摘要：主流宏观经济学认为：货币只是笼罩在实体经济之上的“一层面纱”，长期来看对产出和就业等实际变量没有影响；政府不是解决经济问题的方法，而是产生问题的原因，所以经济运行最好留给市场这只“看不见的手”。但是，从大萧条、滞胀到大衰退，“自由市场”的神话似乎已被戳穿。

主流宏观经济学认为：货币只是笼罩在实体经济之上的“一层面纱”，长期来看对产出和就业等实际变量没有影响；政府不是解决经济问题的方法，而是产生问题的原因，所以经济运行最好留给市场这只“看不见的手”。但是，从大萧条、滞胀到大衰退，“自由市场”的神话似乎已被戳穿。

《凯恩斯传》的作者罗伯特・斯基德尔斯基，一个被评价为“对凯恩斯的了解甚至超过了凯恩斯本人”的政治经济学家，在他的新作《货币与政府》中提出了上述见解。本书剖析了凯恩斯主义理论与政策如何屡次在危机中被迫登场，重申了凯恩斯对于经济运行和经济理论的深刻洞见，并力图呼吁：正确认识货币与政府在经济秩序中的恰当角色，即两者都是人类应对不确定性的核心支柱。书中提出，2008-2009年的经济崩溃本应将宏观经济学的注意力从“稳定经济体的通胀问题”转向“经济不稳定的问题”，尤其是“金融不稳定的问题”。但是，实际上经济学界很少考虑这样做。需要扭转当前财政政策和货币政策的平衡关系，用财政预算来重振增长的活力，用货币政策来支持财政政策。尤其是，为了使一个不断增长的经济保持充分就业，公共投资需要一直发挥作用。

聚焦通胀问题，本书提出，“仅凭中央银行的利率政策就能够阻止通胀或者通缩”这种说法不过是一个神话。由于货币政策对总需求的影响是间接的，其能够发挥的力量其实相对薄弱。因此，应当使财政政策和货币政策协调一致，政府或应成为宏观政策中级别更高的参与者。

* 本文摘自《货币与政府》第十三章，经出版方授权发表。

引言

2008-2009年的经济崩溃本应将宏观经济学的注意力从稳定经济体的通胀问题转向经济不稳定的问题，尤其是金融不稳定的问题。但是，实际上经济学界很少考虑这样做，这就是我写作本书的主要原因。

我们今天面临的最重要的经济问题源于对货币和政府的错误认识。如果从这些错误观点出发，认为在没有货币的情况下，市场经济会进行最理想的自我调整，那么宏观经济政策的主要任务，实际上也是它唯一的任务，就是确保货币不会破坏实物经济建立的均衡。

认为市场经济可以进行最理想的自我调整，这种观点通常与另外一个观点联系在一起，即经济失衡的主要原因在于政府印制了过多的货币，但是两种观点并无逻辑关系。从后一种观点出发，保持货币“井然有序”，或者换一种完全等价的说法，即将价格水平维持在可预测的状态，这一任务需要“外包”给实施通胀目标制的中央银行。由此可以推论，政府应该受到财政规则的约束，以防止他们随意发行货币来支付政府的支出。如果建立起正确的货币体制，并辅之以正确的财政规则，那么市场经济通常是稳定的。

从18世纪科学经济学的诞生直至20世纪30年代经济崩溃，上述内容就是主导政治经济学的隐含模型。尽管实际情况证明并非如此，但是这种不一致不足以迫使人们重新思考该学科的基础或者政策原则。具体来讲，尽管危机频发，但是它们可以被解释为经济增长强劲上升势头的暂时中断。资本主义的这种强劲扩张阶段在20世纪20年代结束了，随后的经济崩溃和增长停滞催生了凯恩斯主义革命。

凯恩斯主义的观点直截了当：如果要继续增长，仅仅控制货币并使政府置身事外是不够的。政府必须作为经济增长富有活力的引擎介入经济生活：控制经济中的需求水平是控制货币的必要条件。30年后，凯恩斯体系成为自身成功的牺牲品，它引入的有管理的市场经济被证明无法在实现充分就业的情况下控制通胀。这重新开启了回归凯恩斯主义之前的正统学说的道路。只要独立的中央银行能够管理好货币，就可以依靠稍加管制的市场体系来保持经济稳定增长。

