摘要：20世纪初，英美烟草公司创办人詹姆斯·杜克翻开一本世界地图，发现了“人口4.3亿”的中国，这是个巨大的、未被开发的市场，于是他说：“这就是我们要卖卷烟的地方。”

记者/卢伊

编辑/崔世海

20世纪初，英美烟草公司创办人詹姆斯·杜克翻开一本世界地图，发现了“人口4.3亿”的中国，这是个巨大的、未被开发的市场，于是他说：“这就是我们要卖卷烟的地方。”

一个世纪后，中国的烟民已达3.08亿，超7.4亿非吸烟者遭受二手烟危害，由此成为世界卫生组织笔下的“世界烟草之都”——烟草种植面积第一，烟草收购量第一，吸烟人数第一，烟草销售第一，烟草利税第一，受烟草危害第一，烟草疾病负担第一。有预测显示，如不采取措施减缓烟草流行的发展趋势，本世纪末将有超2亿中国人死于吸烟相关疾病，数千万人沦于贫困，这些本可避免。

人们终于意识到，烟草绝非一种消遣、生活方式，或社交入场券，而是一个时刻危害人类健康和环境安全的公共卫生问题——用世卫组织总干事谭德塞的话说：“烟草是人类的瘟疫，是全球可预防疾病和死亡的主要原因。”

于是，20年前的2月27日，中国和166个国家共同签署的《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》）正式生效，并于同年8月获全国人大常委会批准。这是人类历史上第一个全球性的公共卫生条约，旨在遏制全球烟草流行，挽救数百万生命。

履约10年后，一部被誉为“史上最严控烟条例”的地方性法规在北京落地，这份完全符合《公约》有关要求的《北京市控制吸烟条例》（以下简称《北京条例》）不仅收获了国内外的诸多称赞，至今依然守护着首都2100多万人口的健康。对此，时任世界卫生组织驻华代表施贺德表示，北京已经树立了一个很高的标杆，期待中国其他省市、全世界其他地方，都能向北京看齐。

此后，国家卫生健康委员会开始大力推进无烟环境建设，更多地方纷纷出台或修订无烟法律。截至目前，中国已出台控烟相关的地方性法规449部，其中省级控烟相关法规24部，这“对于提高公众意识、使更多的人免受二手烟危害具有重要意义”。

2015年6日1日，北京标志性的鸟巢国家体育场上展示的禁烟横幅。当日，被誉为“史上最严控烟令”的《北京市控制吸烟条例》正式生效。

另据最新《中国成人烟草调查报告》，中国15岁及以上非吸烟人群二手烟暴露比例为68.1%，与2010年相比，下降4.3个百分点。此外，与2015年相比，除大学和中小学校外，过去30天公众在各类公共场所室内看到有人吸烟的比例均出现不同程度下降。其中，政府办公楼内看到有人吸烟的比例下降最为明显，从38.1%降至31.1%。提示无烟环境建设成效显现，二手烟暴露情况整体有所改善。

“控烟将使中国成为一个更健康、更公平、更富生产力的国家，给中国的控烟投入带来持续的回报。”世卫组织称。

2012年10月，张建枢刚成为北京市爱国卫生运动委员会副主任不久，便接到任务，要制定北京自己的控烟条例。

在此之前，全国已经有14个城市先后制定了公共场所禁止吸烟的地方性法规或政府规章，北至哈尔滨、长春，南达深圳、广州，东到青岛、杭州，西至克拉玛依、银川，还有多地酝酿着启动立法或修订工作，这让许多控烟人士感受到，城市无烟立法已成为一场不可阻挡的潮流。

因此，北京的顺势而行其实并不那么令人意外，但其立法进程还是受到了前所未有的关注和期待，“因为北京是中国的首都，首善之区，观瞻所系。”

张建枢一直在卫生系统工作，在此之前，他曾在市卫生局负责宣传工作，因而很早就开始接触控烟工作。据他回忆，《北京条例》的出台经历了一个“三级跳”的过程。

早在1996年就有《北京市公共场所禁止吸烟规定》，禁烟范围涉及8类公共场所，是北京控烟立法工作的起点。但由于缺乏切实有效的执行措施，这最终沦为一部“没有长出牙齿的地方法规，没有开出一张罚单，很可悲”。

接下来，北京成为了第25届夏季奥运会的举办地，为响应“无烟奥运”的承诺，北京市政府出台《关于公共场所禁止吸烟范围的若干规定》，以政府令的形式进一步将公共场所禁烟范围扩大到了11类。随后，全市餐馆、医院、学校、机场也纷纷开展控烟行动，公众参与热情很高。

