责任与能动性：省市级政府推进基础教育集团化办学的经验和反思

摘要：扩大省级政府基础教育统筹权和学校办学自主权，明晰各级政府在发展和管理基础教育中的责任，是当前基础教育管理改革的总体趋势。基础教育集团化办学是教育管理体制改革的重要举措和推进基础教育优质资源均衡发展的主要路径，在教育强国建设过程中，明确省市级政府在推进集团化办学

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张爽张雪

扩大省级政府基础教育统筹权和学校办学自主权，明晰各级政府在发展和管理基础教育中的责任，是当前基础教育管理改革的总体趋势。基础教育集团化办学是教育管理体制改革的重要举措和推进基础教育优质资源均衡发展的主要路径，在教育强国建设过程中，明确省市级政府在推进集团化办学改革过程中的职能和责任非常关键。16个省市集团化办学政府履职情况的调研结果表明，集团化办学中省市级政府主要责任包括：促进基础教育公平与质量的螺旋式上升；建构与完善政府、学校、社会协同治理体系；动态调适政策规则确保改革预期效果。进入教育强国建设阶段，省市级政府要充分发挥能动性，建构省一级推进集团化办学的“认识体系”，探索优化省市级政府协商互构机制，鼓励市县级政府在探索、试验、创新上下功夫，不断优化政府治理方式，推进基础教育治理体系和治理能力的现代化。

基础教育集团化办学第一次进入国家层面的政策文本，是在2012年9月国务院出台的《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，到目前为止，教育部以上层级出台的相关政策中，明确提及基础教育“集团化办学”的政策文本有10个，最近的一次是在2023年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》及教育部等三部委印发的《关于实施新时代基础教育扩优提质行动计划的意见》中，将集团化办学定位为校际均衡发展、新优质学校成长、率先实现基础教育优质均衡发展的主要途径。从21世纪初教育发达地区探索基础教育集团化办学，到开始进入国家政策视野，再到成为各省市推进基础教育优质均衡发展、提高办学质量的主要路径，其背后是我国基础教育从“规模发展”向“内涵提升”转换、逐步走向高质量体系构建的历程。

总体来看，我国通过集团化办学来实现基础教育优质均衡发展是以政府驱动为主，这与我国教育管理体制和实践基础密切相关。关于基础教育管理体制，相关政策表述包括，“认真落实国务院领导、省市统筹、以县为主的学前教育管理体制”[1]，“各级党委和政府要把办好义务教育作为重中之重，全面加强党的领导，切实履行省级和市级政府统筹实施、县级政府为主管理责任”[2]，“各地要高度重视普通高中教育工作，全面加强党的领导，强化省级政府统筹，落实市、县举办普通高中教育的责任”[3]，“改革要深化简政放权、放管结合、优化服务改革，把该放的权力坚决放下去，把该管的事项切实管住管好，加强事中事后监管，构建政府、学校、社会之间的新型关系”[4]，“强化省级统筹，充分发挥市级政府作用，落实以县为主的管理责任，制定工作实施方案，建立部门协同机制，压实部门责任，形成工作合力”[5]，建立“市县结合”的基础教育管理体制[6]。

在基础教育管理体制改革中，扩大省级政府基础教育统筹权和学校办学自主权，明晰中央政府、省市级政府、县级政府在发展基础教育、管理基础教育方面的责任，是当前改革的总体趋势。可以看到，改革进程涉及纵向、横向两个维度。纵向上，中央、省、市、县等多层级政府形成“自上而下”的垂直对应关系；横向上，各级政府的不同部门依据职能分工不同而在基本公共教育服务中制定不同的供给决策，需要政府内部财政、人口、社会保障、发展改革等各部门通力合作，外部社会、政府、市场等多元主体有效协同，形成横纵结合的治理框架。