从20世纪90年代初期开始的危机之前的大缓和时期，并不完全符合这幅美好的图景：与凯恩斯主义时代相比，发生了几次金融危机，失业率更高，增长速度更慢。但是，它并没有充分驳斥正统学术观点，从而挑战居于统治地位的范式。通胀保持在较低水平，增长相当稳定，人们可能认为繁荣与萧条轮番交替的时代已经结束了。

2008-2009年的危机及随后的发展不能仅仅被视为持续上升过程中的暂时停顿。空气中弥漫着一股“长期停滞”的气息，人们有一种强烈的预感，认为在几轮暂时性的刺激之后，危机随后就会到来。“趁着阳光好，赶紧晒干草”，这就是市场分析师给我们的建议。

尽管当代的市场经济很脆弱，但是，由国家负责管理总支出水平并影响总支出方向的凯恩斯主义宏观政策理论并未得到恢复。货币和政府仍被视为冲击的源泉，会对原本可以平稳调整的市场体系造成破坏。对公共赤字和债务的攻击依旧压倒了对就业、经济增长和公平的担忧。

在过去的四分之一个世纪中，我们几乎创建了一个单一的世界经济体系。货币和政府应该扮演何种角色，在全球经济背景下，提出和解答这些问题变得越来越迫切。

在我看来，从我的陈述中得出如下结论是不可避免的：如果要维持一个得体的政治体系，就需要大幅度改善经济机器的运行，并减缓破坏性变化的速度，以便使社会的适应能力在一定程度上能够与之匹配。对于以下提出的建议，凯恩斯有着深刻的认识，这也是他的思想精髓所在。

新宏观经济学宪则

财政理论

新宏观经济学宪则的基本要求是扭转当前财政政策和货币政策的平衡关系。关注的焦点应该是抗击增长停滞，而不是抗击通胀。这意味着用预算来重振增长的活力，用货币政策来支持财政政策。

恢复财政部对宏观经济政策的控制，并不意味着恢复20世纪50年代所讲的那种充分就业。我所说的充分就业是指在社会层面，或者说在政治层面和道德层面可以接受的失业水平。对于财富、工资和收入的不平等，我会同样以政治层面和道德层面的可接受性作为标准。尽管这些标准并不准确，但是经济政策要想摆脱使用统计数据的死胡同，就必须参考一些公众认为公平合理的准则。

赤字叙事仍然主导着公众的讨论。正统理论的故事仍在流传，它试图说明的是，如果允许政治家“玩弄”货币，政府就总会出现财政赤字。美国总统特朗普的减税政策受到了学院派宏观经济学家的攻击，不仅因为这会加剧不平等，这当然是一个正当的理由，还因为会增加赤字。英国财政大臣菲利普・哈蒙德无法投资于英国急需的社会保障住房，因为这有可能会使他突破自己设定的借款限制。

这种讨论基本上是错误的。预算平衡是次要的问题，重要的是经济是否实现了充分就业，以及政府的预算可以为此做出何种贡献。为了抵消私人支出的下降，预算赤字必须增加而不是减少。与之相反，2009-2010年，在私人支出尚未恢复之前，政府提高税收，削减支出，从而着手减少赤字。结果，数年来出现了就业不充分的现象。

根据李嘉图的世界观，政府支出就是一种浪费。它减少了生产性投资，因而应该仅限于政府的少数基本职能。这一观点声称，私人部门可以为社会提供它想要或需要的所有资本设备。这存在双重错误。甚至萨伊也认识到了，资本有时会“陷入沉睡”。亚当・斯密本人也承认国家有必要投资公共品。

凯恩斯主义经济学建立在萨伊的洞见之上。由于存在不确定性，私人投资的数量通常低于充分就业时公众储蓄的数量。由于存在流动性偏好，无论中央银行设定的政策利率是多少，名义利率都难以降低。