然而，奥运会后，不仅在北京，全国的控烟成果都出现不同程度的反弹。

2008年11月，国际控烟大会期间，中国因控烟不力被授予“脏烟灰缸奖”，获奖理由是：宁要漂亮烟盒，不要公民健康。三年后，来自中国疾控中心的报告更显示，如果按《公约》规定的多项控烟因素核入百分制计算，中国的控烟成绩仅为37.3分，位居百余个缔约国的倒数几位。

这份不及格的成绩单，激起了控烟人士的紧迫感，他们想要在北京“制定一部全新的法规”——控烟！

2011年，北京市十三届人大四次会议上，北京市人大代表、中国政法大学行政法学教授应松年牵头提出关于制定《北京市控制吸烟条例》的议案。他认为，必须要通过国内立法、完善地方立法，方能为中国全面履行《公约》、保护非吸烟者的权益提供法制保障。这一建议很快被采纳，成为当年北京确定的首个立法法规预案研究项目。

一年后，市人大常委会公布《北京市控制吸烟条例(专家建议稿)》，征集意见。也在这一年，接力棒被交到了张建枢手中。

和每一个开展立法的城市一样，《北京条例》的制定过程中，也遭遇过重重阻力。

条例起草后，内容要送往政府各部门开会审议，张建枢曾多次代表卫生系统参与讨论，并接受来自政府各口线的“质询”，其间经历了多轮激烈的讨论和交锋。

首都机场反应激烈，直言室内区域禁烟“根本不可能”——现实中，因奥运会而关闭的机场吸烟室被重新启用，这源自机场的担忧，“延误、候机的旅客容易情绪激动，如果不让他们吸烟，容易造成安全隐患。”

张建枢随后做了现场调研，结果发现，T2和T3航站楼均有设置室外吸烟区的条件，而室内吸烟室根本拦不住二手烟，远远都能闻到浓重的烟味，吸烟室内更是烟气逼人，沾在衣服上久久不散，“烟民都受不了，说太呛了，抽一口赶紧走。”

类似的，酒店、餐饮业担心室内禁烟会影响经营，烟草业提出纳入“文明吸烟”的说法，更多“反对”的声音是：不要操之过急，不要太激进超前，“一刀切”容易引发矛盾，要留一些余地。

“当时，部分人大代表对北京能否实现全面、严格的100%禁烟心存担忧。”但张建枢希望，立法能有一些超前的地方，最好是全社会经过一定努力才能达到，这样才能推动文明的进步，“如果一部法规现在人人都能做到，那没有意义和存在价值。”

就在立法的关键时期，北京刚好发生了几件小事：

2012年3月，斯诺克中国公开赛在京举办期间，名将罗尼·奥沙利文叼着烟走进新闻发布厅，全然不顾发布厅柱子上就贴着“禁止吸烟”的中英文牌子。当记者问他在英国是否也能如此时，“火箭”笑称，英国室内是禁烟的，“但在这里，我认为可以随意一些。”这一反应激怒了在场媒体。

事后，国际台联新闻官的回应更无异于火上浇油——奥沙利文点烟走来这一路，没有任何警察、保安阻止他，“而且在中国这几天，我经常看到有人在酒店大堂、房间等室内场所吸烟，也有人在比赛场馆的房间里吸烟，这让我觉得或许罗尼的举动没有什么特别的。”

同样是2012年，上海游客张女士于北京一家酒店劝阻邻桌3名吸烟者时，双方发生冲突。张女士称自己劝阻未果，用手机拍照取证准备举报时，遭到对方殴打，随后自卫，此事同样受到舆论关注。

加上当时有研究显示，室内吸烟产生的PM2.5比室外雾霾更甚，张建枢将有关材料汇总提交给市人大代表，前两件事更被制成电视片在市人代会上播放。“片子放完后，代表们群情激昂，深刻意识到北京作为首善之区，在控烟立法上刻不容缓，绝不能落后于已经先行一步的上海。”

于是，这份一度被媒体誉为“史上最严控烟令”的《北京市控制吸烟条例》于2014年底高票通过，次年6月1日开始实施。条例规定，北京所有的室内工作场所、室内公共场所及公共交通将全面禁烟；室外以未成年人为主要活动人群的场所、体育场馆、教学区、妇幼医院和儿童福利机构及排队等候的队伍禁止吸烟。同时，明令禁止向未成年人销售烟草，以及发布或变相发布烟草广告和各种形式的烟草促销、冠名赞助。