对于在有关基础教育集团化办学（本文主要研究学前教育阶段、义务教育阶段、高中阶段集团化办学）的改革中不同层级政府的职能和责任，学界并未有深入研究。因此，本研究以推进基础教育集团化办学过程中省市级政府为入手点展开研究，具体说来，在推进集团化办学过程中，省市级政府承担了哪些责任？职能如何发挥？下一步从“扩优”到指向高质量发展阶段，省市级政府推进集团化办学的职能边界是什么？如何改变各主体协同联动机制链条较为割裂的情况，通过体制机制创新构建政府、学校、社会新型关系，进而完善政府依法宏观管理、学校依法自主办学、社会有序参与、各方合力推进的格局？对以上问题的研究，对进一步调适政府职能和治理方式优化、提高基础教育质量具有重要意义。

一、关于集团化办学政府责任的研究综述

（一）不同层级政府基础教育管理责任的研究综述

当前有关不同层级政府基础教育管理责任的研究相对较少，在政府责任内涵方面，有学者对省、市、区（县）三级政府的职责和权限进行分析。比如，省级政府需要在组织构建、调查研究、规划制定、会议落实、政策宣传、资源统筹、帮扶结对、考核监督等上下功夫[7]，市县一级政府主要涉及市县范围内的教育统筹规划，落实中央与省级政府的教育统筹政策，落实师资、财力等教育资源配置等[8]；在不同层级政府基础教育责任划分的问题方面，存在中央政府宏观职能与微观职能交叉、省级政府统筹职能落实不到位、市级政府职能不够明晰、县级政府职能没有完全发挥，以及乡镇政府义务教育职能和责任严重弱化的情况[9]。在优化不同层级政府基础教育管理责任方面，有学者提出进一步搭建分权与集权相平衡的协调机制，在制度安排中更加关注公共问责机制的建立、市场机制的有限介入、政府和中小学校的绩效标准，并建立长效的农村义务教育经费投入保障机制[10]，改革和完善中央与地方的纵向约束机制，探索建立地方的横向权力约束机制[11]，层级政府间基础教育管理责任是动态变化的，呈现非线性转移的特征，政府责任的调整不是目的，而是要将其视为促进基础教育发展的有效手段[12]。

（二）集团化办学中地方政府责任履行的研究综述

当前学界关于集团化办学政府责任的研究集中在政府职能和角色转变、各层级政府间和不同部门间的沟通与协作、政府与专业机构的沟通，以及政府政策供应的制度化、稳定性等方面。首先，政府在集团化办学过程中要转变政府职能，在为教育集团提供政策与资源供给时，要尊重教育集团的办学自主权。地方政府既要在集团化办学的区域顶层设计、优质资源统筹、指导监督评价等方面有所作为，又要避免在涉及集团化办学自主权范畴中的具体事务上过度干涉。[13]教育集团与政府之间应该由单纯的隶属关系转变为自主权和行政权相互协调、相互制约的关系。[14]在教育集团资源博弈中，政府要从扮演规则制定者、裁判与调停人的角色，向资源博弈的促进者与参与者角色转变[15]。

其次，当前集团化办学已经成为我国各省市区（县）实现义务教育优质均衡发展的主要路径。不同层级的政府履职内容存在差异。市区（县）两级教育行政部门在部署集团化办学任务时若缺乏沟通和策应，就会导致部分教育集团接到的任务不一致或出现叠加甚至冲突。[16]有学者总结了成都名校集团化办学集市级备案权、区 (市) 县决定权、集团自主权和龙头学校优先权于一体的权责体系的经验。[17]还有学者认为政府要对以集团化办学为代表的义务教育均衡发展改革举措中各参与主体之间的利益协调进行牵引与调适，否则利益的冲突将会降低政策执行的效果。[8]政府应牵头协调人事、财政等有关部门相互配合，共同研究和制定相应的解决方案与措施；应制定政策鼓励和支持研究人员深入教育集团开展理论与实践研究。[18]政府推进集团化办学的相关政策应以常态化的制度形式予以固定，以此保障供给承诺的实现。[19]由此可见，制度化是政府有效履职的重要保证。

