学术报告 | 石晓冬：总体规划实施的体系建设和改革实践——以北京为例

摘要：5月24-25日，第十二届规划实施学术研讨会暨中国城市规划学会规划实施分会年会在沈阳成功召开。会上，石晓冬院长作题为《总体规划实施的体系建设和改革实践——以北京为例》的主题报告。

导读

5月24-25日，第十二届规划实施学术研讨会暨中国城市规划学会规划实施分会年会在沈阳成功召开。会上，石晓冬院长作题为《总体规划实施的体系建设和改革实践——以北京为例》的主题报告。

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石晓冬

中国城市规划学会常务理事、规划实施分会主任委员

北京市规划和自然资源委员会党组成员、总规划师

北京市城市规划设计研究院院长

规划体系、管理体制、治理机制是空间规划推动城市动力变革、效率变革、质量变革的基础框架。从实施角度重新思考规划变革与方法论创新，是规划师推动城市发展和治理不断前行的内驱力。

新中国成立以来，北京市相继编制了七版城市总体规划，回顾这个历程，我们可以读出功能结构、看到形态布局；但是从实施出发去思考规划发展和改革创新，就要把规划法规、规划管理、规划技术综合起来考虑，关键是规划体系的组织建构和规划治理能力的同步跟进。

从这个意义上说，每一版总规的实施都包含组织运行-功能结构-工具方法的更新迭代，从早期的更新改造项目到功能区、新城规划，从控规体系、规综创新到公众参与、体检评估，规划实施方式转型都有时代的影子、都有主体的引入、都有部门的变更、都有权利的平衡。

为适应变化的城市发展环境和政策要求，北京总规实施与首都空间治理现代化建设并行，推动了价值体系、工作体系的发展。从近十年首都规划的发展来看，规划实施“变中求新”的特点尤为突出，从总体规划到分区规划、三区三线，从防疫设施选址到经济专班、城中村改造，几乎每年都能找到不同以往的主题词。我从北京规划实施的目标体系、创新实践以及思路建议三个方面与大家分享交流。

党中央、国务院历来重视首都规划工作。习总书记多次强调，城市规划在城市发展中起着重要引领作用。新版北京总规的核心使命是疏解非首都功能、优化提升首都功能，强化“一核两翼”布局，规划实施目标有三个层次。

一是立足首都发展，落实国家治理要求。在国家治理现代化建设的总目标下，北京作为大国首都和超大城市，首先要突出国家意志，落实四个中心战略定位，突出政治中心、突出人民群众，在老城保护、功能疏解、民生保障、区域发展等方面创新实施路径。

二是立足减量发展，落实国土空间治理要求。落实减量发展是新总规的突出特色，为此，北京系统制定了一整套政策机制和实施工具，划定两线三区、实现全域空间管控就是典型的例子。2019年之后，按照自然资源部划定“三区三线”的新要求、新规范，我们又在分区规划、街乡镇规划阶段重新“还原”、修正、深化了规划成果，但是依然保留了一点北京特色。因为现状城乡要素对流强、城乡土地级差大、城乡交叉范围广，广域乡村和非建设空间管理相对薄弱，在强调城镇建设用地集中集约使用的基础之上，很重要的任务是规范处理涉农涉地的用途管制；所以从结果上看，北京“开发边界小、红线比例高，校核精度细、管理监督严”。

三是立足民生发展，推动超大城市转型和精细化治理。十年来，我们对超大城市治理的理解有三个递进：第一阶段聚焦“大城市病”，着力解决大气污染、房价高涨、人口调控、交通拥堵等问题，基于问题导向“治已病、治未病”。第二阶段是聚焦主体权益，民生的背后是民权，人民群众的满意度归根到底来自于主体权益、切身利益的满足，群众急难愁盼的往往不是宏大的远景，而是身边和附近，比如教育医疗、小区改造，规划需要面向“七有五性”，以人民享有为目标创新规划得益制度，形成小切口、微治理的空间解决方案。第三阶段是聚焦问题体系，系统思考新时期城市运行治理中各类问题（problem, question, issue）的关联关系，生成首都规划战略研究“问题树”，有效连接国土空间治理与城乡建设治理，为战略引领和制度建设找到理论联系实际的逻辑源头。

规划目标确立之后，重要的是如何增强规划实施能力，也就是加快从功能型规划过渡到治理型规划。从全方位服务城市治理的要求出发，北京的重点是处理好四组关系：

一是把握央地关系，促进首都发展；

二是优化城乡关系，深化减量发展；

三是重塑区域关系，加速创新发展；

四是处理条块关系，服务民生发展。

随着首都治理的不断推进和牵引，北京也逐步探索形成了目前的规划实施体系。这个体系包含三部分：一是包含总规、详规、专项规划等在内的规划技术体系；二是涉及行政管理主体、实施行动主体的运行规则体系，核心是立法执法、条块互动、公众参与的程序；三是管理实施体系，形成编、审、批、督的实施闭环，将规划运维与权力运行、资金运作、社会参与紧扣在一起。

北京规划实施体系

绘制一张规划蓝图

立足首都规划“四梁八柱”，确立北京城市发展的空间框架。一是聚焦首都功能，落实政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心功能定位，编制专项规划，做好空间布局。二是落实“一核两翼”战略，编制和实施城市副中心控制性详细规划、首都功能核心区控制性详细规划。三是推动京津冀三地协同发展，编制现代化首都都市圈空间协同规划。