“《北京条例》是迄今为止中国最严格的一部控烟法律法规。”同年，为表彰北京在严格控烟立法中的领导力，世界卫生组织授予北京“世界无烟日奖”，并称赞其内容完全符合《公约》第8条的要求，一经实施，必将对数百万北京居民的健康产生重大影响。

“北京无烟立法的成功，堪称完美。”一位控烟人士亦表示，这对于当时正在立法或准备立法的城市，乃至国家层面的立法都带来了深远影响。

《北京条例》实施一年后，多项调查数据显示，室内公共场所的二手烟暴露率为20.0%，比立法前减少15.7个百分点；公共场所吸烟人数从11.3%降至3.8%；公众对控烟工作的满意度则从原来的42.26%大幅提高至81.3%。此外，戒烟人群开始增加，全市29家开展戒烟门诊的医疗机构对292万人次开展简短戒烟干预，全市2015年烟草销售量也比上一年度下降2.71%。

控烟带来的健康效益也逐渐显现出来。北京大学公共卫生学院一项研究显示，《北京条例》落地后，职工因急性心梗和脑卒中入院的人数分别即刻下降5.4%和5.6%，其中脑卒中的增长趋势每年减缓15.3%。另有推算认为，政策实施后25个月内，合计节约脑卒中患者医疗费97941.4万元，节约住院床位日217644天。

而那些曾经“大倒苦水”的行业也纷纷从中获益：首都机场取消了14个室内吸烟室，这些区域被改造成了商店、餐厅，带来了可观的利润；餐饮业被公众投诉得最多，但并未出现消费下滑，相反，时任北京市餐饮行业协会副会长的齐丰军公开表示，由于不吸烟，用餐时间缩短，翻台率得以提高，食客的满意度也提高了，此后数年，他多次呼吁餐饮业严格控烟，“为无烟北京建设起到楷模作用”。

这些成果给人们以信心——控烟并非做不到，只看你想不想。

2025年3月12日，“无烟京彩 十年同行”《北京市控制吸烟条例》实施十周年倒计时80天宣传活动举行。活动现场，医生在为市民进行戒烟义诊。

中国疾控中心研究员杨杰是控烟立法专家组成员，对于国内无烟立法工作比较了解。据他介绍，其实中国早在1980年代就开始推进公共场所控烟，1990年代进入高峰期，其中仅地方法规就多达167条，近四成地级市有公共场所禁烟规定，“究其原因，一是因为当时创建卫生城市有控烟法规要求，二是1997年，时任国家主席的江泽民出席了烟草健康大会，引起世界轰动。”

但立法十几年，罚款几乎流于形式。直至《公约》在中国正式生效后，北京等地实现立法突破，并各有特点，无烟立法进入了成熟期。

如原卫生部修订的《公共场所卫生管理条例实施细则》和其组织专家撰写的《中国吸烟危害健康报告》，与《北京条例》几乎同期出台。其中，前者明确全国7大类、28小类室内公共场所全面禁烟，而后者则是中国第一部由政府发布的系统阐述吸烟危害健康的权威报告。

2012年，世卫组织总干事陈冯富珍在北京为中国卫生部部长陈竺颁发了世界无烟日总干事特别奖，以表彰陈竺和卫生部在控烟履约工作中取得的成绩。

受此激励，从印发《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》和《关于在全国各级各类学校禁烟有关事项的通知》，到控烟要求纳入《广告法》《互联网广告暂行管理办法》及《慈善法》，再到上海、深圳、西安等地陆续修订和出台全面无烟法规，以及起草《公共场所控制吸烟条例（送审稿）》并广泛征求意见，几乎每一年都有明确的立法进展。

其中，最受瞩目的两项进展均出现在2019年。

这一年，公共场所控烟、烟草包装应印制警示标识、禁止向未成年人售烟等内容被写入《基本医疗卫生与健康促进法》第78条，这是中国第一次在法律层面提出多项控烟要求，意义非凡。

同年制定的《健康中国行动（2019-2030）》中，控烟行动位列“全方位干预健康影响因素”第四项，这是一个很高的位置。与之相配套的行动目标也相对积极：到2022年和2030年，15岁以上人群吸烟率分别低于24.5%和20%，全面无烟法规保护的人口比例分别达到30%及以上和80%及以上。与之配套的是，《公约》的牵头履约职责被划归国家卫健委负责，公共卫生专家或可因此获得更多话语权。

