摘要：体育由于其特殊性曾得到欧盟竞争法适用豁免，但最近迎来变革。2023年12月，欧盟法院在“欧超”案中裁定，体育管理组织的“事先批准”规则由于缺乏适当约束，构成垄断协议和滥用支配地位行为，违反豁免的初衷，需通过实质标准和程序规则予以限制。借助此次判决，欧盟法院大幅
原创 钱菊平 上海市法学会 东方法学
体育由于其特殊性曾得到欧盟竞争法适用豁免，但最近迎来变革。2023年12月，欧盟法院在“欧超”案中裁定，体育管理组织的“事先批准”规则由于缺乏适当约束，构成垄断协议和滥用支配地位行为，违反豁免的初衷，需通过实质标准和程序规则予以限制。借助此次判决，欧盟法院大幅提高了体育在竞争法下获得豁免的门槛，倒逼体育管理组织调整其有碍市场竞争的做法，鼓励潜在的竞争者们参与缔造更加公平、有序的全球体育竞争市场。我国体育行业管理组织与体育经营组织也存在交叉，容易引发借由管理行为和规则妨碍体育市场竞争的行为。有必要从欧超案的裁决中得到启发，调整我国体育行业的管办关系，以鼓励体育市场竞争。
过去，欧盟的反垄断审查保留了对一些传统领域的豁免，如体育、农业、铁路、航运、保险等。随着体育活动与经济活动差别的缩小，这种情形正在改变。近年来，体育管理组织（SGBs）的行为、规则和决定等受到欧盟竞争法的频繁干预。2023年12月21日，欧盟法院判决国际足联和欧足联的“事先批准”规则违反欧盟竞争法。此次判决中，法院认定组织俱乐部赛事和媒体权利开发属于经济活动，所以即便存在体育特殊性（比如国际足联和欧足联有管理、制裁的权力），也必须遵守欧盟竞争法。法院认为，国际足联和欧足联制定和执行的“事先批准”规则，若缺乏一定的制约标准，则构成滥用市场支配地位和以限制竞争为“目的”的垄断协议，原因是处于支配地位的企业如果有权决定潜在竞争企业进入市场的条件，那么这一权力可能引发利益冲突，因而必须有制约标准来保证权力是透明、客观、非歧视和相称的。
体育“事先批准”类规则（如“事先审批”“事先许可”或“事先授权”规则）的司法审查过程，实质上是体育自身利益与欧盟市场内竞争利益的权衡过程，反映在具体判决上，就是法院对《欧盟运行条约》（TFEU）第165条所述“体育特殊性”还有哪些角度、何种程度的关注。在竞争法分析思路方面，有学者认为欧盟法院的竞争法分析路径更加偏向经济路径；有学者从竞争法规制目的出发，认为欧盟竞争法为服务内部市场、影响国际体育市场而扩大适用范围；还有学者赞成欧盟要求独立体育实体参与体育再分配的态度，但也强调不应损害非经济目标的实现。这些研究透露出欧盟法院将体育活动视作普通经济活动，淡化体育特殊性豁免抗辩作用的倾向。因此，在欧超案判决之后，有必要厘清该案中的体育特殊性因素，分析这些因素在竞争法考验中扮演的复杂角色，以期得出欧盟法院新一轮利益权衡的结果。
一、欧盟竞争法考验下的体育特殊性
探索竞争法下体育特殊性的复杂作用之前，需认识体育特殊性因素及其遭遇的竞争法考验。欧盟竞争法判例中的体育特殊性涉及体育运动的性质、组织或运作的有关特征和体育运动的专业化程度，具体包括管理与商业活动合一、程序规则的灵活性、提供发展体育项目的资金以促成该项目的团结一致等。这些体育特殊性总体可概括为主体和行为的特殊性。欧超案中，主体的特殊性是指体育管理组织的行业管理者身份，而行为则指那些具有体育特殊性的做法，主要是追求体育目标的各种措施，如本文所述“事先批准”规则及其附属制裁措施。
（一）
体育特殊性语境：行业管理者
体育管理组织作为行业管理者，虽然事实上垄断，但曾经由于其特殊性而免于竞争法适用或受到一定优待。20世纪70年代至今，欧洲体育经历了数十年的商业化和职业化，涌现了不少与反垄断相关的争议，法院的看法不得不为之转变。如今，欧盟法院已认可其竞争法上的经营者身份以及市场支配地位。
1.竞争法适用豁免状态的转变
体育管理组织无论是从组织结构还是职能上看，都具有事实上的垄断性。德国学界在20世纪80年代初提出“单一联合会”原则，即“一项体育运动，一个国际单项体育联合会”。从组织结构上看，在国家和国际层面，体育管理组织是某一体育项目唯一的管理者，是金字塔结构中位于最高层的组织。从职能上看，体育管理组织在体育领域的议价方面拥有举足轻重的地位，其所制定的章程、规则、格式合同等一般不会经过单独谈判。附属于体育管理组织的协会、俱乐部和运动员等受到这些章程、规则和合同的约束，必须服从管理，否则无法参与该体育组织的活动。“单一联合会”原则影响深远，大多数体育管理组织拥有事实的垄断权力，与国际体育法的期望不谋而合。