已有研究涉及集团化办学过程中政府与教育集团之间的权责关系、市区（县）两级政府及其部门间的组织协同、政社合作以及政府政策的系统性和稳定性，对集团化办学政府责任提供了较为多元的分析视角。但是，一方面，随着集团化办学实践不断深入，功能和定位发生变化，改革试验逐渐增多，对政府的职能和责任的挑战持续增加。已有研究尽管关注到了集团化办学政府责任，但是缺乏关于省市级政府责任深入的学理研究，包括边界、责任、互动方式等。另一方面，我国基础教育集团化办学主要是在政府驱动下发展起来的，但不同地区的实施情况有差异，成熟经验、困境问题有待进一步挖掘。笔者以对多个省市基础教育集团化办学过程中政府履职的调研为基础，归纳和发现省市政府在引导和推进集团化学校治理中的行动逻辑，构建不同层级政府职能体系，以有助于推进基础教育治理体系和治理能力的现代化。

二、调研中的发现

（一）取样逻辑

省市级政府在推进基础教育集团化办学中的举措、成效、问题和改革方向等，是了解政府推进集团化办学职能、责任的重要来源。笔者带领项目组在全国范围内对基础教育集团化办学情况进行了调研，通过分层抽样，对16个省、19个城市，每个城市选取至少2个区（县）展开调查，共对84位教育行政部门干部、集团校校长进行一对一深度访谈。为了准确把握省市政府的主体责任，本研究选取了省市两级教育行政部门领导干部的16份访谈文本进行分析，其中省级层面访谈文本7份，市级层面访谈文本9份。

（二）数据编码

本研究对访谈文本的处理采用质性分析方法中的类属法，“类属法是将资料进行归类分析的一个方法，通过编码，将资料掰开，概念化，然后用新的方式重新组合，提炼出类属，即概念和主题”[20]，“类属法是质性分析的常用方法之一，包括贴标签和形成类属两个基本步骤。其中，贴标签是对相似的现象赋予同样的名字，形成类属是将同类的标签进行合并，提出一个更为抽象的概念”[21]。在采用类属法的基础上，笔者运用Nvivo12plus软件对访谈文本进行编码分析，力图从访谈文本中归纳提炼出集团化办学省市两级政府责任的总体情况。省级层面7份访谈文本分别编码为A01、A02、A03、A04、A05、A06、A07，市级层面9份访谈文本分别编码为b01、b02、b03、b04、b05、b06、b07、b08、b09。在对访谈文本进行逐字逐句编码后，剔除出现频次低于2次的标签，形成有关省级政府责任的标签41个，有关市级政府责任的标签65个，初次编码结果见表1。

笔者在初次编码的基础上进行了二次编码，提炼类属后，省级政府层面形成了价值目标、政策指导、宣传交流、布局规划、关系调整、机制建设、资源支持、物质激励、荣誉激励、城乡教育融合10个副范畴；形成了价值导向、办学目标、出台专项政策文件、出台配套政策文件、创设交流平台、总结典型经验、调控办学规模、确定办学模式、明确空间分布、明确职责分工、调节区域间关系、考核评估、退出机制、经费支持、人事支持、技术支持、轮岗教师补贴、集体荣誉、个体荣誉、省域城乡教育共同体建设及县域城乡教育共同体建设20个初始范畴。二次编码结果如图1所示。

市级政府层面形成了价值目标、政策指导、宣传交流、布局规划、关系调整、规范发展、机制建设、资源支持、物质激励、荣誉激励、管理体制改革11个副范畴；形成了价值导向、办学目标、出台专项政策文件、出台配套政策文件、创设交流平台、总结典型经验、引导理性宣传、调控办学规模、确定办学模式、明确空间分布、明确职责分工、调节集团间关系、禁止商业捆绑、引导内部治理、考核评估、退出机制、准入机制、组织协同、经费支持、人事支持、技术支持、招生支持、轮岗教师补贴、办学绩效增量、集体荣誉、个体荣誉、办学体制创新、编制管理创新28个初始范畴。二次编码结果如图2所示。