这些工作也取得了显著的收效。复旦大学2023年发布的一份研究报告发现，公众普遍认可在过去十年内无烟环境正逐渐形成，74.4%的受访者认为禁止吸烟的公共场所有所增加；83.4%的受访者感知到室内公共场所吸烟现象的减少；60.7%的受访者认为周围吸烟者的比例已减少，87%的受访者表示公众不赞成吸烟的比例在增加；85.7%的受访者认为公众比以往更支持公共场所无烟政策。和非全面禁烟的城市相比，这些改变在全面禁烟城市的公众中更加明显。

“在实现全面无烟立法的城市中，公众对于目前控烟政策执行的评价、公共场所的二手烟暴露情况，以及公众的控烟意识，也均优于非全面禁烟城市。”这项研究的牵头人——复旦大学公共卫生学院教授郑频频认为，控烟应该成为爱国卫生不可分割的一部分。

一次公开活动中，中国控烟协会原常务副会长兼秘书长许桂华更是透露，全国已有5个省、30多个城市通过修订省市《爱国卫生条例》或颁发《城市公共场所控烟条例》，明确规定“禁止在室内工作场所、公共场所和交通工具上吸烟”。

“特别令人兴奋的是，这几年中央文明办在全国大力推进文明城市建设，各地相继出台的《城市文明促进条例》也纳入了有关控烟条款。尤其是2021年新修订的《国家卫生城市和国家卫生县标准》首次将公民吸烟率和无烟环境覆盖率作为卫生城市的评选指标，有力地促进了卫生城市的控烟立法工作。”许桂华说。

1492年哥伦布在南美新大陆发现烟草时，谁也没能想到，这种燃烧后有刺鼻味道的东西能迅速席卷全球，并风靡至今。

然而，这500多年来，其实很少有人会问，为什么我们要控制它？

现在人们知道答案了：吸烟可以导致慢性呼吸系统疾病、恶性肿瘤、心脑血管疾病、糖尿病等多种慢性疾病，且这种危害具有滞后性，“如不加以有效控制，可以预期，未来几十年我国吸烟相关各大慢性病的疾病负担将继续上升，目前吸烟的青壮年未来将承受的吸烟危害会远远超过现在的中老年人。”《中国吸烟危害报告2020》指出。

而世卫组织一位控烟技术官员给出的答案是：烟草是一种合法伤害消费者健康的产品。

世卫组织曾在一份报告中测算，通过实施一揽子综合烟草控制政策，中国可以避免成百上千万可预防的死亡，减轻烟草使用对中国社会经济的影响。例如，将卷烟零售价提高50%，可在50年内挽救2000万人的生命，避免800万人因病致贫；有效执行让所有办公场所全面无烟的国家级政策，将可避免至少600万人死亡和200万人因病致贫；而一部全面的在所有公共场所禁止吸烟的国家级无烟立法，将会带来更大的健康和公平收益。这不仅“有利于健康和符合中国政府‘健康中国’的愿景，也有利于贫困人群和经济发展。控烟将使中国成为一个更健康、更公平、更富生产力的国家，给中国的控烟投入带来持续的回报”。

2024年5月31日，山东临沂，郯城县第三实验小学老师为学生讲解烟草的危害。

在世卫组织的规划中，无烟立法，尤其是全国性立法，是《公约》的核心条款之一，也是控烟的必要条件。“无烟”，并不意味着像禁毒一样让烟草消失，而是指所有室内工作场所、室内公共场所和所有公共交通工具禁止吸烟。“这只是一个底线，而不是天花板，各地控烟工作完全可以再进一步，做得更好。”郑频频说。

但现实层面，无论立法还是执法，无烟却都面临重重挑战。

2024年，新探健康发展研究中心发布的《2023年中国控烟观察——民间视角》显示，近12年以来，中国成人吸烟率仅下降了14.2%，远低于全球高收入国家和中低收入国家下降的平均水平，后者降幅均超过了20%。与此同时，在全球卷烟销量大幅下降的背景下，中国无论绝对值还是占比反都逆势增长。2023年，全年卷烟销售量达24427亿支，这意味着，全球近50%的卷烟销量都来自中国。