尽管事实上垄断，体育管理组织的活动曾经受到欧盟法的特别关照。Ｗalrave案确立了欧盟法中的“体育例外”原则，这使得体育管理组织规则曾一度免于竞争法适用。两年后，在Donà案的判决中，法院重申内部市场规则不适用于纯粹体育利益。欧盟法院从Bosman案开始关注竞争法规制体育活动的潜力，但尚未提及《欧盟运行条约》第101条和第102条的适用。1998年，一位法国足球经纪人向欧盟委员会提出申诉，称国际足联管理足球经纪人的规则具有歧视性，违反了《欧盟运行条约》第101条。由于该规则根据《欧盟运行条约》第101条第3款存在豁免的可能性，滥用支配地位的行为并未成立。直到2006年的Meca-Medina案，欧盟法院才考虑将欧盟竞争法适用于体育活动。法院承认体育管理组织规则具有经济影响，可以将其纳入欧盟竞争法的适用范围，但也表示在适用欧盟法律的经济性规则时，有更广泛的理由将体育运动特殊化。2007年欧盟委员会的“白皮书”、《欧盟运行条约》第165条以及相关判例，都肯定了体育组织结构的特殊性，认可“单一联合会”原则，但也强调体育并不能免于欧盟法的适用。无论如何，在学界和业界看来，体育行业管理者的豁免状态都受到了“侵蚀”，欧盟竞争法的适用路径彻底打开。
2.双重身份的确认与欧盟竞争法考验的加剧
体育管理组织的经营者身份和市场支配地位得到确认，源于对体育管理组织行为性质看法的转变。起初，欧盟法院在Ｗalrave案中还试图区分体育经济活动和非经济活动，但由于这二者息息相关，法院后来发现区分的标准并不明确甚至根本不存在，并且还意识到，欧盟竞争法关注的重点不是体育特殊性，而是反竞争协议的目的和效果。在这种思路下，当行业管理者活动的纯体育性掺杂了经济性时，体育管理组织毫无疑问属于经营者，不能免除欧盟竞争法的适用。在MOTOE案中，法院确认，以协会形式建立的实体，如果其宗旨是组织和控制某项体育运动，只要这些实体通过提供产品或服务从事与该体育项目有关的经济活动，就必须被归类为“企业”。因此，行业管理者身份的特殊性，并没有能够使体育管理组织持续获得欧盟竞争法适用的豁免。
经营者身份的确定使得欧洲学者更加肯定，体育反垄断问题的症结在于市场支配地位下，体育管理组织管理职能和商业职能之间尚未解决的利益冲突。在MOTOE案中，欧盟法院认为，首先，行业协会既组织体育比赛又对其进行商业开发。通过“事先同意”规则，该体育协会不但具备能够有效排除其他服务提供商进入希腊市场的法律手段，还拥有为自身利益限制竞争对手进入市场的经济利益。其次，根据“事先同意”规则，该体育协会在同意或拒绝同意授权举办体育活动方面不受任何限制。在拥有赛事的直接商业利益（如签订赞助、广告和保险合同）的情况下，体育协会无法避免地偏袒自己管理的体育赛事。该案中，欧盟法院也明确了体育管理组织的义务：在答复申请组织体育赛事活动的其他主体时，体育管理组织所使用的选择程序和标准应当透明。争议的产生，本质上还是源于体育管理组织双重身份下体育利益与欧盟市场内部竞争利益的冲突。
上述案例反映出，欧盟法院早已开始适用竞争法处理因行业管理者身份和经营者身份并存引发的利益冲突。这种利益冲突无法避免、无法完全消除，体育特殊性面对的竞争法考验不断加剧。通过上述案例也可以看到，作为体育管理组织主要管理手段的“规则”同样受到了挑战。
（二）
体育特殊性语境：“事先批准”规则
“事先批准”规则可以看作是“单一联合会”原则的产物，用于限制成员参加组织以外的体育赛事、商业活动，以及限制其他竞争者举办赛事和进行体育相关的商业开发等。作为体育管理组织特有的规则，“事先批准”规则由于对成员个人经济状况和市场竞争产生了不可忽视的影响，已多次受到欧盟竞争法的考验。
在有关国际滑联案的讨论中，“忠诚条款”是否违反欧盟竞争法成为争议焦点。“忠诚条款”规定，国际滑联的运动员“不得参加任何有损于国际滑联的完整性、专属作用和利益的国内或国际活动”。欧盟委员会在2017年的决定中认为，国际滑联禁止运动员向其他赛事组织者出售其服务的“忠诚条款”违反《欧盟运行条约》第101条。尽管委员会没有发现国际滑联有第102条下的滥用支配地位的行为，但要求该联合会修改存在争议的规则，并在90天内提交。此决定为后来针对“事先批准”类规则的其他诉讼奠定了基础。
