摘要：摘要:土地是产业发展的空间载体和关键要素，关系乡村产业振兴和农民增收致富。随着乡村产业加快融合发展，产业空间布局日益复杂、用地需求持续扩张，现行以用途管制为核心的土地管理制度日益难以适配产业发展的多样化空间诉求，导致“用地难”问题成为制约乡村产业高质量发展的关
摘要:土地是产业发展的空间载体和关键要素，关系乡村产业振兴和农民增收致富。随着乡村产业加快融合发展，产业空间布局日益复杂、用地需求持续扩张，现行以用途管制为核心的土地管理制度日益难以适配产业发展的多样化空间诉求，导致“用地难”问题成为制约乡村产业高质量发展的关键瓶颈。文章构建“消费—产业—土地—制度”分析框架，系统阐释乡村产业发展与土地利用转型之间的互动逻辑，深入剖析当前“用地难”的现实表现与制度成因，指出制度设计功能偏向保障型目标、空间治理工具错配、用途分类规则僵化以及政策执行机制不畅等问题是深层原因。破解乡村产业“用地难”问题，亟需调整土地管理制度的价值取向，在坚守耕地保护底线、保障国家粮食安全的基础上，更加重视对产业用地需求的识别能力与适配能力，实现从“单一底线防控”向“多元价值协调”的制度逻辑转变。文章从重构分类供地体系、增强制度适配能力、健全空间治理机制与打通政策执行链条四个方面提出了破解乡村产业用地难题的路径。
产业振兴是乡村振兴的重中之重。乡村产业根植于乡土，以农业农村资源为依托、农民为主体、产业融合为路径，既彰显乡村地域特色与多元价值，也发挥着重要的联农带农作用。近年来，我国乡村产业发展迅速，新产业新业态不断涌现，产业链条加快延伸，融合水平不断提升。与之相伴，其空间布局日益与村庄肌理和农业景观就地嵌合，突破了传统用地逻辑，呈现出点状嵌入、分布式发展新趋势。这一演化趋势不仅对土地功能的多样性、利用方式的复合性、供地机制的灵活性提出了新要求[1],也对土地管理制度的适配能力提出了新挑战。对此，《乡村全面振兴战略规划(2024—2027年)》提出深化农村土地制度改革、优先保障乡村全面振兴用地需求、落实农村产业融合发展和设施农业用地保障政策等一系列政策措施。然而，现行土地管理制度以用途管制为核心，强调在严守耕地保护红线、保障国家粮食安全的基础上，统筹安排各类产业用地，制度刚性特征明显，难以有效回应乡村产业融合发展的空间需求。实践中“用地难”问题广泛存在，已成为制约乡村产业高质量发展的关键瓶颈。当前，乡村发展正处于功能转型与空间重构并进的新阶段，如何在坚持底线思维的前提下，推动土地管理制度与乡村产业发展协同适配，已成为理论研究与政策制定亟需回应的重大课题。
近年来，学界围绕乡村产业发展用地保障问题展开了深入研究，并形成了大量富有成效的研究成果。总体上来看，已有研究主要从两类路径展开讨论。一是聚焦特定类型乡村产业，从产业组织与空间演化角度出发，揭示新型乡村产业形态对土地资源配置的新需求，探讨用地难题及成因。在设施农业用地方面，设施农业用地政策执行范围与执行标准不明确、执行程序缺乏操作依据，设施农业类型与用地强度差异大、供需适配度不足，存量设施农业用地低效利用、盘活机制缺失等，导致设施农业发展需求与用地供给矛盾难以解决[2,3]。在乡村旅游用地方面，乡村旅游用地空间格局演变呈平面时空扩展、利用强度持续增加、用地类型逐步由传统的农业生产向满足多元主体生产生活等多元复合型类别过渡、用地功能趋向多样化[4];乡村旅游高质量发展推动农村土地功能定位由单一的农业生产向多功能转型，要求通过土地流转提高土地资源的利用效率、通过土地整治优化乡村国土空间布局[5]。