“按照目前这个下降速度，实现健康中国2030年前述目标的难度较大。”这组数据发布当天，新探健康发展研究中心副主任、研究员姜垣说。一位公共卫生专家对此更是直言失望，“都2030年了，难道我们国家还不准备出台一部全面无烟的法律，那样就能覆盖100%的人口了。为什么还要靠一个个城市立法、一点点提升覆盖率去实现它呢？这太奇怪了。”

事实上，早在2013年，多位全国政协委员就曾在提案中，列举现行法律规定与全面履行《公约》要求存在的种种差距。他们认为，这使中国“负责任大国的形象受到严重损害”，而最根本的原因在于，目前没有一部全国性的控制烟草危害的法律。提案据此建议，中国应尽快制定《烟草危害预防控制法》。

在郑频频看来，好的立法有三个特点，一是以概括而非列举的方式来描述无烟场所，不会挂一漏万；二是有具体罚则，否则会沦为一个倡导性的条例，没有执行力，三是没有缓冲期和例外，“如果能符合这些原则，那就是一个好的无烟立法。”

但至今，一份全面无烟的全国立法不仅未能落地，地方立法还出现了大幅倒退。

如2020年通过的《重庆市公共场所控制吸烟条例》虽规定了公共场所的室内区域禁止吸烟，却留了个“活口儿”——餐饮服务场所、住宿休息服务场所、公众娱乐场所的室内区域，可以划定或者设置吸烟区。

对此，一地方卫健委在给人大代表的一份答复中曾指出，重庆此举脱离工作实际，不具备可操作性，至今无法出台吸烟室的设置标准、场所责任、执法主体和违法吸烟行为取证等相关管理及执法细则，执行几近停滞。更为关键的是，室内设置吸烟室的做法“不仅违反国内外法规，有悖健康至上的社会共识，还违背了科学立法、有效执法的原则”。

“重庆控制吸烟条例不是一个好的立法，带的不是一个好头儿。”这份大幅后退的条例令公共卫生专家和控烟人士感到失望，他们更担忧可能产生的示范效应。事实上，重庆之后，大连、沈阳、成都、珠海等城市的控烟立法也出现不同程度倒退，银川、西安则暂缓了各自控烟条例的修订进程。

而上一部符合《公约》要求的地方性立法还停留在2022年。此前，《秦皇岛市控制吸烟办法》将全面无烟的范围涵盖至城市全域，包括市区和广大农村，并将电子烟列入烟草制品。值得一提的是，海滨浴场、沙滩、风景名胜区等室外公共场所或区域，也被纳入禁烟区域，这使秦皇岛市成为国内唯一的车站站台和沙滩浴场全面禁烟的城市。

据了解，秦皇岛立法工作之所以有所收效，与“创卫”工作有关。根据国家卫生城市创建标准，控制吸烟立法是创卫申报材料的必备要件之一，是“一票否决”项，因此，当地政府便将《办法》确定为年度立法的一类项目迅速组织推进。

2021年，世卫组织曾参考《公约》推荐的一揽子控烟策略，对中国的执行水平进行评估。结果显示，中国在监测烟草使用与预防政策，提供戒烟帮助，禁止烟草广告、促销和赞助，提高烟税等四项的评级均为I或II，属优良水平，但对烟盒健康警示的评级仅为III，保护人们免遭烟草烟雾危害的评级更是不及格的IV。

两年后，郑频频带领团队在《“爱国卫生运动与控烟”研究报告》（以下简称《爱卫报告》）中，梳理全国27个省级和44个市级现行有效的爱国卫生相关法规（规章）。时值爱国卫生运动70周年，郑频频发现，“加快推动国家层面《爱国卫生条例》立法进程”的表述被列为当年工作要点之一，同年，在有关贯彻落实习近平总书记关于开展爱国卫生运动的重要指示精神宣讲工作的文件中，也有要戒烟限酒、摒弃送烟陋习的表述，这让她看到了机会，“我们国家还没有为控烟专门立法，那是不是可以把控烟要求纳入到其他专门法律里面？”她想为推动这件事提供一些证据。

结果发现，虽然大多法规中均含控烟内容，但仅有4个市级爱卫法规符合《公约》有关全面无烟环境的要求。未能实现的主要原因包括，没有做到全面无烟环境（如允许室内设置吸烟区），以及缺乏具体的罚则。

电子烟的问题同样值得关注，其在中国的使用正呈上升趋势。《中国吸烟危害报告2020》显示，15岁及以上人群现在使用电子烟的比例已升至0.9%，据此推算，正在使用电子烟的人数约为1035万，多为15-24岁的青少年。