此外，欧盟竞争法也没有忽略“事先批准”规则的附属制裁措施，进行了严格审查。与附属措施相关的是“管理辅助性”概念，其含义是如果一项措施是实现体育相关目标的必要附属措施，则不属于《欧盟运行条约》第101条第1款的适用范围。“管理辅助性”是“附属限制”理论的一种表述，并非体育领域所独有，最初是在分销协议的背景下发展起来的，并产生一定变化。欧盟法院在wouters案中首次引入这一概念，后来适用于Meca-Medina等案。根据调适后的“管理辅助性”概念，为追求合法的管理目标而固有的规则，如果它们保持相称性，就不受禁止规定的约束。但是这一标准在遭遇过于严苛的制裁措施时，可能会产生不同的评估结果。例如，国际滑联规则第102条规定，对违反禁止规定擅自参加未授权比赛的运动员采取终身禁赛这种严厉的制裁措施。欧盟委员会认为，正如法院在Meca-Medina一案中强调的那样，只要国际滑联能够证明必要性、相称性和一致性，就可能使欧盟法院采取某种宽大措施。然而，国际滑联规则明确表示其动机是保护自身的经济利益，甚至未提及保护滑冰运动的完整性和一致性。如此看来，严厉的制裁措施违反比例原则，损害竞争，无法证明其具有相称性，因而难免会受到欧盟竞争法的挑战。
通过上述分析可知，欧盟及其成员国对国际与国内单项体育协会进行了反垄断干预，在适用欧盟竞争法审查体育管理者身份和“事先批准”类规则方面已趋于成熟。那么，在最新的欧超案中，欧盟法院又是如何看待这两项体育特殊性因素的？与以往相比有哪些不同之处？
二、“事先批准”规则与垄断协议风险
《欧盟运行条约》第101条下的垄断协议违法性分析分为两步：先是在禁止性条款下确定是否属于“垄断协议”，再在豁免条款下评估垄断协议的积极效果。欧超案中，在双重身份的加持下，体育管理组织制定的“事先批准”规则的垄断风险分析可遵照这两个步骤。
（一）
双重身份下体育管理组织的垄断协议风险
体育管理组织双重身份下的行为、规则等，易引发体育组织内部利益与欧盟市场内竞争利益的冲突，这是欧盟法院进行干预和权衡的动因。作为行业管理者时，体育管理组织不是达成垄断协议的直接法律主体。作为行业协会实行自治时，体育管理组织应发挥统一行业规范和标准，提高行业整体运行效率，促进会员发展的作用。然而，在上述功能的实现过程中，体育管理组织事实上成为达成垄断协议的理想平台。“事先批准”规则既可能是体育管理组织发布的供会员遵守的限制竞争决定，又可能是通过国际单项体育联合会这一跨国平台达成的垄断协议。
作为经营者时，体育管理组织的双重身份可能使其有更大风险达成横向垄断协议。欧盟法院认为，横向卡特尔可能导致价格上涨或产量下降，使供应更加有限，资源分配不当，损害用户企业和消费者的利益。由于这些行为竞争特别有害，因而没有必要再评估其效果。卡特尔以外的一些横向协议不一定同样对竞争有害，但在某些情况下也可视为有反竞争目的，例如导致竞争企业被排除在市场之外的协议。横向垄断协议中的当事人之间属于竞争关系，因而只有在体育管理组织和其他经营者都直接举办赛事或从事提供赛事服务等其他经营活动时，它们之间才构成竞争对手关系。此时，体育管理组织制定的“事先批准”规则完全可以视作横向垄断协议，将其他可能举办赛事的竞争者排除在市场外。同理，如果“事先批准”规则对下游经营者都有约束力，体育管理组织可通过此规则限制下游经营者的经营自由权，有可能构成纵向垄断协议。
从达成垄断协议的方式和类型上看，体育管理组织在发挥管理职能时，可通过发布决定、规则或者作为平台的方式促成垄断协议的达成；作为经营者时，也有较大风险达成横向垄断协议和纵向垄断协议。那么，双重身份下的体育管理组织所制定的“事先批准”规则，其目的是否为限制竞争？欧超案中的反垄断审查思路与以往相比有何不同？
（二）
“事先批准”规则固有的垄断协议风险
《欧盟运行条约》第101条第1款规定了垄断协议的竞争损害，区分了“目的性限制”和“效果性限制”两种损害类型。在“目的性限制”审查阶段，欧盟法院没有适用以往判例中确立的Ｗouters标准，而是直接通过“目的性限制”分析推定体育管理组织的“事先批准”规则产生了第101条第1款所关注的竞争损害。
1.欧盟Ｗouters检验标准的失灵
为了检验行业协会制定的规则、决定是否扭曲及限制竞争，欧盟法院确立了Ｗouters标准。然而，欧超案并没有采用Ｗouters标准来判断单项体育联合会的“事先批准”规则是否有限制竞争的“目的”，而是寻找是否存在损害竞争的确切理由。最初，在Ｗouters案中，法院需要评估荷兰律师协会通过的一项禁止律师和会计师合伙的决定是否违反了《欧盟运行条约》第101条。要确定该决定是否构成第101条意义上的限制竞争，必须考虑作出该决定或产生影响的整个背景，考察其目的及其限制竞争的影响是不是在追求这些目标的过程中所固有的。以行业协会规则等形式达成的协议或决定，如果要证明其目的是追求某些道德或者原则目标，以及广义上为了规范某项专业活动的开展，需满足以下条件：第一，这些协议和决定是为了实现一个或多个符合公共利益的合法目标，而这些目的本身并不具有反竞争性质；第二，为实现这些目的所使用的具体手段是实现该目的所真正必要的；第三，即使这些手段被证明具有至少可能限制或扭曲竞争的固有效果，这种固有效果也没有超出必要的范围。适用Ｗouters标准审查体育规则有一定的灵活性，可以让法院充分考虑到体育运动的特点。只要体育规则是固有的，并且与追求的体育合法目标相称，那么这些规则所造成的限制就不受竞争法的约束。
