摘要：最近，关于联邦政府设立的独立监管机构的作用，人们讨论颇多。立法机构制定法律，但总得有人想办法在具体案件中实施广泛的法律。在需要技术专业知识的领域，立法机构是否能够、是否应该设立不受行政部门控制的机构？

作者：詹姆斯·哈特利（James Hartley），曼荷莲学院的经济学教授。

最近，关于联邦政府设立的独立监管机构的作用，人们讨论颇多。立法机构制定法律，但总得有人想办法在具体案件中实施广泛的法律。在需要技术专业知识的领域，立法机构是否能够、是否应该设立不受行政部门控制的机构？

美联储成立于1913年，是历史最悠久的独立监管机构之一。货币政策是头条新闻，但在财经媒体的背后隐藏着更深层次的问题。例如，在过去两年中，美联储的支出超过了收入。由于美联储可以真正创造货币，因此不存在破产的风险，但最终，公众将通过某种形式的税收直接或间接地为这些损失买单。同样，美联储资产的规模和构成也令人担忧。长期以来，美联储的资产主要是美国政府债务，但2008年后，美联储收购了大量私人债务。

人们总是忍不住宣称，我们正在努力应对新问题，这次情况不同以往。但情况很少会有所不同。不妨看看马克·卡尔森的《年轻的美联储》，这本书对大萧条爆发前美联储的监管行动进行了详尽的研究。它或许可以作为当代美联储如何应对监管问题的入门读物。事实上，美联储在20世纪20年代面临的监管问题，可以让我们深刻理解当今独立监管机构的作用。

▍如何拯救银行系统

美联储体系诞生于1907年的银行业危机。旧金山地震后，资金从东海岸的银行流出，用于支持灾后重建。由于银行的业务本质是用存款发放贷款，大量的提款需求引发了流动性危机。一家原本运转良好的银行，仅仅因为无法将资产立即转换成货币，也可能濒临倒闭。摩根大通的介入才避免了银行体系的崩溃。

美联储体系的缔造者们寻求一种更稳定的方案来应对此类问题。仅仅指望某个富人总是会救助银行系统似乎有些轻率。幸运的是，该体系的模板早已存在。1873年，沃尔特·白芝浩（Walter Bagehot）撰写了管理规则，后来被称为“白芝浩格言”：在危机时期，作为最后贷款人的中央银行应该向一家出现流动性问题的稳健银行自由放贷，前提是银行拥有良好的抵押品。

美联储的结构，今天看来怪异地错综复杂，其设计初衷正是如此。在遍布全国的十二家联邦储备银行中，官员们对各自地区的银行状况了如指掌，可以决定哪些银行符合获得最后贷款人资金的标准。毕竟，并非所有陷入危机的银行都是基本面稳健的银行。如果银行发放不良贷款，很容易陷入危机；让这类银行倒闭才是合理的政策。

想象一下，如果美联储官员正在考虑是否要帮助一家陷入危机的银行。如果一家稳健的银行遭遇流动性危机却得不到帮助，那么这很容易引发银行倒闭的蔓延。如果你听说你所在城镇的一家银行倒闭了，你可能会担心你的银行会受到影响，于是赶紧去银行提取资金，导致你原本稳健的银行倒闭（参见电影《生活多美好》）。

答案是向所有陷入困境的银行放贷，以防止银行挤兑吗？这项政策会立即引发道德风险问题。如果我是一家银行的所有者，并且我知道如果我遇到财务困难，有人会提供资金，那么我就有很高的动机去冒险。如果我的冒险成功了，我将获得高额利润。如果我的冒险失败了，其他人就会为我的债务人偿还债务。

制定一条规则，告诉负责决策的人只向面临流动性危机的稳健银行放贷很容易。难的是确定某家银行是否符合这一标准。这家银行究竟为何陷入困境？它的贷款是基本稳健的还是高风险的赌博？为什么人们要从银行撤资？银行客户是否知道这家银行陷入了困境？你是否相信银行管理层会做出明智的决策，或者说，向银行放贷只是延缓了不可避免的崩溃？通用规则无法回答这些问题。必须有人根据具体情况做出决定。监管机构就此登场。

20世纪20年代

要想知道这些基本问题变化有多么小，你只需看看卡尔森书中的案例研究即可。其中最精彩的例子莫过于牛。

达拉斯联邦储备银行……在银行和牧场主违约后，最终拥有了大量牛群。管理这些牛群耗费了大量精力、资金和人力。……达拉斯联邦储备银行破产的银行部门由“4名办公室员工、11名现场代表和13名牲畜检查员和管理员”组成。达拉斯联邦储备银行的牛群持有量显然相当大，以至于出售这些牛群的努力对当地市场价格产生了重大影响……[并且]当地养牛人协会对此提出了许多投诉。

