摘要：文物和文化遗产承载着中华民族的基因和血脉，是不可再生、不可替代的中华优秀文明资源。2025年3月1日，新修订的《文物保护法》开始施行。新法增设了检察公益诉讼条款，既为检察机关履职提供了直接法律依据，同时也赋予检察机关在文物保护方面更重的责任。在法律施行首日，最

文物和文化遗产承载着中华民族的基因和血脉，是不可再生、不可替代的中华优秀文明资源。2025年3月1日，新修订的《文物保护法》开始施行。新法增设了检察公益诉讼条款，既为检察机关履职提供了直接法律依据，同时也赋予检察机关在文物保护方面更重的责任。在法律施行首日，最高检发布“内蒙古自治区鄂尔多斯市检察机关督促保护秦直道遗址公益诉讼案”等5件案例（检例第228—232号）作为第五十七批指导性案例，聚焦文物和文化遗产保护，为各地检察机关办理此类案件提供规范和指引。为充分发挥案例的引领和示范作用，助推检察机关更好发挥公益诉讼督促、协同之力，本刊特约请专家学者围绕案例给予指导分析，案件承办检察官围绕案件办理重点予以诠释，以飨读者。

张希梅

严淑蓉

雷雨潇

广东省中山市人民检察院

第五检察部二级检察官

摘 要：针对不可移动文物受到严重损害或者存在严重损害风险，致使公共利益受到侵害的情形，检察机关应当督促文物行政部门依法全面履行文物保护监督管理职责，督促指导文物使用人落实保护职责；文物使用人不具备修缮能力的，可以建议属地政府依法给予帮助、开展修缮保护，并协同做好文物价值利用工作。

关键词：行政公益诉讼 文物保护 修缮义务 推动文物价值利用

全文

一、基本案情及办案过程

宏觉寺建于1390年，位于青海省西宁市，是汉、藏、回、蒙古等民族深度交融的重要枢纽。公元七世纪初，文成公主入藏途经此地，修建了供奉释迦牟尼十二岁等身像的宝座，藏传佛教在此遗址上创建宏觉寺。1951年，十世班禅赴京参加和平解放西藏《十七条协议》签订仪式后，中共中央西北局主要负责同志在宏觉寺为十世班禅首次进藏送行。宏觉寺在增进历代中央政府和藏传佛教联系方面发挥了重要桥梁纽带作用，1998年被青海省人民政府核定公布为青海省重点文物保护单位。

因历史原因，青海省西宁市某企业于1967年迁入宏觉寺，并在寺内修建车间、办公楼及职工住宅楼。2006年，该企业将宏觉寺班禅行宫和一座大殿腾清后交由青海省佛教协会进行修缮，但前香厅仍被作为库房使用，文物主体未得到妥善管理和修缮，已出现下沉、塌陷等情形。

2020年6月，青海省西宁市城中区人民检察院（以下简称“城中区检察院”）在开展文物保护公益诉讼检察专项行动中发现该案线索。城中区检察院初步调查发现存在公共利益受损情形，分析研判后认为符合立案条件。经层报青海省人民检察院批准，城中区检察院于2021年1月7日对该线索立案调查。

城中区检察院立案后，通过实地勘察、调取档案，查实宏觉寺前香厅被某企业作为库房使用，文物主体除梁架结构保持原状外，屋面塌陷，立柱下沉倾斜，山墙、门窗损毁程度较重。同时查明，青海省西宁市城中区文体旅游科技局（以下简称“城中区文旅局”）在知悉宏觉寺前香厅主体部分受损，该企业已停止生产、财务状况较差，不具备修缮能力后，未组织开展文物修缮，存在怠于履行文物保护监督管理职责的情形。