适用Ｗouters标准检验“事先批准”规则得到的结果可能不是体育管理组织所期望的，主要争议在于“事先批准”规则所追求的“竞争与合作的平衡”是否构成“合法目标”。“竞争与合作的平衡”这一目标在欧盟体育组织结构框架下既影响体育管理组织与运动员之间的关系，也影响到各俱乐部之间的关系。对于运动员和体育管理组织而言，尽管金字塔结构的管理框架下存在许多分歧和权力不平衡，运动员和体育管理组织毕竟拥有共同的利益和目标。对于各个俱乐部而言，它们既有赛场上的竞争关系，竞赛成绩影响各俱乐部的财政收益稳定性，又是协同合作关系，具体表现为竞赛规则的确定、竞赛的组织、竞赛时间的确定等。所以，为实现“竞争与合作的平衡”而采取的必要限制措施可能被视为实现“合法目标”所固有的。然而，“合法目标”的确切定义和限制尚未明确。通常认为，对“合法目标”的解释不应过宽，因为采用宽松的正当理由标准来支持体育领域的反竞争行为不利于保护有效竞争。因此，“合法目标”应该仅指体育运动的存在或运作目的。
Ｗouters标准的失灵是欧盟法院释放出的重要信号——“事先批准”类规则所追求的体育“合法目标”不一定能通过该标准的检验。为实现“合法目标”而制定的规则，需要通过充分证明才能符合竞争法要求。
2.“事先批准”规则固有的限制竞争“目的”
欧盟的“目的性限制”是一种效果要件推定机制，其创设目的不在于否定或替代效果要件，而是用于简化损害效果的证明。具体到欧超案中，法院首先认定“事先批准”规则有确切理由损害竞争，随即宣告“事先批准”规则因缺少实质性标准和程序性规则的保障违反第101条第1款，最后表明无需再分析限制竞争的“效果”。
欧超案中，欧盟法院将排除、限制、扭曲竞争的目的统称为反竞争“目的”，认为其不是反竞争“效果”概念的例外，必须严格解释。法院坚持必须从竞争角度确定该行为的目的，而当事人有无排除、限制或扭曲竞争的主观意图，或是追求潜在的合法目标，对于第101条第1款的适用来说不具有决定意义。要认定该行为有限制竞争“目的”，需证明该行为是否有确切的理由造成了竞争损害，有必要首先审查：第一，有关协议、决定或行为的内容；第二，协议形成的经济和法律背景；第三，协议力求达到的目标。据此，欧盟法院认为国际足联和欧足联的做法具备以下对竞争造成足够损害的确切理由：其一，未经批准组织比赛和参赛会受到制裁，而这种制裁会对竞争造成损害。其二，不完善的规则损害了竞争，体育特殊性也不能使“事先批准”合法化。其三，“事先批准”规则的制定追求体育意义上的合法性目标，但这一目标的实现也确实损害了竞争。其四，任何“事先批准”机制本身就存在固有的反竞争目的。在缺乏限制和审查的情况下，“事先批准”规则加强了市场准入壁垒，对竞争造成损害。
接着，法院直接点明如何证明具有“合法目标”，即提供实质性标准和程序性规则。如果没有规定实质性标准和详细程序规则框架，以确保这些标准和程序规则透明、客观、准确、非歧视和相称，则“事先批准”规则就其本质而言已对竞争造成足够程度的损害，其目的是排除竞争，属于第101条第1款规定的禁止范围。法院最后认定，国际足联和欧足联的“事先批准”规则构成以排除竞争为目的的企业协会决定。此外，法院认为限制竞争目的分析已成，国际足联和欧足联的“事先批准”规则违法，因而没有必要分析其实际或潜在的限制竞争效果。
在欧盟法院看来，判断一种协议是否落入第101条第1款的适用范围，主要看其是否产生了竞争损害。欧超案中“事先批准”规则的反竞争性是固有的，具有限制竞争的目的，体育特殊性因素并不能使其免于第101条第1款的适用，反而促成了垄断协议的认定。Ｗouters标准看上去略显失灵，不过，欧盟法院虽然认定了“事先批准”规则具有限制竞争的“目的”，但是并未否定其为了追求“合法目标”而存在，只是提出了具体的实质标准与程序规则，要求体育管理组织完善那些存在缺陷的规则并提供充足证明。此种反垄断审查思路下，体育特殊性因素在第101条第3款下获得竞争法适用豁免的可能性也大大缩小。
（三）
第101条第3款的豁免检验