在农村产业融合用地方面，现行土地用途管制与供地政策难以适应乡村产业融合发展用地需求，村庄土地利用规划滞后，产业项目空间落位无规可依、布局规划同质化[6];农村一二三产业融合发展用地日益呈现出用地类型综合化、规划科学化、支持全面化与监管精细化特征，但普遍面临用地保障模式不清、融合地类认定困难、村庄规划缺失、保障力度不够等问题[7]。二是聚焦土地制度改革、体制机制等方面，分析乡村产业发展用地难的原因，探讨土地管理制度的适应性问题。如长期的工业和城市优先战略以及当前土地制度安排下，乡村缺少建设用地指标，使得乡村产业落地面临重重阻力[8-10];土地用途调整面临诸多限制、存量土地盘活机制不健全，导致乡村土地资源低效利用与产业用地难同时存在[11-12]。这些研究为理解乡村产业用地问题提供了重要视角，但仍存在一些不足：其一，未能解释乡村产业发展演化背后的社会需求牵引机制；其二，多以某一制度工具为分析对象，较少关注土地制度整体适配性的协同机制；其三，空间维度分析仍以“集中供地”逻辑为主，未能充分揭示嵌入式、点状分布的用地新特征及其治理挑战。有鉴于此，本文尝试构建“消费结构—产业发展—土地利用—制度适配”框架，分析乡村产业振兴用地保障难题的生成逻辑，系统识别“用地难”的现实表现，深入剖析其深层次原因，进一步提出政策优化路径。
土地需求本质上是一种引致性需求，源于人们对土地所产出的产品、服务的消费需要[13]。城乡居民消费结构不断升级，不仅牵引着乡村产业的发展路径与组织方式，也深刻影响着土地利用的类型结构、空间布局与功能形态。这一趋势构成了“消费—产业—土地—制度”之间的递进演化链条：消费结构变化牵引产业体系重构，产业演化推动土地利用转型，进而对管理制度提出新要求新挑战。厘清上述互动逻辑，是理解乡村土地利用演进及其制度适配问题的重要起点。
随着我国经济发展水平不断提高与城乡居民收入快速增长，居民消费能力显著增强、消费结构持续升级。2012—2024年，城乡居民人均消费支出从12054元增长至28227元，增长了134.2%;居民恩格尔系数从33.0%下降至29.8%,文化、教育、医疗等服务型支出占比稳步上升，反映出消费偏好正由生存型向发展型、品质型加快转变，对营养健康食品、休闲娱乐、文化体验等综合性需求不断强化，带动高附加值农产品与乡村多元功能的关注度和支付意愿提升。这种需求结构的深刻变化，不仅拓展了消费内容，也对消费场景、消费模式提出了更高要求，成为牵引乡村产业体系重构的重要力量。由此可见，消费结构升级不仅改变了城乡居民对农产品的需求层次，也决定了乡村产业必须由单一农业向多元业态转型。
乡村产业的演化，既表现为产业内容与功能的持续拓展，也体现为产业组织逻辑、空间布局与运行方式的深层转型。一方面，作为与消费需求高度耦合的产业形态，乡村产业在消费结构升级的牵引下，呈现出形态多样、功能拓展的趋势。根据恩格尔定律和配第-克拉克定理，居民收入水平的提升推动消费重心由基础物质型向高附加值商品与服务转移，进而驱动产业结构由农业向加工、服务等二三产业演进。从农业内部来看，乡村产业逐步由传统种养业发展为现代规模化种养业，并延伸至农产品加工、乡村旅游、休闲康养等融合型业态，呈现出多功能、复合型发展态势。另一方面，乡村产业的组织逻辑、空间布局与运行方式也同步演化。传统农产品种植主导、集中式供给与布局模式难以适应日益即时化、多样化的消费需求，乡村产业组织正向平台化、社群化、体验导向型模式转型，强调小规模、轻量化、在地嵌入。产业空间布局逐步从集中转向网络化、节点化，供给逻辑也由“以产定销”转向“以需定产”。当前，乡村产业空间日益融合生产、服务、文化、生态等多种功能，体现出明显的消费反馈驱动特征。