因此，支持公共投资的第一个论点是，为了使一个不断增长的经济保持充分就业，公共投资需要一直发挥作用。当经济变得更加富裕时，公共投资需要不断增加，以填补私人储蓄和投资之间日益扩大的缺口，公共投资至少要增加到更多的社会资本设施不会带来更多收益的水平，这可能也是事实。

支持公共投资的第二个论点是，由于各种“失灵”，私人资本市场无法为社会提供所需的所有资本品。就像亚当・斯密指出的，当私人投资者缺乏提供供给的激励或手段时，投资能够给“伟大社会”带来很大的益处。

认为公共投资具有公共品功能的论点，强调某些物品除了会让私人获益，还会使公众获益。这些外部收益不易被私人企业“内部化”，因为它们本质上是“免费”物品，因此，没有资金愿意用于提供这些物品。当商品与服务对“伟大社会”的价值超过其市场价值时，对这类商品与服务的公共投资就具有合理性。人们可以将这些商品视为市场经济在政治、法律、物质和道德等方面的基础设施。

国家本身就是主要的公共品。社会通过纳税“投资”于国家。人们愿意缴纳多少税，是衡量他们认为国家有多大价值的相当可靠的指标。只有极端的自由市场主义者才会声称私人保护机构可以提供充分的法律和秩序。

借助自己的征税能力，国家提供一系列衍生的公共品，或者为其提供支持，比如交通系统、公用事业、医院、学校、住房，以及道德、法律和宗教秩序的要素。私人市场无法提供足够多的这类商品，或无法在正确的地方提供这些商品，以满足“伟大社会”的需求。如果完全由市场来进行资本投资，那么在其提高物质和精神福祉的潜力耗尽之前，投资早早就会结束。

玛丽安娜・马祖卡托（Mariana Mazzucato）以及其他一些人已经正确地表明，国家在鼓励创新方面发挥了至关重要的历史作用。举一个特别明显的例子：“使iPhone成为智能手机的所有技术都是由国家资助的，包括互联网、全球定位系统、触摸屏显示器和语音激活的个人助理Siri。”

国家对创新进行补贴是合理的，因为与私人部门相比，国家是一个更为“耐心”的投资者，更愿意押注于不确定的前景。因此，在驱动增长的资本积累过程中，它发挥着至关重要的作用，重商主义者承认这一点，但是“科学”经济学对此嗤之以鼻。

在分析公共投资银行时，马祖卡托认为它们扮演了四种不同的角色，即传教士、风险投资家、基础设施投资者和逆周期的贷款人。最后一点在2009-2010年表现得非常明显，当时巴西的国家发展银行（BNDES）和德国的复兴信贷银行（KfW）等机构发挥了重要作用，以代替已经枯竭的私人银行贷款。欧洲投资银行已经开始在欧盟发挥同样的作用。

因此，出于不确定性和公共品的原因，凯恩斯在1936年期望看到“国家所处的地位使它能够从长远角度并基于社会总收益来计算资本品的边际效率，在直接组织投资方面负起越来越大的责任”。然而，事情却朝着相反的方向发展。

在英国，公共投资占总投资的比例从20世纪50年代和60年代的20%以上，降至20世纪80年代以后的10%左右，除了在戈登・布朗的领导下，曾经出现过短暂的飙升（见下图）。

意识形态将市场失灵的重要性降到最低，同时夸大了政府失灵的重要性。甚至所谓的严肃评论家也认为，国家注定会“选出失败者”。当然，问题不在于政府是否总会成功，而在于与它试图纠正的市场失灵相比，政府失灵可能更严重还是更轻微。

财政政策

一份明智的财政宪则的基本原则可能包括如下几点：

经常性支出应该始终由税收支付。对于英国财政部的传统规则，即经常性支出预算每年都应保持平衡，预算平衡应该提供盈余（偿债基金）以偿还债务，有很多值得商榷之处。

经常性支出预算应当包括所有的转移支付，即社会保障福利和养老金等。人们认为这些措施越可取，就需要征缴越多的税。在经济衰退时，偿债基金的付款将会减少或者暂停，由此产生的赤字可以用于资助公共工程。这类工程应该有用作缓冲的库存，在经济低迷时扩大，在经济好转时收缩。为人们提供工作，即使是暂时的工作，也比给他们钱却让他们无所事事要好。公共工程应该设于存在高失业的地区，并以最低工资提供就业机会。这类计划是否能够增加一国的资本存量并不重要，重要的是它们对维持就业状态发挥的作用。