2021年1月13日，城中区检察院召开听证会，邀请区人大代表、政协委员、人民监督员、文物专家等参加，对宏觉寺历史价值、修缮必要性及修缮思路等进行公开听证。参加听证人员一致认为案涉企业不具备修缮能力，建议其腾退宏觉寺前香厅，由城中区文旅局进行抢救修缮，拆除寺内车间、办公楼。城中区检察院采纳了听证意见，于2021年1月13日向城中区文旅局制发检察建议，督促其依法履行监督管理职责，确保宏觉寺前香厅得到妥善保护和有效利用。

收到检察建议后，城中区文旅局督促案涉企业搬离宏觉寺。2021年1月28日，该企业腾退宏觉寺前香厅，正式将其交给城中区文旅局进行抢救修缮。同年3月2日，城中区文旅局对检察建议作出书面回复：已制定修缮方案，正在向上级单位申请修复资金。收到回复后，城中区检察院对宏觉寺修缮情况进行了跟进监督。城中区文旅局使用青海省文化和旅游厅划拨的专项资金，对宏觉寺前香厅进行了修缮；同时，向城中区人民政府报告该案，争取资金用于拆除寺内其他企业生产用房及搬迁补偿。2023年6月，宏觉寺修缮项目竣工。

二、办案过程中存在的重难点问题

（一）监督对象的精准定位难题

根据《文物保护法》（2017年）第21条的规定，本案首先要解决的问题是宏觉寺的权属问题，经深入核查文件及历史资料，明确宏觉寺本体为国有，企业系使用人，但该企业已停产且资金匮乏，无法履行修缮义务。此时，本案面临法律适用困境：若要求使用人修缮，将导致保护落空；若直接指向行政机关，需明确其监管职责。核心难点在于如何平衡“使用人义务”与“行政监管职责”，避免因主体责任不清导致保护缺位。

（二）行政机关履职评估的复杂性

本案中，检察建议整改期届满时，城中区文旅局已将宏觉寺前香厅收回，用蓬布遮挡，制定修缮方案，并向上级文物行政部门申请修缮资金，但修缮工程因资金审批周期长，文物修复专业性强而未及时完成。若简单以“文物未修复”认定未履职，将忽视行政机关的积极作为；若仅以“程序合规”判定履职，又可能放任保护滞后。行政机关是否依法履职的判断标准，不仅会影响检察机关是否提起公益诉讼，还关系到后续的跟进监督，因此成为本案在办理过程中必须解决的焦点问题。

（三）文物价值挖掘阐释和有效利用不充分

宏觉寺修缮项目完工后，文物本体安全虽得以保障，但长期“重保护轻利用”导致其历史文化价值未被激活。城中检察院在办案中发现，宏觉寺作为民族团结见证的独特价值尚未转化为社会教育资源。如何在法律监督框架内，推动行政机关、宗教团体等协同挖掘文物的精神内涵，实现从“物理修复”到“价值赋能”的跨越，是公益诉讼延伸职能的新挑战。

三、解决路径：从问题导向到系统治理

（一）以厘清权属为基础，明确监督对象

本案中，为明确宏觉寺是否系国有不可移动文物，城中检察院在初步调查时调取了第三次全国文物普查登记表，该表中记载宏觉寺系集体所有，权属归属于青海省佛协及案涉企业，但在后续调查中发现，案涉企业仅对其修建的车间、办公楼及家属楼有所有权，对宏觉寺本体并无所有权，且通过调取相关文件及材料，发现宏觉寺实质上系国有不可移动文物，案涉企业系使用人。根据《文物保护法》（2017年）的规定，国有不可移动文物使用人具有修缮责任，但办案团队通过走访、调查发现，该企业已是停产状态，资金状况不佳，无力承担修缮费用，若强行要求使用人修缮，则无法对文物进行全面保护。经办案团队分析研判认为，根据《文物保护法》（2017年）规定，县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。城中区文体局作为承担城中区文物保护工作的部门，应该对辖区内的文物保护履行监督管理职责，以确保辖区内文物的安全。据此，本案确定将城中区文旅局作为监督对象。