不同类型的乡村产业用地类型、利用方式等方面存在显著差异。如传统种养业多以耕地、园地等农用地为主，农产品加工业需要建设用地，乡村旅游等产业则普遍要求建设用地、农用地等的组合供应。传统上，我国乡村产业发展以种养业为主，土地利用主要以农用地为主导，利用强度较低、土地功能单一。随着乡村产业不断向多元融合方向演化，土地利用的结构与行为逻辑也随之发生深刻变化，呈现出从低强度向高强度、从单一功能向复合功能、从静态用途向动态情境、从集中开发向嵌入布局的系统性转型。
土地利用强度由低向高演进。传统种植业以耕地为主，利用强度低、基础设施配套弱。伴随设施农业、农产品加工、冷链物流、乡村旅游等新业态发展，乡村产业对空间承载能力和基础设施提出更高要求，带动大量新增建设用地需求，推动土地利用方式由粗放耕种向功能化、设施化方向演变。土地也从传统农业生产资料转变为承载现代产业功能的综合载体。
用地结构由单一走向复合。现代规模化种养业与融合业态的兴起，打破了传统耕地、建设用地二元分离格局，形成了由耕地、设施农用地和建设用地等多类混合的复合地块体系。与传统分散小规模的种植模式相比，现代种植业用地规模更大、布局更集中，普遍需要配套一定数量的设施农用地或建设用地，用于粮食存储、农机具停放、烘干设备安装等功能性用途。现代化养殖场则往往集成饲料仓储、污水处理、管理用房和生活设施等配套用地。休闲观光农业表现为更为复杂的空间组合，通常包含种植区、景观观光区与游客服务区等多个功能片区；乡村旅游产业用地则是由旅游带、区、线、点系统组成的地域综合体，普遍需要配合其他建设项目，呈现出功能嵌合、结构组合的用地特征。这种从单一用地类型向多类型复合地块组合的趋势，对土地用途认定、供给路径与审批机制提出了更高的统筹要求。
空间布局从集中供地向差异化布局与嵌入式组织并存演进。不同业态在用地规模、空间组织方式上差异显著。以粮食、果蔬、畜禽等为核心的现代种养业，生产规模趋于集约集中；农产品加工业则随着精深加工与冷链物流体系发展，对成片化建设用地提出更高要求。相比之下，服务型与体验型业态更倾向于采取分散化、节点化、嵌入式的空间布局。如采摘园、农家乐等小规模休闲农业项目，通常以农户自营为主，布局零散、用地弹性大；度假型、人文景观型旅游项目虽有较大用地规模，但普遍与田园、山林、水域等自然要素点状嵌入。上述园区集中与节点分散并存的用地空间布局，已成为乡村产业土地利用演变的重要方向，也对土地管理制度适配能力提出更高要求。
土地用途从静态走向弹性。随着“农业+加工”“农业+旅游”等融合业态发展，地块用途呈现出时段轮换、功能交叉的动态特征。一个地块可能在春季用于耕种、夏秋用于节庆活动或休闲体验，形成“用途模糊、功能叠加”的情境性弹性空间。这种变化挑战了原有的静态用途分类逻辑，对土地功能识别与供给机制提出新的理论问题。
乡村产业演化推动了土地利用的集约化、复合化、多功能化与空间嵌合化转型，然而这一趋势与现行土地管理制度之间产生了显著张力。我国现行土地管理制度以用途管制为核心，强调通过地类划分、规划引导和审批控制等机制，确保有限的土地资源在国家安全目标与发展需求之间实现合理配置[14]。长期以来，土地用途管制制度始终将粮食安全、耕地保护置于优先地位，以永久基本农田特殊保护、耕地占补平衡、严格的农转用审批等政策安排，形成了底线优先、分类统筹的土地治理体系。本质上，这是一个在安全与发展之间不断权衡与取舍的制度逻辑。