如果体育管理组织的行为无法通过Ｗouters／Meca-Medina标准的检验，仍可根据《欧盟运行条约》第101条第3款得到豁免，这就要求：（1）垄断协议能带来效益；（2）消费者能公平分享；（3）限制竞争是实现这些效益所不可或缺的；（4）竞争不会因此而消失。从《欧盟运行条约》第101条第3款的措辞中可以看出，任何协议、决定或协同行为如果被证明违反了第101条第1款，不论是出于反竞争“目的”还是“效果”，只要符合所有条件，就可以得到豁免。这些条件的检验标准比前述Meca-Medina标准的检验条件更为严格。申请豁免的一方应承担举证责任，且对方没有进行令人信服的反驳。法院肯定了在对这些条件进行审查时，可能需要考虑有关协议、决定或协同行为所涉部门或市场的特殊性和具体特点，前提是它们对审查结果有决定性作用。
第一，必须有足够的可能性证明，有关协议、决定或协同行为有助于改善相关产品或服务的生产或分销，或促进技术、经济进步，能够实现效率增益。为此，需要证明“事先批准”规则作为协议、决定或协同行为所带来的收益，不应仅仅是经营者们在其所参与的经济活动中获得的好处，还要扩展到其他不同部门或市场，且好处是明显、客观的。同时，这些收益足以弥补“事先批准”规则在竞争领域带来的不利影响。第二，必须以同样的可能性证明，这些增效所产生的利润的公平部分应留给用户。为满足此项条件，需要确定有关协议、企业协会的决定或协同行为所提高的效率，对不同相关行业或市场的所有用户（无论是贸易商、中间消费者还是最终消费者）都有积极影响。法院需审查“事先批准”规则是否对国家足协、职业或业余俱乐部、职业或业余球员、青年球员以及赛场与电视观众都产生了影响。值得注意的是，法院承认“事先批准”规则在职业足球原则、价值和比赛规则方面的保障作用，认可其确保了足球内部某种形式的“团结再分配”，但是不认可这些目标的存在能够免除向国家法院举证的责任。足协必须证明效率增益可以量化，并且能够弥补因“事先批准”规则造成的竞争不利因素。第三，有关协议、决定或协同行为不得对参与企业施加对于实现增效来说非必需的限制。要确定有关行为是不可或缺的，需评估和比较该行为的影响与所设想的替代措施的影响，以确定该行为预期产生的效率收益是否可以通过限制竞争较少的措施来实现。如果替代措施并不能更少地限制竞争，则不得根据可取性在该行为和替代措施之间作出选择。第四，该协议、决定或协同行为不得使参与企业有机会消除有关产品或服务的大部分有效竞争，为此，需审查相关部门或市场竞争运作的数量和质量。应特别注意，企业占有的巨大市场份额可能构成一定指标。鉴于这一指标的内容、目的、效果，该协议或决定能够使参与企业消除所有实际竞争。欧盟法院认为，仅这一点就足以排除第101条第3款下豁免的可能。此外，还要考虑该协议或决定在排除一种竞争形式或关闭市场准入渠道的同时，是否允许其他形式的竞争或市场准入渠道继续存在。为了确认此条件是否得到满足，欧盟法院提到，“事先批准”规则及其附属制裁措施存在实质性标准与程序规则方面的缺陷，这可能使采用这些规则的实体排除在欧盟领土上组织和营销俱乐部间足球比赛市场上的所有竞争。
可见，国际足联和欧足联的“事先批准”规则未能满足第101条第3款的所有条件。以排除、限制或扭曲竞争为“目的”的“事先批准”不能得到豁免，需受到第101条第1款禁止规定的约束。欧盟法院就“事先批准”规则对第101条第3款的豁免条件进行解释，在将体育市场的特殊性纳入考虑的前提下，明确体育行业协会对效率增益、用户受益和有效竞争等方面的证明责任，细化证明内容和标准，打消了笼统的体育特殊性因素在竞争法下获得豁免的期待。若要“事先批准”规则得到豁免，体育管理组织必须依据竞争法承担举证责任，满足严格的证明标准。
综上，欧超案中，法院既揭示了“事先批准”规则对竞争造成足够损害的确切理由，认定该规则以排除、限制或扭曲竞争为目的，也从侧面反映了以体育特殊性获得欧盟竞争法适用豁免的可能性在减小。在双重身份的加持下，体育管理组织在从事赛事组织、服务等经营活动时，上述协议事实上成为以限制竞争为“目的”的垄断协议，不再因其管理者身份而得到优待。“事先批准”规则在受到司法审查时，也不再能轻易得到Ｗouters标准的缓冲。欧盟法院不把主观意图作为决定性因素，直接锁定该规则有无损害竞争的确切理由，更有力地证明了欧盟法院在当前权衡中的倾向——将体育活动视为普通经济活动，将行业管理者视作普通经营者。今后，以体育特殊性为由寻求《欧盟运行条约》第101条的竞争法适用豁免可能得不到认可，体育管理组织需要通过令人信服的证据证明它能够满足法院提出的条件。依循该思路，第102条的分析也可能得出相似的结论。
三、“事先批准”规则与“滥用支配地位”风险