（二）进行多维度评估，科学认定履职效果

检察机关提起行政公益诉讼应当同时具备三个构成要件：检察建议整改期限届满、行政机关未依法履行职责、公共利益仍处于受侵害状态。实践中，检察建议的整改期及公共利益是否处于受侵害的状态可以通过时间节点和公共利益被恢复情况进行直观的判断；但对于行政机关是否依法履职的判断，应当结合行政行为、整改效果、是否存在客观障碍等因素予以综合认定。文物保护工作专业性强、修复难度高、整改时间长，检察机关针对文物受损问题向文物行政部门制发检察建议后，在回复期届满需认定其是否依法履职时，不能简单地以受损文物未修缮恢复到位作为判断行政机关未依法履职的唯一判断标准。本案中，宏觉寺虽尚未修缮完毕，但城中区文旅局已采取措施，做了必要防护，防止文物损坏情形扩大，及时申请修缮资金。经综合研判，检察机关认为城中区文旅局已积极履职，不宜提起行政公益诉讼，故作出终结案件的决定。决定作出后，城中检察院持续做好公益诉讼“后半篇文章”，针对宏觉寺前香厅修缮问题先后6次开展“回头看”工作，跟进监督修缮资金审批进程、施工单位资质审核、专项资金拨付及使用情况、修缮进度等，直至文物本体修缮完毕，确保检察建议落到实处。

（三）协同多元主体，推动文物价值活化利用

检察机关在办理文物保护公益诉讼案件时，要落实好“保护第一、加强管理、挖掘价值、有效利用、让文物活起来”的新时代文物工作方针，秉持“重在保护、要在传承”的监督办案理念，在保护不可移动文物的同时，要注重文物价值的挖掘阐释和活化利用工作。城中检察院在对本案进行“回头看”的过程中发现，宏觉寺前香厅虽修缮工程已全部竣工，文物主体得到有效保护，但文物未被充分有效利用，遂会同属地政府和文物行政部门等走访爱国宗教人士、查阅历史档案，收集相关文献及影像资料，因地制宜挖掘文物价值，加强对文物资源的活化利用。2024年6月，青海省民族宗教事务委员会将宏觉寺前香厅打造为“青海省民族团结进步教育基地”主展馆，展示藏传佛教促进中华民族多元、统一的典型故事及珍贵影像，教育和引导各族群众铸牢中华民族共同体意识，推动实现对文物的有效利用。

专家点评

从督促保护宏觉寺案看检察公益诉讼

在文物保护领域的推动、引领和提升作用

刘 艺

习近平总书记指出：“历史文化遗产是祖先留给我们的，我们一定要完整交给后人”。检察机关在督促保护宏觉寺行政公益诉讼案中贯彻了习近平文化思想和习近平法治思想的精神内涵，通过司法机制兼顾了保护传承与合理利用的需要，弥补了法律规范的不完善之处，切实推动政府落实文物保护责任，有效提升了文化遗产的全面保护。督促保护宏觉寺行政公益诉讼案被评为最高检指导性案例。这说明该案绝不仅具有个案价值，更揭示了检察公益诉讼在文物保护领域的特殊功能。检察机关办理文物保护公益诉讼案件，在推动文物有效保护的同时，为文物保护法治提供了重要补充。

一、检察公益诉讼在宏觉寺文物保护中发挥了推动破局的作用

宏觉寺系青海省重点文物保护单位。1967年，西宁市某企业迁入宏觉寺。1980年，该企业经批准在寺内修建车间、办公楼及职工住宅等，后持续开展经营，并将宏觉寺前香厅作为库房使用，因未得到妥善缮管保养，宏觉寺前香厅受到损害。

2017年修订的《文物保护法》第21条规定“国有不可移动文物由使用人负责修缮、保养”“非国有不可移动文物由所有人负责修缮、保养”，还规定“非国有不可移动文物有损毁危险，所有人不具备修缮能力的，当地人民政府应当给予帮助”，但未规定国有不可移动文物的使用人不具备修缮能力的，国家是否应当给予帮助。因历史遗留问题、法律规定不甚完善加之监管措施不到位，宏觉寺长期无法得到有效保护。