随着乡村产业形态的深度演化，这一制度逻辑面临越来越突出的适应压力。如前所述，乡村产业已由传统种养业主导型结构，转向涵盖农产品加工、休闲旅游等多元融合态势，其空间组织日益呈现出节点化、弹性化、复合化等特征。这对土地供给提出跨类型组合新要求，对用地布局则倾向点状嵌入乡村肌理，强调与农耕、生态、文化资源的紧密耦合。这种空间实践对土地管理制度提出两方面的新要求：一是对土地供给规则的跨用途组合能力提出挑战，二是对土地布局方式的非集中化、点状嵌入特征要求更高的容纳能力。在上述背景下，土地用途管制制度的挑战不在于其逻辑基础是否失效，而在于如何在坚持用途分类和耕地保护的前提下，增强对乡村产业多样化实践的识别、容纳与调节能力。因此，制度演进方向应由“刚性分类”转向“弹性统筹”,重点不在“由管转放”,而在于在现有框架内优化用途识别、供地方式的匹配方式。
具体来看，乡村产业多元发展对土地管理制度优化的需求，主要体现在三方面的适应能力提升。一是价值目标的协调性，即在耕地保护与产业发展、空间秩序与灵活供给之间，建立可持续的制度调适机制，推动从“功能设限”向“价值协同”的表达能力重构。二是功能识别的包容性，即在不突破土地用途边界的前提下，识别并回应空间使用中多种产业功能的重叠与转换，使制度逻辑能够覆盖多功能融合的用地实践。三是空间布局的适应性，即制度体系应当具备容纳“点状嵌入”“微型节点”“网络化布局”等非集中型开发方式的能力，不再将成片开发作为供地前提，从而更好匹配当下乡村产业的空间特征。这一制度演化路径，并非对现有土地用途分类体系的颠覆，而是在其内核逻辑之上的机制优化与认知升级，以实现土地利用从“保障型”向“发展型”的有序跃迁。
随着乡村产业快速发展，设施农业、农产品加工、乡村旅游等新业态迅速扩张，用地需求显著上升，且在类型、规模与空间布局上呈现多样化趋势。然而，乡村产业可获得的建设用地资源有限，难以满足不断增长的用地诉求。“用地难”问题在一产、二产、三产以及三产融合领域普遍存在，尤其是乡村特色产业发展空间大幅压缩、设施农业用地矛盾突出、二三产业建设用地保障不足以及产业融合用地机制滞后，已成为乡村产业振兴过程中最突出的现实障碍。
随着城乡居民食物消费结构持续升级，水果、蔬菜、茶叶、花卉、药材等特色农产品的消费需求显著上升，推动农业生产结构加速调整，农户种植意愿逐步由粮食作物转向特色高效作物。长期以来，我国土地管理制度在农用地内部用途转换上缺乏明确管控规则，农户在耕地上种植果、茶、药材等非粮作物普遍未受到严格限制，甚至一度受到政策鼓励。1999年原国土资源部印发《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》,允许农民在耕地包括基本农田上调整种植业生产格局，发展油料、瓜菜、花木、桑茶、特产品和其它经济作物等。为配合上述政策要求，2009年第二次全国土地调查中增设“可调整地类”,将因农业结构调整原因把耕地改为园地、林地、草地和坑塘水面且耕作层未被破坏的土地纳入其中，仍按照耕地管理，不视为耕地流失[15]。在这一背景下，利用耕地种植非粮经济作物的规模快速扩张，乡村特色种植业蓬勃发展。
然而，2019年国土“三调”取消“可调整地类”,转而采取“所见即所得”现状分类原则，明确以作物类型和地表形态为认定依据，种果、种茶的耕地普遍被认定为园地。国土三调数据显示，2009—2019年间，全国耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩(1)。为扭转耕地“非粮化”趋势，国家启动了耕地恢复整改，开展耕地“非粮化”整治，推动已转变为园地、林地等地类的耕地恢复种植粮食作物。2020—2023年，全国耕地总量从19.12亿亩持续增加至19.29亿亩，净增加约0.17亿亩；而同期全国园地净减少约1000万亩，林地净减少约600万亩，显示出非粮作物用地空间的显著收缩(2)。