来促进城镇发展。统筹新型工业化和新型城镇化，强化产业支撑能力建设，成为释放城镇化潜力的重要举措。

新一轮科技革命和产业变革释放城镇化发展新动能。习近平总书记指出，“让创新成为城市发展的主动力”。具有创新能力的城市，往往是未来重大科学发现、重要技术发明、新兴主导产业的重要策源地，城镇化应用场景有力拉动新质生产力培育壮大。科技创新推动产业创新，颠覆性技术和前沿技术的突破性应用驱动新质生产力发展，催生新产业新业态新模式，为城镇产业就业、功能布局和发展方式等带来新变化新活力。

新型城镇化四大行动有力有效落实落地

习近平总书记指出，“解决好人的问题是推进新型城镇化的关键”。2024年7月国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，对未来五年推进新型城镇化作出系统部署，提出实施新一轮农业转移人口市民化、潜力地区城镇化水平提升、现代化都市圈培育、城市更新和安全韧性提升四大行动。

近一年来，四大行动扎实推进，我国新型城镇化建设成效显现，2024年末常住人口城镇化率达67%，比上年末提高0.84个百分点。农业转移人口市民化有序推进，深化户籍制度改革，推进常住地提供基本公共服务，义务教育阶段进城务工人员随迁子女在公办学校就读或享受政府购买学位比例达96.8%，中央财政安排农业转移人口市民化奖励资金400亿元。以县城为重要载体的城镇化加快建设，协调推进新型工业化城镇化，培育发展优势特色产业，提高县城综合承载能力。培育发展了一批同城化程度较高的现代化都市圈，都市圈基础设施联通水平大幅提升，公共服务共建共享力度加大，产业分工协作不断加强，中心城市对周边中小城市的辐射带动能力不断增强。城市更新行动持续推进，城市安全韧性短板加快补齐，完成燃气管道老化更新改造6.6万公里，建设改造各类管网17.5万公里，城镇老旧小区改造新开工5.8万个。实施城中村改造项目1863个，建设筹集安置住房189.4万套，改造城市危旧房7.9万套。

但也要看到，我国城镇化进入快速发展的后期，仍然面临以下问题难点：一是感受认识上，不同主体“冷热不均”现象亟须破解；二是动力机制上，农业转移人口进城和落户呈现双下降态势；三是载体建设上，超前与滞后并存且分化日趋严重；四是资源配置上，未能与人口流入流出规模及时精准匹配；五是项目支撑上，地方城镇化项目谋划前瞻性、科学性不够，亟须积极、稳妥、扎实推进新型城镇化高质量发展。

当前新型城镇化重点领域出现的新动向

新型城镇化已成为我国经济社会高质量发展的重要引擎，一些重点领域如人口流动、产业支撑和就业形态等出现的新动向，将对城镇化质量和水平提升提出新要求。

（一）人口：农民工向中西部回流、返乡农民工首选县城、“Z世代”农民工偏好大城市

农民工向中西部地区回流速度持续加快，回流方式日趋多元化。据国家统计局农民工监测调查报告，中部和西部地区农民工省内就业比例，2016—2021年间年均分别提高约0.9%和0.73%，2022—2023年间年均分别提高约4%和3%。农民工就近就地就业比例逐年上升，“凤还巢”态势越来越明显。比如，安徽省坚持发展“归雁经济”，积极引导农民工返乡、大学生到乡、能人回乡、企业家入乡，2023年全省新返乡入乡创业10.9万人，呈现出人才、技工、普工和老板组团式返乡入乡态势。

返乡农民工关注生活成本和综合配套，就业安居首选县城。《中国乡村振兴综合调查报告2023》显示，县（市）成为外出农民工和返乡农民工就业定居的主要载体，吸纳外出就业农民工的比例占总外出就业的33.67%。顺应外地返乡人员回到县城生活、本地农村居民向县城集中的趋势性变化，不少地方大力推进以县城为重要载体的就地城镇化。比如，湖北省开展城镇和产业“双集中”发展试点，创造条件让返乡农民工和进城农民先“安居”再“乐业”，2023年64个县（市）新增城镇常住人口30.5万人，城镇化率提高1.1个百分点，增幅为近3年新高。

“Z世代”通常指1995—2009年出生，受数字信息技术、即时通信设备等影响比较大的一代人。“Z世代”农民工偏好新就业和新消费，更倾向于选择网约车司机、快递员、外卖配送员、电商主播等新就业形态，不愿长时间在工厂上班，且追求个性化、体验型的新消费，更加注重有性价比的自在生活，更愿留在大城市。大城市及周边地区形成的都市圈，既能提供充足的就业空间，也能满足多元化的生活需求，对其吸引力最大。比如，成都都市圈因经济发达、生态优良、生活闲适，年轻人“来了就不想离开”，来蓉人口年轻化特征明显，18—34岁人群占比约46%。

（二）产业：重大生产力布局持续优化、新质生产力加快发展、城市合作优势互补

通过重大生产力布局优化、产业梯度转移和重点产业培育，为中西部内陆地区城镇化建设带来重大历史机遇。比如，四川省依托制造业优势，积极服务国家产业链供应链安全，高质量对接东部沿海地区产业新布局，新兴产业资源进一步汇聚，高新区成为承接产业转移的集聚地。2023年8个国家级高新区、20个省级高新区贡献了全省18.6%的地区生产总值，促进了就业岗位的稳定扩容。