尽管中国早在2018年就明确要求禁止向未成年人销售电子烟，但这些年间，电子烟对青少年的围猎并未因此减弱——曾有电子烟品牌对未成年人表示：“很遗憾现在还不是我该出现在你生命中的时间”。更有甚者，一位来自成都的控烟人士发现，当地不仅有网点违规向未成年人销售电子烟，甚至已有未成年人开始销售电子烟。

2021年，郑频频披露的一组调研数据显示，超过90%的受访青少年听说过电子烟，4.5%自曝曾使用电子烟，首次使用年龄绝大多数都在10-15岁之间，而几乎所有电子烟尝试使用者均吸过卷烟，其中超过1/4同时使用两种烟草制品。

但前述《爱卫报告》显示，目前仅有15%的省和直辖市的爱卫法规和6%的市级爱卫法规，把电子烟也纳入公共场所禁烟的范围中，未能做到与时俱进。

“在中国，烟草业的干预非常严重。”多位公共卫生领域专家和控烟人士均表示，最主要原因就是国家烟草专卖局与中国烟草总公司政企不分，两块牌子，一套班子，“让卖烟的去控烟，这怎么可能呢？”

此前，中共中央党校课题组曾在《烟草控制：国家经验与中国战略》一书中明确提出，“巨额的烟草税让政府难以割舍”。这一论断，今天依然适用。

公开数据显示，一直以来，烟草行业作为税收大户，对财政做出很大贡献。仅在《公约》获批的2005年，中国烟草业就坐拥5000亿资产、6000万从业人员，每年给国家贡献近1/10的财政收入，这对政府的吸引力不言而喻。

近些年，烟草业还频繁参与到地方政府的扶贫行动中，如鼓励农户种植烟叶实现脱贫。这些变相的烟草慈善行为不仅未被禁止，反而作为地方政绩的一部分被宣传报道。

这让许多烟民，乃至已经戒烟的人士感到“吸烟是一件利国利民的光荣的事”。他们总是反问，如果实行控烟，“中国经济怎么办？”

但世卫组织与联合国开发署2017年联合发布的报告《中国无法承受的代价：烟草流行给中国造成的健康、经济和社会损失》显示，2014年，烟草使用给中国造成的直接和间接损失，合计总经济损失高达3500亿元，相当于当年国内生产总值的0.55%。与2008年烟草使用给中国经济造成的2170亿元损失相比，增加了近1倍，是2000年经济损失的10倍。其中，因治疗烟草相关疾病造成的直接经济损失约530亿元。

多位控烟人士表示，疫情对控烟工作的影响同样不容忽视。特别是，全球经济遭受冲击后，地方政府将更难以割舍对烟草业的依赖，这会使控烟工作举步维艰。

有专家回忆，十多年前参加某地控烟立法听证会时，多位专家学者、行业代表乃至普通市民报名参与，从不同角度分享控烟相关的证据、担忧乃至个人经历。轮到烟草业代表发言时，第一句话就语惊四座：你们前面所有讨论都基于一个前提，那就是二手烟危害健康，但如果我告诉你，事实并不是这样的呢？“这是我第一次跟烟草业面对面交锋，对于这样一个不争的事实他们都能去否认，这个情景我到现在都不会忘记。”

有时，烟草业的抵抗会以更为隐形的方式出现。

许多人并不知道，45年前，全球第一个“世界无烟日”当天，中国曾经发行过一套以“提倡戒烟”为主题的纪念邮票和纪念封，以烟草十字架、破损的心肺等设计图样，形象地展示了吸烟的危害。很多年后，随着《公约》生效，人们逐渐知道，这些设计有了一个更明确的统称：“图象警示”。但这45年里，它们从未出现在中国境内销售的烟盒之上，取而代之的是位于底部的两行小字：“吸烟有害健康 请勿在禁烟场所吸烟”。

2025年3月16日，作为上海推进室外二手烟治理的一个“网红”地标场所，武康大楼张贴禁烟标识。

这一规定来自《中华人民共和国境内卷烟包装标签管理办法》，其最后一次修订出现在2016年，依然没有太多变化。时任国家烟草专卖局外事司司长的周瑞增是这样解释的：由于卷烟是传统上“节日、假日、社交聚会、庆典和婚宴等特殊场合的必备消费品”，如果烟盒上印上大而醒目的健康警示，将难以被广大消费者接受，需要“引起高度重视”。