与此同时，国家逐步建立健全耕地种植用途管控制度，明确耕地种植优先序，突出永久基本农田和高标准农田的粮食和重要农产品生产功能；尤其是新一轮耕地占补平衡制度改革将利用耕地种果种茶、国土绿化等行为纳入占补平衡，进一步增加了利用耕地发展非粮特色经济作物的成本和难度。上述政策调整在强化耕地保护、服务粮食安全战略的同时，也改变了耕地内部用途转换的弹性边界，部分地区特色高效农业发展受到约束，农户自主调整作物结构的空间被显著压缩。非粮经济作物种植空间收缩，已成为当前乡村产业“用地难”的重要现实表现之一，揭示出“保障安全”与“多元发展”之间日益凸显的张力。
设施农业涵盖高效种养、育苗中心、冷链物流、农产品初加工等多种形态，是乡村产业发展的重要内容。然而，现阶段设施农业用地在保障路径上尚未建立稳定、清晰、高效的制度渠道，供给数量不足、管理标准不一、退出机制滞后等问题叠加，成为当前乡村产业“用地难”的典型领域。
设施农业用地管理制度不断完善，但相关概念界定与政策边界仍不够清晰，影响实际执行效果。现行设施农业用地管理制度明确，设施农业用地按照农用地管理，可以使用一般耕地，无需办理建设用地审批，并通过“上图入库”纳入监管。但在“设施农用地”与“农业设施建设用地”等分类术语上，尚缺乏统一、权威的解释口径，导致基层审批部门与经营主体对适用范围理解不一，政策执行标准出现地域分化，影响了制度效力的一致性与可预期性。
永久基本农田保护红线划定后，设施农业发展空间进一步收缩。根据政策要求，新增畜禽养殖、水产养殖以及破坏耕作层的种植业设施禁止占用永久基本农田，这在保障粮食安全的同时，也显著压缩了适宜建设的空间资源。特别是永久基本农田划定比例较高的地区，一般耕地相对匮乏，符合要求的选址难以满足设施农业的集约化和规模化发展需要，致使相关项目只能零星布局、分散供地，降低了运营效率。
设施农业用地退出机制尚不健全，老旧设施农业用地盘活利用难。由于设施农业用地市场化退出机制尚未建立，经营主体在申请设施农业用地时存在多报少用、早报迟用、集约性申报粗放式使用等问题。按照现行政策要求，设施农业用地不再使用的，必须恢复原用途，县级自然资源部门在监管系统中变更相关信息。这样的政策要求会影响部分经营主体盘活利用原有设施或用地的积极性。如对一些植物工厂、日光温室、智能温室等，投资额相对较大，即便是经营失利，经营主体更倾向于通过市场交易的形式实现设施设备的盘活利用。
在乡村产业日益多元、业态持续延伸的背景下，农产品加工、仓储物流、电商直播、乡村文旅、康养服务等二、三产业项目大量涌现，对建设用地的需求显著增长。然而，现行土地制度在增量指标配置机制与存量用地盘活机制上仍存在诸多掣肘，导致乡村产业项目落地难、实施难，成为制约产业高质量发展的重要瓶颈。一方面，新增建设用地指标配置机制对乡村项目支持力度不足。近年来，尽管中央出台政策，明确要求将部分新增建设用地指标优先用于乡村产业发展，但在地方实际操作中，指标配置仍以城镇建设和工业园区等项目为优先，乡村产业尤其是由村集体或中小经营主体主导的项目，常因规模小、收益弱而难以获得足额指标支持。同时，新增建设用地通常伴随较高的有偿使用成本，耕地开垦费、土地出让金等费用超出家庭农场、农民合作社等经营主体承受能力，进一步抬高了项目门槛。另一方面，存量建设用地的盘活利用尚未形成系统机制。第一，农村地区仍有大量低效闲置的集体建设用地、废弃工矿用地等潜在可利用空间，但现行政策体系对其再利用路径缺乏明确支持。集体经营性建设用地入市虽已开展试点，但范围有限、机制尚不成熟，存在价格评估、收益分配、规划联动等配套政策滞后问题。第二，“入股联营”等方式虽在法律上已有明确依据，允许村集体以建设用地使用权参与产业项目，但在实践中缺乏统一的政策指引与操作流程，审批标准、风控机制和收益分配规则尚不健全，导致实际落地存在较大障碍。此外，全域土地综合整治作为系统性整合工具虽具潜力，但其高投入、长周期特征与乡村产业快速落地的现实诉求之间存在脱节，难以作为普遍解决方案。