对于资本预算而言，重要的财政规则是，在私人部门正常的资本支出之外，政府应该准备为任何有益的资本支出借款。中央银行的作用是使政府能够以尽可能低的成本借款。目标应该定在使公共投资占总投资的比例恢复至20%左右。这样做主要不是为了将公共投资作为一种逆周期工具，尽管房屋建筑能够很容易地随周期的变化而扩张和收缩，而是为了提供足够庞大且稳定的需求，以熨平私人投资的波动。

理论上，所有公共投资都可以由国家的资本预算承担。然而，如果项目可能有利可图，但是由于短视或者其他原因，对私人投资者没有吸引力，则有充分的理由将其外包给独立或者准独立的机构，比如国家投资银行，并以商业模式运作。这样做的部分原因是出于心理方面的考虑。这些机构的借款属于“预算外”，因此避免了由于政府赤字增加引发的反对意见。如果这些投资被认为独立于政治方面的考虑，公众对这些投资具有的价值将更有信心。但是，经济方面的理由也很充分。这种机构的管理人员和员工可以提供政府官僚机构所缺乏的技术服务和技能。国家投资银行的商业目标是赚取与投资成本相等的平均投资回报率。

它该如何运作？国家投资银行的资本金应当来自国家，并有权为经过批准的用途按照事前约定的倍数借入数倍于资本金的资金；也就是说，国家将决定该银行的战略方向，而管理者将完全独立地运营。根据该银行的授权范围，这些用途可能包括对能源效率的投资、通过当地银行网络为小企业和初创企业提供长期贷款，以及为金融科技等私人风险投资计划提供支持。

作为国有机构，该银行隐含的由纳税人提供的担保将使它能够为一些项目提供资金，而普通的高风险贷款利率会使这些项目无法生存。尽管公共投资银行在英国和美国被视为一项几乎具有革命意义的创新，但是，许多欧洲国家已经建立了这种机构并投入运营，而且取得了良好的效果。

法国、意大利和其他国家也有经营交通运输和公共事业的国有控股公司。意大利拥有工业复兴公司（IRI）和埃尼集团（ENI）等成功的国有控股公司，涉及范围广泛的行业，而不仅仅是自然垄断行业。如果英国的铁路、水务公司和部分能源部门能够按照工党的提议重新国有化，那么一家与政客“保持距离”的国有控股公司将是对这些行业进行公共投资的合适工具。不过，仍然需要证明对此类公司实施国有化要优于对其实施监管。

如果投资项目需要纳税人的长期承诺，新建医院、学校、学院和大学以及基础科学研究就是如此，那么国家应该自行筹集资金，在贷款期间，雇用额外员工的费用应该包含在资本预算中。

尽管无法计算这些投资的社会回报率，但是正如亚当・斯密所言，这些投资仍然可以“给一个伟大社会带来最高的收益”。纳税人的承诺不一定意味着纳税人的负担越来越大。尽管这些项目无法直接“自力更生”，但是它们可以通过提高生产率间接做到这一点。借助征税的权力就能够获得这种无法通过价格衡量的收益，只有国家才能做到这一点，这可能是提高目前处于低水平的政府投资份额最有力的理由。

但是，正是由于政府投资缺乏雅诺什・科尔奈（JánosKornai）所谓的“硬预算约束”，所以最好制定规定对其进行明确的限制。保持债务与GDP比例不变的戈登・布朗规则仍然是目前的最佳选择，尽管对于任何特定的比例都可以提出怀疑。可能会出现围绕既定比例的短期波动，但是，该比例的长期上升趋势表明，公共投资的社会回报率正在接近其极限值。