“滥用支配地位”风险分析主要也是围绕竞争法对体育特殊性因素的考察。《欧盟运行条约》第102条规定，一个或多个企业在内部市场或其大部分市场中滥用支配地位，只要可能影响成员国之间的贸易就应被禁止，因为这种行为与内部市场不相容。该部分厘清本案中“事先批准”规则指向的相关市场范围，以及双重身份下体育管理组织“滥用支配地位”的风险，以检验体育特殊性是否已成为滥用支配地位的促成因素。
（一）
双重身份下体育管理组织“事先批准”规则指向的相关市场
界定“事先批准”规则所指向的相关市场，其重要意义在于找出涉案行为标的的竞争性商品及地域范围，以及行业管理者在相关市场内有无支配地位，如此才能判断是否有滥用支配地位的行为。欧超案中的相关市场主要是足球赛事组织市场和其他经营市场。赛事组织市场是最具体育特殊性的相关市场，该市场包括赛事的组织和俱乐部、运动员的参与。欧超案中，国际足联和欧足联都是适格举办者，与其他经营者之间是普通竞争关系，其经营者身份毋庸置疑。此时，“事先批准”规则指向的是欧盟领域内的特定赛事组织市场。经分析，在欧超案中，“事先批准”规则适用于“俱乐部之间”或“俱乐部参加”的国际比赛，不包括其他国际足球赛事。法院需要审查规则的性质、内容、目标及其所构成的特定背景，以确定其是否违反《欧盟运行条约》。除了赛事组织的相关市场，体育管理组织还从事其他与赛事开发权利相关的经营行为。“事先批准”规则也指向这些权利开发利用的相关市场，但不包括上述已排除的其他国际足球赛事权利开发的相关市场。4体育参与者们不再仅仅是赛场内外竞赛与合作的互相依存关系，而是要先区分相关市场，分析其竞争关系。不同相关市场上，参与者们之间的关系不同，有的是相互依存，有的是单纯的竞争。在欧超案中，具有双重身份的体育管理组织，通过“事先批准”规则对所有相关市场极有可能采取同样的措施，限制了本应存在的竞争。
（二）
双重身份下体育管理组织“滥用支配地位”的风险
在相关市场内，体育管理组织能够排除其他经营者进入，或者其他经营者虽能够进入该相关市场，但进入成本提高。此时，处于支配地位的体育管理组织制定的“事先批准”规则有被滥用的风险。
1.处于支配地位的体育管理组织有滥用“事先批准”规则的风险
在欧盟法院看来，国际足联和欧足联都从事经济活动，包括组织、营销国际足球比赛，并开发利用与这些比赛相关的权利。就这些做法而言，它们都属于企业，在相关市场拥有支配地位。在赛事服务市场中，赛事的顺利开展离不开其会员提供的各种赛事服务，如沟通场地、联系承办方、引进裁判员、提供运动员注册等。
行业管理者身份与经营者身份集一身，使得体育管理组织的市场支配地位不可动摇，也容易让法院相信，体育管理组织更有可能滥用支配地位限制竞争。对于体育管理组织来说，最具合理性和可行性的管理方式就是制定让所有成员遵守的规则。作为负责制定和执行体育规则的唯一管理机构，当体育管理组织作为体育赛事的组织者和经营者，利用与体育赛事有关的商业权利时，相当于处在一个绝佳的能够“招致滥用行为”的地位。这意味着它比其他参与者更易利用这种管理垄断来获得市场优势。为了获得这种优势，体育管理组织会建立授权制度，设定批准条件，以发挥守门人的作用。国际足联和欧足联可利用规则，直接或通过国家足协实现对俱乐部、球员和其他类型比赛的控制。鉴于这二者的支配地位，潜在的竞争企业不可能在其系统之外再举办可行的联赛。同时，由于担心受到“事先批准”规则的禁赛制裁，俱乐部和运动员往往也不敢加入独立联赛，因为除了极少数商业性很强的项目中的明星运动员外，大多数运动员都依靠家庭、补贴或私人基金会的资助。
因此，欧盟法院显示出对处于支配地位的体育管理组织滥用规则的担忧。如果体育管理组织既是市场的经营者又是市场的管理者，它必须确保第三方不会被不当剥夺市场准入，以至于该市场的竞争被扭曲。
2.无约束的“事先批准”规则构成“滥用”
欧盟法院通常将“滥用”定义为不能被视为“实质竞争”的行为，可能包括剥削性做法、排他性做法、歧视性做法以及以其他方式损害内部市场的做法。为了确定某种行为的滥用性质，必须满足特定的条件。
“事先批准”规则如果不受任何约束，确实不能被视为“实质竞争”，而制定和执行该规则的体育管理组织可能构成“滥用”。存在多个市场主体是实质竞争，或者说有效市场竞争的前提条件之一。竞争者过少会导致竞争的不充分，阻碍经济良性运转，因而需要创造条件维持一定的竞争者数量。在相关市场，除了行业协会本身，其他潜在的第三方竞争者都无法在“事先批准”规则的广泛限制下，获得与其相同的竞争地位和机会。行业协会事实上成为唯一的参与者，排除其他所有的竞争者。这导致的结果是，在缺乏可用运动员的情况下，推广者举办赛事相当困难，潜在的竞争者也失去了进入这一市场的动力。没有适当的竞争就不会有新投资，参赛者的财务状况也会恶化。因此，执行不受任何约束的“事先批准”规则及其制裁措施不能被视为“实质竞争”行为，而是“滥用”支配地位排除、限制竞争。