之所以强调“境内”，是因为当这些中国卷烟被出口到海外市场，乃至中国香港、中国台湾等地区时，反而会采用极为醒目的图形警告，对比非常鲜明。

事实上，被烟草业牵绊住脚步的不止中国。在美国，烟草公司的政治影响力曾令立法工作停滞了至少14年，支持和反对控烟立法的两大阵营从克林顿时期吵到了奥巴马时期，直至2009年前者才取得胜利。

但世界对中国的期待是不一样的。作为全球卷烟生产和消费大国，目前全球15岁以上烟民中，1/3都生活在中国，其中绝大多数都是男性——几乎每两个男性中，就有一人吸烟。与之相对应的是庞大的公共卫生负担：烟草每年导致全球800万人死亡，超100万人死于接触二手烟相关疾病，而中国分别占1/8和1/10，超过因艾滋、结核、交通事故及自杀死亡人数的总和。

在一次控烟主题的研讨会上，中国疾控中心原副主任杨功焕表示，当下同中国的政策目标或其他国家的进展相比，我们仍有很多工作要做，推动无烟立法就是其中一项，“无烟立法不像刑法（有一定强制性），有效执行要靠民众的自觉性和自愿，而不能仅靠罚款等来控烟。”

姜垣也有类似观点。这位中国疾控中心控烟办公室原主任指出，“健康中国”提出到2030年无烟法律覆盖人口应达80%及以上，但目前这一数据仅为16.2%，差距明显。她希望这能够引起各地的重视，“完不成控烟目标，对政府官员不是掉面子的问题，而是还能不能在岗位上的问题。”

“无烟法规到处都会受到烟草业的阻挠，再不立法就来不及了。”姜垣说。当然，立一个好法只是第一步，“更重要的是要有执法。”

值得一提的是，如今影视综艺中的吸烟镜头越来越少，生活中的烟草却依然无处不在。它可能是你同事裤兜里的电子烟，还说着话呢，掏出来嘬上一口，可能是你家人、好友手中的香烟，也可能是街头孩子争抢的烟卡，更多时候，是随时冒出来的一股呛人味道，你不知道它来自哪里，损害却已不可逆转。

许多人不禁好奇，10年前的北京是如何拒绝摇摆、坚持全面无烟的？答案就在条例之中——社会共治。

草案审议过程中，曾有媒体用“激辩”来形容当时的场面，可见阻力重重。

张建枢回忆，一审时，就有人提出，个人劝阻吸烟难以执行应该取消、公共场所禁烟难以操作、应为烟民提供一定场所吸烟等意见。等到三审时，更有人提议，应将室内公共场所和办公场所改为“室内公共办公区域”，“言外之意是，非公共的办公区域，比如单人办公间，就可以不受限制地吸烟。”由于拥有单人办公间的往往是领导干部，这一表述随即引发了一场轩然大波，大量网友质疑，这种“法外开恩”的做法无异于赋予干部特权。

正是由于汇聚的民意，这一提议最终未被采纳。

张建枢至今记得，做控烟能力培训时，一位来自国外的教授问他，反对吸烟的人哪里最多？他答不上来。对方告诉他，答案是中国，因为这里二手烟暴露的人最多，有7个亿，“他们的力量是最坚实可靠的。”张建枢记住了这句话，这也成为他日后控烟工作的一个重要依凭。

退休后的张建枢当选北京市控制吸烟协会会长，他开始凝聚四方力量，大力推动控烟工作“社会共治”。比如在网络发布3个劝阻吸烟手势，鼓励市民投出最喜欢的一个进行推广，短短两周就吸引300万人投票；而劝阻吸烟版的广场舞《小苹果》，也从学生跳到了退休人群中，随后还成为全国广场舞大赛的必选项目。

此外，控烟协会还牵头组建了北京第一支控烟志愿服务大队。自2015年8月起，超1.4万名经培训的志愿者覆盖北京各区，他们最初只是做些控烟宣传工作，此后也逐渐承担巡查和处理投诉举报等工作。

面对“控烟工作有些审美疲劳”的媒体担忧，熟悉宣传工作的张建枢决心寻找一些“创新点”。他想起此前在北京急救中心调研时，那里已采用可视化地图辅助工作，患者打来电话，地图上就能显示其所在位置和附近救护车定位信息，便于接线人员就近调度。这给了张建枢启发：为什么不制作一张控烟地图，把市民联合起来？