可以肯定地说，参与创建美联储的任何人都不会想到它会变成一个牧场主。

在那些年里，收购问题资产司空见惯。1921年5月，可以说是盐湖城最重要的银行——麦考尼克银行（McCornick and Co.），在其创始人去世后突然陷入危机。当时，该银行的贷款占全市贷款总额的16.5%，银行间存款占全市存款总额的21.4%，个人存款占全市个人存款总额的14%。然而，当旧金山联邦储备银行（Federal Reserve Bank of San Francisco）调查这些银行的账簿时，他们有理由担心超过四分之一的未偿贷款。

该地区没有其他银行有兴趣接手这个规模庞大且可能致命的问题。考虑到如此庞大的银行与该地区许多其他银行的财务状况交织在一起，银行倒闭的负面后果可能非常严重。在美联储介入后，麦考尼克公司的部分资产被其他各家银行吸收，但美联储本身却获得了大量偿还前景堪忧的贷款。（美联储最终也在这里拥有了一座牧场。）出售这些资产耗时十年，美联储损失了20万美元。

美联储是否应该采取可能导致运营亏损的行动，曾是一个重要的讨论议题。正如一位美联储官员在1926年指出的那样：“为了真正发挥价值，储备银行有时必须承担损失的风险。地区性银行并非以盈利为目的。” 然而，当达拉斯联邦储备银行在1923年因一笔贷款损失50万美元时，我们无法确定如何评估如果未能发放这笔贷款，俄克拉荷马州东南部农村地区所遭受的损失是否会超过发放这笔贷款造成的损失。

答案是美联储应该更严格地遵循白芝浩的名言，即贷款只能以优质的抵押品发放吗？虽然这条建议对于资产高度多元化的大型银行来说似乎非常明智，但对于那些几乎没有看似绝对安全的资产的边缘小银行来说，该怎么办呢？如果美联储要求以最安全的资产作为抵押品，银行的资产组合就会变得更糟，储户和股东不愿向银行提供资金的可能性就会增加。

有时美联储会陷入并非自身造成的困境。1924年，在埃尔帕索，城市国家银行遭遇挤兑。银行经理们向社区募集资金，并鼓励人们伸出援手，他们解释说，联邦储备银行将购买该银行50万美元的不良资产。听到这个承诺后，达拉斯联储行长大吃一惊，结果引发了一个奇怪的问题。美联储可以宣布从未达成过这样的协议，从而保证银行迅速倒闭。或者，美联储也可以配合虚假声明。不出所料，幕后的谈判相当复杂。协议的一部分是罢免银行高管。挤兑虽然被阻止了，但美联储最终损失了10万美元，并且围绕银行混乱的局面引发了旷日持久的诉讼。

随着例子越来越多，我们很快发现，美联储面临的诸多问题都是无人能预料到的。当时根本无法提前制定规则，帮助管理俄克拉荷马州弗雷德里克市国家商业银行（National Bank of Commerce）的问题。20世纪20年代初，该银行积累了相当数量的不良资产，但并未造成严重后果。在这种情况下，正常的银行做法是向股东寻求帮助，让他们向银行提供更多资金，以保障银行以及这些股东的资产安全。

但在本案中，联系股东却引发了一个奇怪的问题。股东之一西姆斯先生曾是该银行的出纳员。卡尔森讽刺地指出：“西姆斯先生因挪用学区资金而被关押在州立监狱，是‘合法居民’。其他一些银行经理在审判中也对他作证。西姆斯先生的妻子控制着他持有的股份，而且她对他“怀有敌意”。因此，银行经理们意识到，如果他们联系股东并描述情况，西姆斯夫妇会“恶意地、大肆评论，最终造成灾难性的后果”。堪萨斯城联邦储备银行最终在1921年至1926年间持续向该银行提供贷款。

▍独立监管机构何去何从？

损失、异常资产以及似乎永远无法解决的问题对美联储来说并不是什么新鲜事。其他独立监管机构也面临着同样的问题。国会设立这些机构来管理复杂问题是否明智？

仔细审视美联储在20世纪20年代的行动，就能清晰地看出问题所在。总体而言，这些监管机构做得还不错，但远非完美。如果最后贷款人设在行政部门，情况会不会更好？展望未来，如果美联储主席是财政部的政治任命者，雷曼兄弟的倒闭会得到更好的管理吗？20世纪20年代监管机构面临的问题比现代银行监管机构面临的问题要简单得多。白芝浩的名言看似明智而简洁，但一旦监管机构面临小型区域性银行或影子银行的问题，就很难适用了。

在这些情况下，谁应该做出决策？仔细观察独立监管机构做出的各种决策，很难不得出这样的结论：它们有时会做出错误的决定。行政部门的监管机构有时也会做出错误的决定。特朗普政府试图剥夺美联储监管独立性的行政命令可能会带来意想不到的后果。直截了当的行政命令并非改善本质上复杂事务决策的好方法。

来源：近现代史论一点号