欧超案中，欧盟法院表示，职业足球所具有的任何特征都不能使“事先批准”规则合法化，这种无约束的规则在其支配地位的加持下本身就构成了“滥用”。该规则使得体育管理组织得到了排除竞争企业进入相关市场的权力，而这种权力不受实体标准和程序规则的约束，不够透明、客观、准确、非歧视性，应被视作违反第102条。
此外，“事先批准”规则的附属制裁措施应符合比例原则，与其追求的目标相称，但现实是“事先批准”规则附属的制裁措施往往因为缺乏约束构成“滥用”。对于许多国际单项体育联合会来说，“相称性”不但会暴露组织与成员之间的议价鸿沟，还会使之不断扩大，因而成为很多联合会的“软肋”。例如，在国际滑联案中，该组织对参加非授权赛事施加的处罚被认为“明显不相称”。这些处罚可能会终结运动员的职业生涯，而且“惩罚性过强”。在欧盟法院看来，无完善规则约束的“事先批准”规则及其附属的制裁措施构成“滥用”。
（三）
第102条下的客观合理性检验
拥有支配地位的企业若可能存在第102条所禁止的行为，仍可以根据第102条的判例证明该行为是合理的。企业需证明其行为客观上是必要的，或者证明对消费者有利的效率优势可以抵消、超过该行为产生的排他性影响。欧盟法院认为，介于第101、102条规定的效率抗辩分析原则追求一致性，Ｗouters标准同样适用于第102条。与《欧盟运行条约》第101条第3款相同，该理由要求处于支配地位的企业证明已满足豁免所需的所有条件：第一，其行为可以通过确定效率增益的实际存在和程度来实现增效；第二，这种效率增益可以抵消该行为对相关市场的竞争和消费者福利可能产生的有害影响；第三，该行为是实现这些效率增益所必需的；第四，该行为不会通过消除所有或大部分现有的实际或潜在竞争来源来消除有效竞争。
本案中，欧盟法院的观点是，“事先批准”规则要求在欧盟领土上组织、营销任何俱乐部间的足球比赛都必须获得国际足联和欧足联的批准，因而，这些规则使这两个实体有机会排除该市场上的任何竞争。同时，不遵守上述四项累积条件中的任意一项，就足以排除“事先批准”规则在《欧盟运行条约》第102条下合理的可能性。不满足清晰、透明、准确、中立和相称性要求的“事先批准”规则，其目的是将赛事组织权保留给部分实体，消除来自第三方企业的所有竞争，不具备客观合理性。不过，最终应由提交这一问题的法院在双方履行举证责任之后，认定“事先批准”规则是否具有客观合理性。
四、欧盟体育反垄断权衡的结果与意义
对于体育管理组织和“事先批准”规则这两项体育特殊性因素，欧盟法院的权衡结果有二：其一，缺乏约束的体育特殊性再没有理由轻易获得欧盟竞争法适用豁免；其二，体育管理组织可通过实质标准和程序规则来改变这种无约束的状态。未来，欧盟及其成员国将沿着这一权衡结果继续开展反垄断审查，体育管理组织也必须主动修改规则、完善相应机制，降低自身反竞争因素，协助构建良好的欧盟内部体育竞争市场。
（一）
欧盟竞争法下欧盟法院的权衡结果
从欧盟法院的分析中可以看出，体育管理组织“事先批准”规则不符合体育竞争法适用豁免的初衷：第一，在体育高度职业化、商业化的场景中，体育管理组织并不能证明其产生的经济效益有利于降低社会成本，改善经济福利。第二，欧盟出于对体育特殊性的尊重保留了竞争法适用豁免，然而随着体育经济性的增强，这些体育特殊性因素不但没有改善竞争，反而抑制了有效竞争。在前述判例中，体育管理组织没有能够证明通过“事先批准”规则等措施提升了行业效益，也没有证明此规则能够扶持弱势市场主体，为竞争创造条件。第三，从第165条的措辞看，体育的竞争法适用豁免有一定的社会和公共利益考量，因而起初的竞争法适用豁免保证了各体育项目能在协调、稳定的环境中成长。然而现在，愈发浓厚的商业化色彩使得这一行业吸引了越来越多的投资者、参与者和用户，产生了市场竞争的需求。欧盟需要开始重视创设公平、有序的体育市场竞争条件，让更多潜在的竞争者参与其中。但此时，“单一联合会”原则影响下的垄断并不能使体育项目维持良好发展，而是产生了人为的、较为严重的、本可以避免的限制竞争效果。正是出于这些考虑，欧盟法院认为缺乏约束的“事先批准”规则没有理由再获得竞争法适用豁免。