2016年，北京控烟微信投诉平台“控烟一张图”正式上线，每个市民都可随手将控烟不力的场所和有关证据上传至平台进行投诉，可以是学校、餐厅、写字楼，也可以是公共住宅区。随后，会由志愿者就近核实情况，告知场所负责人相关法规，帮助其落实整改。一周后还会进行复查，如果拒不整改，则会转交控烟执法部门介入。

这些数据还会同步更新在北京市卫健委网站、首都之窗和市爱卫会网站上，随着投诉次数的增多，地图上的警灯会逐渐由蓝转红。张建枢发现，这种“凝聚四方力量的软性执法”受到很多体制内单位的关注，“因为这也关联着上级单位的绩效考核，没做好照样是一个污点。”

自2016年“控烟一张图”正式上线以来，截至发稿时，系统累计接到市民控烟举报117045起，被投诉最多的场所分别是餐厅、写字楼、办公场所、居民楼和商场。平均下来，“控烟一张图”每年收到的投诉量超过1万件，这与12345热线吸烟接诉量旗鼓相当。

张建枢认为，如此庞大的投诉量未必意味着控烟工作陷入停顿，反而说明《北京条例》落地10年里，越来越多的人敢于公开反对二手烟，“这就是一个巨大的社会进步。”

2023年，“控烟一张图”作为“通过数字方法来帮助改善无烟场所执法”的成功案例，被写入世卫组织2023年度的《全球烟草流行报告》中，并多次获得来自国内外的认可。

不过，2020年后，控烟工作的监督权由原先的各区卫生监督所，转交给了属地街道的综合行政执法队。在疫情防控的大背景下，控烟并非其主要职责，所以执法力度有所减弱，投诉数据归集也出了问题，导致“控烟一张图”的工作机制受到影响。

“听说今年4月1号开始，监督权又调回来了。”这一消息让张建枢感到振奋，他期待整个系统能够重新振作起来，这需要全社会的动员。

郑频频也有类似感受。在她看来，通过持续的宣传倡导来改变吸烟相关的社会规范，继而改变大众对烟草的认知和行为，同样重要，“它虽然不像法律是写在纸面上的，但我们每个人都会遵守。”

当然，在控烟这件事上，呼声最高的依然还是全国立法，这是几乎所有控烟人士，乃至广大受二手烟危害的普通人的心愿。张建枢也是如此。

“常有人说，成就小事业，需要朋友，成就大事业，得有敌人。跟烟草业之间的斗智斗勇，我觉得挺有意思的。”如今，卸任控烟协会会长的他仍放不下控烟这件事，“因为这是一件功在当代、利在千秋的好事、善事，值得毕其一生去做。”

在他看来，北京和上海两座超大城市在控烟立法上的成功坚持，离不开奥运会、世博会这样“大的契机”，而中国在本世纪初的控烟进展也得益于《公约》的缔结生效。他因而格外期待能有一个类似的契机来到中国，撬动全国无烟立法正式落地。

但他也认为，有时候，一些小的事情或许也能发挥四两拨千斤的奇效——比如一张越战照片就能激起反战情绪，继而终结战争；而不幸丧生红海海域的难民婴孩则掀起一场有关人道主义和安全风险的讨论，推动欧洲移民政策转向。

阻碍重重时，或许可以看看世卫组织写给全球各位市长的一封信：

几乎每个市长都有过怀疑，无烟法律真的可行吗？公众真的想要这样一部法律吗？随着越来越多的人口涌入城市，行政当局能够获得的财政资源似乎正在减少，面对这些挑战，恰当保护市民健康的任务似乎令人望而生畏，但是，至少有一项具有成本效益的措施你们可以做到，从而极大地改善你们城市生活和工作的人们的健康，那就是制定和实施无烟立法。

“没有理由不支持创建无烟城市。已经有几百个城市和许多国家成功了，他们的经验很能说明问题。”

时间重回2015年，就在北京正式施行“最严控烟条例”前日，一位受邀参加启动仪式的巴西控烟官员打了个极为生动的比方：在公共场所吸烟，就像在泳池里小便一样令人讨厌。控烟这些年来，烟民时常反驳她说，法无禁止则可为，吸烟是我们的权利，其他人凭什么干涉，“但健康权才是天然的权利，在它面前，其他都必须让步。”这句话放到今天依然适用。

10年过去，无数事实证明，无烟立法是世界和人类未来的大趋势。显然，在实现它以前，我们还有很多事情要做。

来源：凤凰WEEKLY一点号