新的财政宪则似乎可以归纳如下：

通胀问题

1984年，时任英国财政大臣尼格尔・劳森宣称，宏观经济政策的目标是“驯服通胀”。在接下来的这些年，几乎所有中央银行接受的指令都体现了这一目标，即实现事先设定的“通胀目标”，通常是每年2%左右的通胀率。为了实现这一目标，中央银行被允许“独立地操纵”利率。现在，迫切需要“征服非充分就业”。在这种情况下，将“驯服通胀”作为宏观政策唯一留存的目标就无法与时俱进，实际上也是毫无意义的，因为在过去的十年中，问题在于通缩，而不是通胀。

明智的经济学家，包括一些非凯恩斯主义者，已经承认仅仅关注价格水平的宏观政策是荒谬的，并且建议修改赋予中央银行的使命。他们认为，应该明确赋予中央银行“双重职责”，既包括通胀，也包括产出。作为英国新凯恩斯主义的领军人物，西蒙・雷恩-刘易斯更进一步，他建议如果中央银行的政策利率触及“下限”，从而使得传统的货币政策失效，那么中央银行就应该有权告知政府需要采取财政政策。

认为扩大中央银行的职责范围会使货币政策的未来路径更不确定，从而摧毁央行艰难取得的抵御通胀的信誉，这种观点已经遭到了驳斥。虽然这样的反驳有其道理。但是，不论是建议扩大央行的职责范围还是反对这样做，都没有触及问题的核心，即仅凭货币政策本身无法确保宏观经济的稳定。

主流的分析是，只要中央银行控制住信贷的价格，市场经济就可以周期性地稳定在充分就业的水平。这是一个维克塞尔式的承诺，介于货币主义与凯恩斯主义之间，因而被新凯恩斯主义者视为两者的折中，他们也接受了这一观点。按照维克塞尔的方法制定宏观经济政策，其诱人之处在于它承诺借助央行利率这一单一工具，就可以同时实现价格稳定和充分就业，因为央行利率会同时或者在经过短暂时滞之后影响价格和产出。

在1995-2007年的大缓和时期，这个简化之后的宏观经济管理机制似乎运行得像时钟一样精准。通胀稳定在低水平，失业也是如此。很少有经济学家能够抵制似乎与其理论相符的相关关系。在几年的时间里，利率与价格之间存在统计上的相关性，这一事实并没有告诉我们原因何在，这与之前“证明”货币数量论的尝试是一样的。

对于这种相关性，一个更好的解释是，廉价的中国商品大规模进入世界市场，这抑制了通胀，并使中央银行能够将信贷成本维持在极低的水平。在各种有利事件的共同影响下，中央银行得以将大缓和归功于自己的聪明才智。

然后就来到了2008年。各经济体的“长期”最佳表现并非稳如泰山，它们突然发现出现了产出下降这一凯恩斯主义的“短期”现象，但是能够与之对抗的只有利率政策。

当政策利率触及“下限”时，中央银行开启了量化宽松政策。危机之前的传统货币政策未能避免经济崩溃，而危机之后的非传统货币政策则未能带来经济复苏。自20世纪80年代以来的经历表明，尽管昂贵的货币会导致萧条，但廉价的货币却无力阻止萧条的发生。

那么，在未来的宏观经济学宪则中，中央银行和货币政策应该扮演何种角色？如果人们认为2008-2009年的经济崩溃不过是一次性事件，在我们的一生中不会再次发生，那么，就没有太多的理由修改中央银行的职责范围。根据这种观点，政策需要永远警惕的风险是由追逐选票的政客推动的通胀。这仍然是主流观点。

另一方面，如果市场经济总有可能发生像2008-2009年这种规模的经济崩溃，那么，就像马克思和凯恩斯认为的那样，将经济稳定在富有活力的水平就需要更多的工具，而不仅仅是利率政策，尽管两人给出的理由并不相同。

中央银行只能通过设定借贷资金的价格来间接地影响需求，而政府能够借助税收和支出政策对其产生直接影响。简而言之，如果经济这部大戏更多是凯恩斯式的而不是弗里德曼式或者维克塞尔式的，那么中央银行家就不应该成为最闪亮的明星。