在“事先批准”规则无法得到豁免的情况下，欧盟法院提出通过实质标准和程序规则来降低反竞争因素，限制体育管理组织的权力滥用。如前所述，成员国的竞争主管机构和欧盟委员会作出决定的相当一部分比例的案件中，都要求修改、废除体育管理组织的相关规则。这样做一方面旨在倒逼体育管理组织主动改革，对“单一联合会”原则影响下有碍市场竞争的做法进行缓和、稳健的调整，让它们的角色从限制竞争转变为扶持竞争；另一方面也是向潜在竞争者发出信号，表明欧盟在体育竞争法适用豁免问题上已作出权衡，鼓励他们参与缔造更加公平、有序的体育竞争市场。
（二）
欧盟体育反垄断审查的趋势
体育以竞争为基础，但当经济上的竞争影响到体育比赛时，就必须加以限制。介于欧盟竞争法能够对具有跨国经济影响的私法性质的组织进行有效规制，保护欧盟市场内主体的经济权利和程序权利，面对可能不断增加的反垄断审查需要，欧盟将继续扩大体育领域的反垄断审查和执法范围，体育竞争法适用豁免的范围将愈发收缩。具体而言，首先，由于体育管理组织的规则不能限制欧盟法赋予个人的权利和自由，任何人（包括作为第三方的组织者）都有权向国家竞争主管机构提出申诉，必要时可诉诸执法机制，或者向法院起诉。而且由于欧盟的反垄断法律制度完全独立于国际体育架构，不受国际体育仲裁院（CAS）对体育组织规则评价的约束，因而非常适合规制体育垄断行为。从以往经验看，当出现多起与体育管理组织规则相关的投诉时，欧盟委员会主动干预，以确保欧盟各国规则的一致性。其次，可以合理预想，如果体育管理组织执着于维持限制竞争的现状，欧盟法院可能会完全将体育活动视作经济活动，严格适用反垄断审查标准，淡化甚至消除体育特殊性的豁免抗辩作用。
面对愈发严峻的考验，体育管理组织应意识到传统意义上竞争法适用豁免的范围在缩小，获得豁免的难度更高，需主动通过规则修改、机制改革等方式，降低自身的反竞争因素，保护运动员的商业自由。在双重身份下，体育管理组织的管理权应受到限制和审查，主动接受竞争者、消费者和公众的监督，避免滥用支配地位偏袒自身赛事或其成员的赛事扭曲竞争。
（三）
对全球体育市场的意义
欧盟法院通过欧超案提醒全球体育市场填补早已出现的垄断监管漏洞。从监管漏洞的源头上看，作为众多国际体育组织总部所在地的瑞士赋予它们相当大的自主权，而这些组织的任何规则、决定都会影响各个层次的体育管理实践。在瑞士当局宽松的审查下产生的监管漏洞，由于其他国家的监督十分有限而持续扩大影响，引发各国的反垄断诉讼。从监管漏洞的表现看，缺乏约束的“事先批准”规则已经彻底失去合法性。体育管理组织若利用支配地位实施其他排除、限制竞争的行为，也大概率被认定为违法。从填补漏洞的主体和措施上看，欧盟法院及其成员国的行动只是开端，各国有关体育领域的反垄断立法、司法和执法的思路得到更新，有望打破当前的监管困境。
（四）
对我国体育反垄断的启发
我国商业体育发展至今，已打破国内与国际的界限，在联赛举办、赛事转播等方面可能产生涉外竞争纠纷，因而需要主动转变反垄断审查思路，调整涉商业市场竞争的权力。我国的体育行业协会同样具有管理和经营的双重身份。例如，在“中国体育反垄断第一案”中，法院认为广东省足协是足球赛事组织市场的经营者，还是具有管理公共事务职能的组织。由于我国职业体育成长环境的特殊性，行业协会带有浓重的公权力色彩。所以，困扰我国体育反垄断审查的主要问题是体育行业协会的法律属性，因为这影响到行业协会垄断行为的认定。欧超案中，欧盟法院的态度很明确，即体育管理组织若开展的是体育市场经营活动，体育特殊性所具备的豁免抗辩作用会大大降低。受这一思路启发，我国法院、反垄断执法机构在进行反垄断审查时，可考虑以市场经营行为对竞争的损害为决定性因素，减少对体育行业管理者身份的顾虑。反垄断审查主体可以将这一身份视作体育特殊性因素，而不是严格意义上的法律主体，只在认定具体构成何种垄断违法行为时，适当考虑体育特殊性因素。
反垄断审查思路方面，就我国体育行业协会制定、执行“事先批准”类规则这一行为来看：（1）如果体育行业协会利用这一规则，促成各经营者垄断协议的达成，排除、限制其他潜在的竞争者，行业协会就不是直接参与经营，而是单纯的行业协会促成垄断协议行为；（2）如果体育行业协会本身参与经营，如组织赛事、开发利用媒体权利，就可以将其视作经营者进行一般的反垄断规制，行业协会可能构成垄断协议或者滥用市场支配地位限制竞争；（3）如果行业协会滥用法律、法规授权的公共职能限制竞争时，可将其认定为行政主体，构成行政垄断。具体措施方面，我国反垄断委员会可以研究拟定有关体育反垄断政策，制定、发布体育反垄断指南，列明垄断违法行为的认定、处罚标准，协调反垄断行政执法工作，主动干预可能的违法行为，为潜在的竞争者参与市场竞争提升信心。
来源：澎湃新闻客户端