2020年6月，青海省西宁市城中区人民检察院（以下简称“城中区检察院”）发现上述案件线索，经层报青海省人民检察院批准，城中区检察院对该线索立案调查。2021年1月，城中区检察院召开听证会，对宏觉寺历史价值、修缮必要性及修缮思路等进行公开听证。听证的参加人员一致认为案涉企业不具备修缮能力，建议其腾退宏觉寺前香厅，由西宁市城中区文体旅游科技局（以下简称“城中区文旅局）”进行抢救修缮。城中区检察院采纳了听证意见，并向城中区文旅局制发检察建议，督促其依法履行监督管理职责，确保宏觉寺前香厅得到妥善保护和有效利用。

收到检察建议后，城中区文旅局督促涉案企业搬离，并对宏觉寺开展抢救修缮；同时向城中区人民政府报告该案，争取资金用于拆除寺内其他企业生产用房及搬迁补偿。2023年6月，宏觉寺修缮项目竣工。检察机关推动行政机关依法履行职责，解决了宏觉寺保护的难点问题。

二、检察公益诉讼对文物保护法治具有重要引领作用

检察公益诉讼在文物保护领域的功能不止于推动破局。从文物保护法律规范体系的现状来看，文物保护领域检察公益诉讼具有必要性和可行性。近年来，我国文物保护工作和经济社会建设之间的关系日益协调，全社会文物保护意识大大增强，文物保护状况得到明显改善。以《文物保护法》为核心的文物保护法律法规体系的建立反映了我国文物保护领域法治化水平不断提升。

为深入贯彻习近平总书记关于加强文物保护的讲话精神，认真落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强文物保护利用改革的若干意见》，最高检将文物和文化遗产保护列为检察公益诉讼“等外”探索重点领域。检察机关正式开展文物和文化遗产保护领域公益诉讼案件办理。最高检与国家文物局建立协作机制，联合发布长城保护等公益诉讼典型案例，推动文物保护领域检察公益诉讼进一步发展。

2024年修订的《文物保护法》设置了文物保护检察公益诉讼条款，规定“造成文物严重损害或者存在严重损害风险，致使社会公共利益受到侵害”时检察机关可以提起公益诉讼，并明确将国有不可移动文物修缮纳入县级以上人民政府的帮助范围。督促保护宏觉寺案中，在使用人无力修缮文物的情形下，政府帮助承担修缮费用，与新修订文物保护法的精神高度契合。

三、检察公益诉讼从历史文化遗产保护层次推升文物全面保护质效

1949年9月，中国人民解放军解放青海。十世班禅热忱欢迎和拥护解放军；同年10月，十世班禅致电毛泽东主席和朱德总司令，表达了期待西藏解放、祖国统一的愿望。1951年，十世班禅赴京参加和平解放西藏十七条协议签订仪式后，返回西宁为首次进藏做准备。在此期间中共中央西北局主要负责同志与十世班禅在宏觉寺会晤、送行。宏觉寺见证了中华民族共同体的形成，蕴藏着中华文明包容性和丰富的爱国主义内涵。这些重要的历史文化价值绝不是简单的“文物保护单位”标签所能充分体现的。

在本案中，检察机关在督促开展文物本体保护的基础上，落实习近平总书记提出的“文化遗产系统性保护和统一监管”的要求，尊重文物和文化遗产不可再生不可替代的规律，推动挖掘宏觉寺在加强中央和藏传佛教联系、促进全国各族人民团结交融方面的深层价值，协调了阶段性合法利用与长期系统保护之间的矛盾，依法化解宏觉寺文化遗产的治理难题，构建了三级检察机关参与、三级文物保护部门协同、府检双向联动的系统保护格局。检察机关在宏觉寺案中的政治站位、实践担当和司法智慧值得推广。宏觉寺案中展现出的文物保护公益司法保护路径和前景值得继续探索。

*本文刊登于《中国检察官》杂志2025年4月（经典案例版）

来源：中国检察官