以下结论是不言自明的：

（1）今天，当务之急并非“驯服通胀”，未来很多年可能也是如此。政策利率停留在极为接近于零的水平。采取积极行动的监管者在短时间内不会使利率恢复至正常水平，而态度最认真的人明白，用货币漫灌经济是一种疯狂的举动，这些资金不会被用来购买当期的产出。简而言之，现在的货币政策失效了，这与2010年的财政政策是一样的。

（2）认为仅凭中央银行的利率政策就能够阻止通胀或者通缩，这不过是一个神话。大缓和时期的低通胀不是由于中央银行的智慧，而是由于有利的环境因素，特别是“中国价格”的影响。在2008年危机爆发之后，强大的通缩压力使得货币政策难凭一己之力“推高”通胀，即使中央银行向经济中注入了大量的现金。货币政策的力量变得相对薄弱，原因在于它对总需求的影响是间接的。

（3）应当使财政政策和货币政策协调一致，而不是相互独立。为了防止“财政过度扩张”，有必要实现“稳健的货币”，这一观点来自如下思想，即将政府视为问题产生的原因，而不是问题的解决方法。但是，如果问题在于市场体系的内在波动，政府就是解决方案中至关重要的组成部分。

（4）由于财政政策是最有力的武器，并且与中央银行家不同，政府要对选民负责，因此，政府应该成为宏观政策中级别更高的参与者。具体而言，权衡任何时期或者数年间通胀与失业的取舍关系，都应该取决于政府的判断。这不能外包给技术人员，这些人的工作是就政治选择的后果提出建议，而不是做出决策。

（5）中央银行将会失去独立控制利率的权力。它们的职责应该是支持政府的经济政策。它们就政策利率向政府提出建议，而不是决定利率的水平。作为一个独特的政府机构，它们有权公布自己的不同意见。对拥有自己的政府和货币的国家而言，央行职责范围的改变仅需要修改国内法律。这实际上是恢复20世纪90年代后期之前的普遍状态。对欧洲央行的职责范围进行这种修改，目前还无法实现，因为不存在一个中央政府能够告诉欧洲央行应该做什么。

（6）这种改革将会剥夺央行制定政策的权力，但是留给央行一项至关重要的责任，即确保银行体系的稳定。长期闲置的监管工具需要重新启用。鉴于金融体系对2008—2009年经济崩溃负有重要责任，需要优先考虑的不是央行在制定政策时发挥的作用，而是它在监管过程中发挥的作用。

《货币与政府》

[英]罗伯特·斯基德尔斯基 著

作者简介

罗伯特·斯基德尔斯基（Robert Skidelsky），英国华威大学政治经济学荣休教授。他撰写的三卷本《凯恩斯传》曾获多项殊荣，包括莱昂内尔·盖尔伯奖（Lionel Gelber Prize）等。他于1991年被册封为终身贵族，1994年当选英国国家学术院院士。

主流宏观经济学认为，货币只是笼罩在实体经济之上的“一层面纱”，长期来看对产出和就业等实际变量没有影响，货币供给的变化只会导致价格水平同比例的变动；政府不是解决经济问题的方法，而是产生问题的原因，所以经济运行最好留给市场这只“看不见的手”。但是，从大萧条、滞胀到大衰退，作者戳穿了“自由市场”的神话，剖析了凯恩斯主义理论与政策如何屡次在危机中被迫登场，却又屡遭背弃，揭示了主流经济理论的片面性与意识形态底色。

本书作者曾经撰写《凯恩斯传》，是研究凯恩斯思想的权威学者。在全球经济暗潮涌动的当今世界，作者重申了凯恩斯对于经济运行和经济理论的深刻洞见，即经济活动存在既无法避免又不可预知的不确定性，并以自近代以来的重大经济事件和思想争论作为佐证。

本书不仅是一部反思经济思想发展历程的批判之作，更呼吁打破新古典主义的教条，正确认识货币与政府在经济秩序中的恰当角色，即两者都是人类应对不确定性的核心支柱，由此，作者为重建经济理论框架和政策体系提供了独到的见解。

来源：财经早餐