构建一个规划体系

构建以总规为统领的、多规协同实施体系。一是建立“总规一分区一控规”逐层传导机制，增加分区规划这一承上启下的层次，以各区政府为主体编制实施；中心城区和新城地区以街区为单元按需滚动编制街区控规，推动规划管理从单个地块指标调整向街区统筹实施转变。二是创新控规改革，改变规划编制“一次性”到地块深度的做法，分层编制“街区指引-街区控规-规划综合实施方案”，形成“管控图则+引导导则+管理规则”的编管模式。三是推动各领域专项规划落地实施，优化布局各类公服设施与服务，基本实现重点地区、重点领域专项规划全覆盖。四是组织编制国土空间近期规划，加强与发展规划的衔接协同，加强重点任务的实施分解和落地支撑。五是突出规划实施监督，落实常态化城市体检评估制度，加强规划实施督察工作。

坚持一个转型发展方针

坚持转型发展，抓牢“减量发展”，在厘清底数、守好底线、夯实底图的基础上，重新思考存量变革中规划“以空间促发展”的效用。一是落实减量任务，推动供减挂钩，紧抓违法建设治理，保障疏整促工作纵深推进。二是有序推进城市更新，建构城市更新“1+N+X”政策体系，针对项目改造成本高、历史遗留问题多、方法路径不适配等问题挑战，不断完善城市更新制度。

完善一套组织保障制度

完善组织保障制度，政府是城市治理的火车头、社会是规划实施的内燃机。自上而下的组织制度建设方面，突出表现为首规委、市委城工委和副中心党工委的组织领导机制创新。自下而上的基层动员方面，呼应“吹哨报到”、接诉即办、街道工作、物业改革等，深化责任规划师制度，以陪伴式服务和基层规划网络为特色助力首都精治共治法治。

健全一套政策法规体系

健全政策法规体系，围绕规建管全流程和规划相关的各领域，出台有关制度性文件，夯实首都空间治理的法制基础，如北京市城乡规划条例、北京市城市更新条例、北京历史文化名城保护条例等。

借助一系列工作平台

凝聚全社会力量推动总规实施。发挥全市经济工作专班作用，统筹成本核算、土地定价、综合效益评定等环节专业力量，推动土地要素更好支撑城市发展。借助疏整促专项行动、“两区”“三平台”、重点功能区和重大项目、冬奥会等大事件，推动规划有序落实。同时，建立时空数据底座与智慧城市支撑系统，进一步赋能城市精细化治理。

随着中国社会经济转型的加速加深，城市土地资产变现和空间驱动发展的逻辑出现转折，传统上以土地投放为中心、以指标管控为手段、以技术理性为根本的规划生产模式正经受挑战。面对社会大变革，如何推动规划大发展、优化城市治理模式，关键在于价值引领和治理创新。

党中央多次强调推进城市规划、建设、运营、治理深度融合，推动形成超大特大城市治理新体系。从大建设时代走向大治理时代，规划师需要“自我旁观”，深思新时代的“城市规划价值论”和“空间服务本质”。就北京而言，如何持续发挥空间规划治理对高质量发展的作用，我有四点思考：

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一是把城市功能中蕴含的势能转化为高质量发展的动能，发挥好国家、省市总结出来的城市功能，让经济能够增长、市民能够获益。

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二是以宝贵的空间支撑城市建设发展，规划好城市空间发展格局，精准供给新增空间、高质量更新存量空间，持续发挥空间的支撑作用。

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三是关注城市安全，以韧性城市新理念保障城市发展。

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四是推进城市发展的数智化转型，提高规划治理效率与城市发展的内生动力。

除此之外，我们也反复思考，城市未来发展的底层逻辑到底是什么？不可或缺的规划理念有哪些？关于此，个人有三方面思考：

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一是回归人民城市的根本需求，将规划的视野从宏观功能延伸到微观社会，从适配新市民、新需求的角度出发，着眼空间背后的微观机制。做空间的规划，更做时间的规划，强化分时分层利用才能进一步深化创新空间治理的内容。

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二是加强流量治理，增量时代的本质是“以形塑流”，存量时代的本质是人口有顶、空间有界、时间有限，每个用脚投票的个体更重视自己的“流收益”、也成为别人的流量。规划需要顺应和用好新人群、新业态、新动能带来的“流量”，以流量治理、城市运营思维持续激活城市。未来我们需要更包容城市创新要素，在规划实施中落实分权放权机制，提高运营主体实施能力，推动流量治理改革，比如国际城市灵活的使用空间其基础是经营许可权的确权。

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三是将空间管理的思维拓展为城市治理思维，通过高水平治理、高水平设计、高水平运营彰显更多城市魅力所在，建设悠享城市、幸福城市。真正奢侈的是悠闲，人能拥有的看似是空间、其实是时间，放松闲适就是城市魅力中非常重要的一部分。

比如我们最近在永定河滨水城市设计实践中，把滨水空间打造成了充满自然野趣的公共空间，“夕阳躺”等开敞草坪的空间设计能够给工作累了的人、给冥想的科学家们提供更舒适的场所，规划实施从提供空间场所变成了规划人们的生活。所以，总结成一句话，“时间的赠予和空间的包容，我们至少要选一项”，当然，我们希望两者都有。谢谢大家。

供稿单位：中国城市规划学会规划实施分会

5·30 |【规划创新】第十二届规划实施学术研讨会暨2025年中国城市规划学会规划实施分会年会成功举办