笔者对二次编码进一步聚焦优化，再次提炼类属，省市两级政府共形成决策、宣传、规范、保障、激励、试验6个主范畴。有关集团化办学省市政府责任的三次编码结果见表2。

（三）研究发现

提供公共服务是现代政府的主要职能之一。尽管当前基础教育总体改革方向是推进放管服改革，激发多元主体参与教育供给的活力、构建多元治理格局，但在这一过程中，政府不是不重要，而是更重要，一方面需要引导政府逐步退出公共竞争和微观管理领域，另一方面要更加唤醒对于政府责任而非权力的关注，以确保公共性和公正性，尤其是在价值观的坚守践行、政策法规标准的制定、战略管理和宏观调控、督导评价等方面，政府必须要基于自身定位发挥更加强有力的作用。具体到集团化办学领域，政府是基础教育集团化办学的主要规划设计者、推动实施者，这在对16份文本的研究中清晰地显现出来。从凝聚价值共识到规划布局、制定政策、组织实施、条件保障、改革试验、激励评估等多个方面采取了积极有效的行动，形成了丰富、多元的实践形态。

同时，研究还发现，集团化办学改革通常是由市县一级发起、探索、实验，尤其在改革之初，由省级政府直接具体推动集团化办学改革的很少，这使得即使发展到当下阶段，超过半数的调查省份省域范围内集团化办学改革仍是不均衡的，这也符合基础教育管理的定位和特点。在2017年《关于深化教育体制机制改革的意见》出台后，开始有更多的省级政府出台指导意见、在全省范围内推动改革，这时就出现了两种情况，一种是在本省部分地区已经开展集团化办学的基础上深化改革，另一种是在本省未开展集团化办学相关实践的基础上推进改革，两种情况下省市政府采取的方案应该有所差异，这也对政府间明确分工、协调配合的水平要求更高，明确政府职能并探寻改革方向，尤为重要。

三、省市级政府推进集团化办学的责任分析

通过调研及分析，项目组发现，当前省市级政府在推进基础教育集团化办学的过程中主要履行了如下三重责任。

（一）促进基础教育公平与质量的螺旋式上升

经过中央和地方的不懈努力，至2021年年底，31个省（区、市）和新疆生产建设兵团的2895个县都实现了县域义务教育基本均衡发展，这是义务教育发展的重要里程碑，自此，义务教育正式向创建优质均衡迈进，进而构建高质量基础教育体系。

截至2024年底，北京、广东、江苏、河南、上海等25个省级单位出台了有关基础教育集团化办学的政策文件，各级政府通过决策、宣传、规范、保障、激励、试验等，旨在解决区域、城乡间的学校发展差异。当然，我们也可以看到，这一过程改革探索的重点内容也在发生变化。在访谈中，受访者谈到，“我省最初的集团化办学主要是在市辖区内探索，依托名校逐步带动各类学校发展。而当前，集团化办学尝试打破学段区域壁垒，从区域间走向跨区域、从单一学段走向跨学段的趋势非常明显，同时通过持续深化城乡教育共同体建设。优质均衡发展到一定阶段和水平，必然上移到更高一层组织和系统”，“评价集团好不好，不是看举办了多少次活动，更重要的是看这些活动的针对性以及活动是否产生真正的实际的效果，最终要看质量，即是否真正让各个成员校之间的教学质量能够得到共同的提升”，“集团化办学是推动教育优质均衡发展的一种政策工具，它是处于价值引导之下的，当改革发展到一定阶段，应该先从政府的角度引导相关者对区域教育公平、教育质量有更加清晰的认识，才能真正达成目标、少走弯路”。

由上可见，集团化办学的直接目标是教育资源的优质均衡发展，当然，伴随着教育发展阶段的变化、改革的深入推进，优质均衡的程度和范畴也在持续变化，基于“优质”的判断具有动态性和发展性，会在一定程度上形塑省市级政府的行为。总体看，省市级政府强调通过集团化办学满足均衡和质量的双重目标，在缩小区域、城乡学校间差距，提高学校办学质量，优化区域教育生态等行动上具有共性，市一级更关注数量、覆盖率、集团内部治理等具体问题。

当然，在分析访谈材料的过程中我们也发现，政府在基础教育领域中“如何管”“管什么”的问题还不够清晰，各级政府在管理过程中的关系和边界仍存在模糊、不协调之处。尤其是当教育发展完成阶段性转型后，政府进行教育治理的方式也在发生变化，当发展的目标是“数量和规模”时，会有明确的数量指标作为衡量标准，达成即为通过；但当发展的目标是“质量和内涵”时，高质量必然是回应特色与差异的，有多种范式和路径，政府的角色、责任、权力配置方式必然发生变化。