因地制宜发展新质生产力，对于劳动力供给质量和结构提出更高要求。《新质生产力应用型人才就业趋势报告》显示，对介于传统蓝领和白领之间的紫领，广泛存在于智能制造业的班组长、技术员和质检员等岗位，到2035年总需求将超过3100万人，占制造业总劳动需求的近1/4；紫领职位对本科及以上学历的需求将从2022年的28%增长至2035年的57%。新质生产力发展不断创造新就业空间，急需大批高素质劳动力提供支撑。

实施“双向飞地”等产业合作模式，促进飞出地和飞入地城市优势互补。“嘉定—温州”“深圳—汕尾”“漕河泾—海宁”等“双向飞地”合作，推动了创新要素流动和产业链跨区域布局，降低了发达地区的各类要素成本、资源环境容量和产业承载空间，实现产能输出和市场占有，又推动了欠发达地区建设产业园区，承接产业转移和劳动力集聚，引入先进技术和管理经验，带动当地城镇化发展。

（三）就业：“城乡双栖”“在村入村”

“城乡双栖”成为县域城镇化的新形态，就业场所和身份交叉融合。随着县域经济发展、城乡融合推进，城乡差距进一步缩小，“城乡双栖”日益成为一种新的就业和生活方式。比如，浙江不少农民家庭“半工半耕”“半工半读”“一家两制”，青年农民往返于城市和乡村之间，既可以生活在乡村、工作在城镇，也可以生活在城镇、创业在乡村，城乡边界逐渐模糊。这些人群很难用传统意义上的城镇人口或乡村人口来划分，体现出城乡融合发展的趋势性特征和要求。

“在村入村”创业就业成为新潮流，新就业形态方兴未艾。随着城乡交通便利和数字经济发展，乡村生活成本低、节奏慢、亲近自然等独特优势日益凸显，各种要素资源“由城入乡”，“村咖”、农村电商、短视频直播等新业态不断涌现，城乡时空差距大幅缩小。比如，全国返乡下乡创业人群中，超过55%运用“互联网+”等新模式，手机成为新“农具”，直播成为新“农活”，传统方式与现代模式相融合，为破解城乡二元结构提供了新路径。

扎实推动新型城镇化高质量发展

党的二十届三中全会提出，“健全推进新型城镇化体制机制”。锚定到2035年基本实现新型城镇化目标，要顺应规律、把握趋势，紧抓城镇化动力仍然较强的关键时期，高质量推进新型城镇化四大行动，为中国式现代化提供有力支撑。

（一）以提升产业集群竞争力为先导，推动潜力地区城镇化水平提升

一是因地制宜推动新型工业化、新型城镇化协同发展，推进潜力地区产业园区功能提升和县城补短板建设，提升城镇就业支撑和综合承载能力。二是综合运用财政、土地、金融、税收等政策，支持潜力地区加快产业导入嫁接，培育特色优势产业集群。三是“一县一策”建立以龙头企业为主导的产业集群培育机制，创新承接发达地区产业转移合作对接机制，健全校企合作的技能人才培养体系。四是统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，促进一二三产业融合发展和县乡村功能衔接互补，以城乡融合引领城镇化水平提升。

（二）以“两重”“两新”资金使用为抓手，加大新型城镇化重点领域投入

一是加大“两重”建设力度，支持符合条件的新一轮农业转移人口市民化、潜力地区城镇化水平提升、现代化都市圈培育、城市更新和安全韧性提升等标志性重大项目建设，因势扩围下沉至人居环境、市政设施、产业配套等城镇化补短板强弱项重点领域。二是针对老一代、新生代、新世代等不同类型农业转移人口群体的消费特征和需求，制定差异化的消费品以旧换新接续政策，纳入“两新”专项支持范围。三是允许人口流入城市利用超长期特别国债、地方政府专项债等资金，加大闲置存量土地回收和存量商品房收购力度，持续扩大农业转移人口保障性住房供给。

（三）以不同类型流入地城市为试点，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度

一是规范常住地登记户口的管理流程。健全常住地登记户口制度，明确立户、迁户、退户等要求，推动公民在经常居住地登记常住户口，一个公民只能在一个地方登记常住户口。二是对供需矛盾突出的基本公共服务，综合考虑常住地户口登记年限、社保缴纳年限等因素，完善积分制等基本公共服务梯度享有机制。考虑地方财政可承受能力，精准聚焦农业转移人口关注的基础教育、基本医疗、社会保险、公租房等基本公共服务，因地制宜调整为按常住地提供。三是建立健全与常住人口“强挂钩”的要素配置机制。建立并完善一般性转移支付、市民化奖励资金、预算内投资、新增建设用地、人员编制和排放指标等，与基本公共服务向常住人口覆盖进度、常住地财政新增支出相挂钩机制，支撑保障城镇基本公共服务逐步实现常住人口全覆盖。

（四）以保障非户籍常住人口合法权益为前提，积极稳妥前瞻谋划重点领域改革

一是推动人口服务管理载体融合。近期，坚持户籍和居住证双轨并行的常住人口服务管理制度，提高居住证持有人基本公共服务实际享有水平，探索利用大数据等信息手段精准识别稳定就业居住者并自动配发居住证，探索城市群、都市圈居住证年限互认。远期，探索户籍制度与居住证制度的统一，推动户籍、居住证、身份证、社保卡等的衔接，建立以身份号码为主要标识的人口服务管理制度。二是探索符合条件的随迁子女在流入地参加中高考。根据进城务工人员在当地的合法稳定就业、合法稳定住所、参加社保年限，以及随迁子女在当地连续就学年限等情况，因地制宜探索随迁子女在流入地参加中高考。三是健全农户“三权”市场化退出机制和配套政策。保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法，推动有意愿的农业转移人口在城镇落户。

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来源：中国城市中心