（二）建构与完善政府、学校、社会协同治理体系

我国政策制定过程具有“内输入”的特点[在我国，社会结构分化程度较低，社会利益的表达与综合并非由各种社会结构来承担，而是由政治系统内部权力精英通过分析、研究和调查而将其认定的社会利益输入到公共政策中去的，政策制定过程呈现出“内输入”的特点。]，政策的出台多由党组织和政府内部的各级领导和管理者来“自上而下”推动。同时，公共政策制定与实施过程包含了利益的提出、分配、剥夺和调节等环节，是一个系统、动态的过程，与基础教育相关的公共政策正是在这一过程中调节多元主体间的关系，进而在政府的主导下构建政府、学校、社会协同的供给格局。

在调查中，关于“目前，您学校所在区域的集团化办学，主要是由谁在推动”这一问题，89.7%的受访者选择“政府在当前区域集团化办学中是最主要的推动者”。这再次确证，地方教育行政部门为了推进基本公共服务均等化、满足区域教育质量提升的现实需求，成为统筹设计、推动集团化办学的主要力量，逐步形成教育行政部门牵头、多元主体联动共同发力的格局。

一是纵向上，从不同层级政府间关系的处理上看，各级政府在推进基础教育集团化办学的过程中主要职能不同。“我们非常注重市（注：该市为省级单位）区两个层级主动性的发挥，从市级来讲，通过出台两个重要文件提出引领性、框架性制度设计，在全市范围内创建示范性集团发挥辐射引领激励作用，设立专项资金，通过自主申报推动集团内涵建设。区级主要负责区域内集团化办学的规划布局、领导管理、制度优化和督导评价。市区两级各有侧重，相互支持。”这段材料较好地反映出当前基础教育管理体制的改革趋势，即加强省级统筹。传统上“以县为主”的基础教育管理体制在教育改革与发展的历程中起到了至关重要的作用，但在教育均衡发展到更高水平时，“以县为主”的体制力度已显不够，需要在更高的管理层级上统筹谋划，各级责任部门的权责需要进一步理顺，从而构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的教育体制机制。

二是横向上，从不同主体间关系的处理来看，政府要统筹设计，制定规范，重视协调、组织和保障。集团化办学最早产生于职业教育领域，距离市场很近，基本运作机理天然与市场规律具有一致性，当在基础教育公立学校系统中实践时，如何在确保教育公益性、公共性的同时激发体制机制活力，提高效率，优化生态，是必须回答的问题。“我们省在探索集团化办学之初，主要是鼓励各地积极探索，形成了多校协同、区域组团、同学段联盟、跨学段联合、委托管理、多法人组合、单法人多校区、九年一贯制、十二年一体制等多种模式。同时，积极引导社会力量举办的高水平非营利性民办学校、优质民办学校牵头组建教育集团，公办、民办中小学（幼儿园）在一定程度上实现了资源共享、人才交流和深度合作。”在上述访谈中，我们看到了多元主体形成的供给格局，政府内部横向协调、政府与优质学校合作、与社会力量合作，突破了体制边界，活力得以提升。已有研究也表明了这一趋势，“政府职能正在由管控转向服务转变，政府与社会组织之间，不再是一种控制与被控制的关系，而是合作伙伴关系。”[22]当然，如果政府在与优质学校合作时考虑的不是区域整体质量提升，弱化公共性，很有可能把集团化办学变成招揽优秀师资、招录优秀生源的“工具”，以短平快的方式“办名校”，但没有真正改善学校教育质量，甚至带来新的不均衡。在实践中我们也看到，有的地区没有划定主体发挥作用的边界，公立学校集团化办学变成了房地产企业获取利益的手段，破坏了教育生态。

（三）动态调适政策规则确保改革预期效果

一个完整的政策制定与实施流程既包括背景调查和文本研制，也包括一个非常重要的过程，即政策执行。在公共政策领域，“一个极其严重的现象是，政策虽然制定并获得批准，但那些政策执行者却将它们引向完全不同的方向，实现了相反的目标。有些政策根本就得不到执行。”[23]其结果或者是做表面文章，政策的实际目标和意义得不到落实；或者是被盲目扩大政策外延，附加不恰当的内容，使政策的对象、范围等超出政策的预定范围；或者被部分地贯彻、执行，消解政策效果。

为了确保改革顺利推进，多个省市级政府出台指导意见、管理办法、保障举措。从访谈材料总体情况来看，省市级规章制度主要涉及集团化改革目标、原则、布局与规模、内部治理、准入与退出、督导评估、组织保障等方面，为此，不少市级教育行政部门通过协同编办、财政等努力提高政策可达成度，访谈也印证了这一点。市级政府的政策工具凸显“问题导向”，较为强烈地反映出不同地区的实践基础，着力在不同政府部门间、市区两级政府间、政府与集团学校间的关系处理上出台指导意见，有相当一部分受访者所在区域成立了专门的领导小组，通过“市区间编制划转、增加集团内设机构编制、增加总校教师编制等方式”探索新的可能性。先期推进的集团化办学改革，普遍获得了经费支持，经费主要以专项经费和奖励性经费的形式拨付。在考核评估方面，省市两级政府体现了较为明显的不同，省级政府主要在市级政府履职评估和引导市一级对区县进行科学督导评价上下功夫，市级政府则重在研制集团化办学评估体系，但从调查的整体情况来看，绝大部分省市在有关集团化办学的评估方面还处于起步阶段，加强专项评估进而引导集团化办学的未来发展方向是下一步必须回应的问题。

“制度在根本上首先是客观、稳定的社会交往关系结构，首先标识的是特定社会交往关系的框架结构、运行机制及其程序，这种框架结构、运行机制是对社会不同阶层、集团基本权利-义务关系的基本安排。”[24]伴随集团化办学的推进，已有政策框架、体制机制的突破创新成为普遍关注的问题。在访谈中，有市级教育行政部门负责人谈到，“集团化办学过程中，编制、绩效工资的计量方式、校长教师的激励等均超出单体学校的已有规定，我们努力协同市级相关部门解决了部分问题，事情推进下去了，但实际上是比较困难的，总体上只是暂时腾挪、捉襟见肘，未从根本上解决问题。特别需要更高一级行政部门联合发文、综合考量。”还有受访者谈到，“我们在推进集团化办学改革过程中，实施了教师‘蓄水池’机制，确保在人力资源上保证改革顺利进行，然而一些学校利用这个机制‘截流’，将所有教师都留在核心校/龙头校，集团内不同成员校间不仅没有实现增量发展，反而差距越来越大。”除此之外，涵盖集团化学校的招生改革是当前的热点关注领域，在改革中，学生在集团内不同成员校间“游学”、从衔接贯通的立场不同学段的成员校学生“直升”从理论上都是推进集团化、提高融合度的内容，但因为目前的集团多为“非均势场域”，成员校之间发展水平差异较大，很容易演变成“违规择校”“抢生源”的手段，或者造成新的优质资源集中，恶化教育生态。因此，是否有政策工具既可以规避风险，又保证集团层面课程改革、学生交流的正当权利？这个问题亟待突破。

四、省市级政府推进基础教育集团化办学的能动性思考

我国从开始探索基础教育集团化办学至今已有20余年，从区域探索逐渐上升为国家行为，在这个过程中，不同层级政府的职能体系持续优化完善。当前在全国范围内看基础教育集团化办学行为，不同区域的实践基础、发展阶段、发展节奏都有差异，人民群众对美好教育的需求持续升级，这实际上对国家层面的引导以及省市级层面的建构、实施提出了更大的挑战。如果说前一部分解决的是当前省市级政府在推进集团化办学中的基本责任，那么这一部分解决的就是在加快建设教育强国阶段，省市级政府该如何发挥能动性、更好地行使职能。

（一）建构省一级推进集团化办学的“认识体系”

从均衡走向优质均衡，再向高质量体系发展，实际上是目标体系不断复杂、评价主体和标准不断多元的过程，是逐步达到我们追求的教育发展的“理想状态”的过程。简单说，“义务教育均衡”可以通过相对客观的指标来评判，旨在消除差异；但是当达到优质均衡或者高质量阶段时，认识衡量“优质”“高质量”的动态性、发展性、个性化特征都更加明显，重在包容差异。

政府提供公共服务的目的，不是满足偏好，而是塑造价值[25]，价值引领必须由政府来承担。价值是对意义的追求，意义不再是个体的事情，而是关系到社会成员对公共生活的理解，是一个处理“自己与他者”之间关系的问题。[26]中央政府在阐释价值问题时，是国家对集团化办学价值诉求的表达，相对于中央政府，省级政府在某种程度上要寻求“总体规范”和“个体偏好”的良性互动与平衡。个体偏好的多样性在公共教育体系改革总体倡导的价值追求中该以怎样的方式被“妥善安置”？这无疑是省级政府要思考的问题。省级政府之统筹，不仅在资源配置和制度创新上，首先应该是澄清认识和理解，即基于本省基础教育改革的实践格局和进程，在国家总体发展观和价值目标的框架下，准确把握民众需求特征，建构在省域范围内基础教育集团化办学的认识体系。这个体系所涉问题包括但不限于：集团化办学的定位和功能是什么？边界和范围是什么？比如，是涵盖基础教育所有学段，还是只在特定学段；是只在公立学校体制内，还是探索公民办结合；是只在同县域内推进集团化办学，还是跨县域甚至市域推进；是全员推进，还是非全员推进；等等。

当然，本文中所用“个体偏好”主要是为了表达省一级认识体系的个性化、能动性特征，并非否认客观规律和普遍规范，也不是要造成“地方认识与国家规范的对立、不同地方认识的互不兼容”，如果一定要有所倡导的话，那就是在公共教育体系建构的过程中持续提升多元主体和公众参与的效能。

（二）探索优化省市级政府协商互构机制

前文谈到，省级政府首先要实现国家规范和地方叙事的互构，建构省一级对集团化办学的认识，在此基础上，为了让认识和观念落地生根、引领实践，就需要在体制机制上下功夫。从目前省市两级政府职能发挥的情况来看，要建立优化省市两级政府协商互动反馈机制。

不得不承认，当前在基础教育管理体制机制的问题上，国家级、省级、市级、县级、乡镇一级的权责划分还存在模糊之处，不同层级边界不甚清晰，错位、缺位的情况时有发生。相对于国家层面来说，省级政府要解决第一轮的普遍性与特殊性关系问题，既要不打折扣地落实国家政策精神，又要通过地方性特征、本土创造性实践自下而上丰富国家政策的内涵；而相对于市、县、乡镇几级来说，省级政府又是整体性制度、主导性政策、条件保障的重要供给者，要完成第二轮省域内普遍性与特殊性关系的建构。这是一个动态协商的过程，而非静态的二元对立，正是通过持续不断的协商互构，政策才能一以贯之，实现理念与实践的相互激活、价值诉求与现实效果的平衡。

具体到集团化办学领域，基础教育集团化办学实际上是从区县一级开始探索的，逐渐自下而上影响市级决策，进而反馈到国家级、省级，国家开始在相关政策文件中释放积极信号，越来越多的省市展开积极探索，形成了良性互动循环。当然，虽然有超过半数的省级单位开始探索集团化办学，在大部分探索集团化办学的省域内，已经展开相关实践的市县只是少数，均为教育发展较好的区域。但当国家正式跨入创建义务教育优质均衡发展阶段时，原有的政策链条发生了变化，集团化办学演变为自上而下推进的一项改革，从自主探索转化为必选项，此时，我们熟悉的省级统筹、以县为主之类的表达，不足以支撑现实改革的挑战和需求。

省市政府间形成协商互构机制，一要强化省级政府在政策落实、本土化规划表达、欠发达区域保障、下辖市县级政府职能划分等方面的责任与能动性。国家政策精神在地方实践中“不走样、不变形”，省级政府至关重要，集团化办学不是形成新的“办学托拉斯”恶化生态，而是让更多学校通过优质学校的引领支持激发内生发展的动力和可能性，这需要省级政府对国家政策精神、宗旨深刻理解，对市县政府的实践、效果有充分把握。省级政府要在省域内加大人、财、物、招生指标等资源的统筹力度，优化资源配置，激发欠发达区域的发展动能。同时，市县级作为推进集团化办学的行动主体，省级政府要对下辖各级政府的职能边界和动态关系做出清晰划分，促使各级政府财权事权相适、质量与公平兼得。

二要强化市级政府在政策解读、科学研究、部门协同、资源盘活、信息反馈等方面的责任和能动性。当前社会上关于集团化办学还是有不少消极的声音，这些声音有的缘于实践中的不适切做法，有的缘于民众对政策的模糊认识，因此，市一级政府应做好政策阐释和解读，不仅让社会民众，更要让一线校长、教师等实践者打消顾虑，形成理性判断。在原有的基础教育管理体制中，市级政府职能是最为模糊弱化的，主要是省级政府指令的传达者和下一级政府信息的收集者，需要借由集团化办学的契机重塑调整。要加强对市域范围内基础教育学校的整体摸底和结构布局研究，这样才能对如何推进集团化办学做出科学审慎的判断；在推进具体工作的过程中，必然要在市一级做好权力配置和部门间协同的安排，加强教育行政部门与财政、人社、编办等联动，确保政策有效落实；市级政府要联动县级政府更为重视对于基础教育学校、人口、师资、资源等数据的采集和趋势预测，畅通基础教育相关主体参与民主决策的渠道，依托信息技术和人工智能做好数据平台建设，在人口变化的大背景下，避免依靠“拍脑门”“经验主义”做决策。

讲清楚省市级政府应该强化的责任，不代表就建立了协商互构的机制。两级政府在各自职能良好发挥的基础上，要通过制度化沟通保障政策实施效果，形成“规划、传导、实施、反馈、调试、互构”的有效链条。同时，要特别重视市级政府建立多主体参与决策的机制，充分反映民众、学校、社会等基础教育相关参与主体的关切、需求，进而及时了解动态，优化治理体系，提升治理能力。

（三）鼓励市县级政府在改革中探索、试验、创新

“所谓的普遍知识也不是放之四海而皆准的天赋观念或绝对真理，而是能够被更多的观察所证实、能够解决更多的问题且得到更多的社会认可的科学知识。”[27]市县级政府在集团化办学改革中主要是执行者身份，要在地方理解的基础上建构行动方略。“个性化选择”逐渐上升为“普遍规范”的过程，实际上是在更大的范围内检验、在更多元的场景中成功解决问题、在更广泛的群体中获得共识的过程，尤其是在追求教育高质量发展的阶段，一线探索、基层实践和地方经验是更高层级政府形成科学观念的来源。

基础教育集团化办学已经形成了相对成熟的经验和路径，成为后续探索者可资借鉴的重要基础。但我们也要看到，当前集团化办学改革所处的阶段、面临的挑战和任务已经发生变化，仅依赖曾经成功的道路远远不够，策略、技术上的“效率”可能会完成任务，但未必是最适合的、效果最好的。因此，在确保政策基本精神的前提下，要鼓励市县级政府积极试验，创造性破解难题，以实践建构有关集团化办学的“新认识”，形成新一轮的螺旋式上升。当然，实践过程常常具有动态性、情境性、非同时性、非连续性，行动者的经验不总是在同一个话语体系和逻辑框架里，具有一定程度的“不可通约性”，因此，要充分发挥研究者的专业力量，研判创新性实践的科学性和引领价值，基于理论研究和实践检验不断完善集团化办学的本质规律。

在政校关系方面，要继续坚持放管结合。“明晰政府、学校权责边界，处理好政府办学主体责任和学校办学主体地位之间的关系，既注重打破部门壁垒、做到应放尽放，又注重规范学校办学行为、强化事中事后监管。”[28]集团化办学不是增加新的行政管理层级，而是通过学校间组织关系的变革赋权增能，以合作创设教师专业发展、学生全面健康成长的育人场域。距离一线越近的地方，面临的问题越鲜活生动，市县级政府要研制好评价指标体系，持续完善评估程序，有效运用评估结果，切实对集团化改革所带来的发展增量做好研判，对集团化改革中可辐射推广的经验机制做好梳理凝练。

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