当前，农村一二三产业融合业态广泛涌现，传统农业生产空间逐步演化为集生产、加工、服务、体验等多功能于一体的复合型空间载体。这类产业融合项目用地呈现出用途交叉、功能叠加、时序轮替特征，既不同于传统的农业用地，也无法完全纳入建设用地管理范畴，其边界模糊、组织分散、节点多样，已难以被“用途单一、分类刚性、审批封闭”的土地管理制度所准确识别与容纳。产业融合项目用地普遍面临“无法归类、难以申报”的制度障碍。一方面，现行土地分类制度按照“用途、地类、审批”一一对应逻辑，将耕地、园地、设施农用地、建设用地等明确区分，分别匹配特定的供地方式和审批程序，难以应对一块地上承担多种功能的实际情况。另一方面，受限于现有土地分类和供地程序，不少融合项目被迫拆分申报、分阶段供地，审批路径冗长复杂，审批部门之间还存在对融合业态用地的认定尺度不一、责任边界不清等问题，显著增加了制度运行成本和项目落地不确定性。
土地管理制度与乡村产业用地需求的不适配，反映出当前土地用途管制制度对融合型产业空间的识别能力缺失与表达机制滞后。一方面，制度设计强调用途边界清晰、地类划分刚性、管理路径封闭，意在防范“非农化”“非粮化”风险；另一方面，融合型项目所要求的是功能重叠、空间嵌入、用途交替等弹性使用逻辑，二者之间的制度张力难以调和。目前尚未建立多功能识别机制、用途组合供地机制与统一审批平台，制度响应仍局限于个案处理、路径拼接、多头扯皮等低效率状态。这一问题的实质，是“制度稳定性”与“空间多样性”之间缺乏中介机制，导致融合型产业项目在实践中常处于无标准、无通道、无保障的制度真空区，成为当前乡村产业“用地难”问题中最具典型性与复杂性的表现形式。
当前乡村产业“用地难”问题的普遍存在，既非单一政策失灵所致，也不能完全归因于基层执行不力，而是深植于我国土地管理制度的核心逻辑与治理结构之中。从制度源头看，现行土地用途管制体系长期以保障粮食安全、守住耕地红线为核心，具有显著的土地功能限定特征，其内在设计偏向于稳定性与底线防控，难以快速响应乡村产业用地诉求的多样性与动态性。随着乡村产业形态加速演化，以静态分类、集中供地、刚性审批为核心的治理机制在适配性上逐步显现出结构性张力。破解“用地难”困局，必须从制度逻辑、空间体系与政策执行三个层面，系统剖析当前制度设计与乡村产业发展之间的错配关系，揭示“难”的深层根源。
当前乡村产业发展中普遍存在的“用地难”问题，从根本上源于土地管理制度设计中长期强化“底线管控”的逻辑主轴。我国现行土地用途管制制度的基本目标，是保障国家粮食安全和耕地保护红线，以防范“非农化”“非粮化”倾向，体现为对耕地和永久基本农田的严格划定与用途限制、对耕地转为建设用地的刚性审批制度、对耕地占用的补偿等。这些制度安排有效支撑了耕地保护任务和宏观调控需要，但其核心价值取向仍然是“稳定保障型”——以维护国家粮食安全为优先目标，而对产业发展需求的适应性响应不足。在上述制度框架下，所有涉农用地的识别与供给都需嵌入“保障型逻辑”体系进行解释。无论是耕地种植用途排序、高标准农田用途限定，还是要求耕地占用补偿，其实质都是围绕“守住底线、限制变化”来构建制度秩序。这使得制度在面对日益增长且多样化的乡村产业空间需求时，缺乏足够的响应弹性，尤其在乡村多元业态迅速演化、用地形态日趋复杂的背景下，制度所能提供的支持功能与空间保障，明显滞后于现实需求。更为关键的是，现行制度体系在目标配置上以耕地保护为首要导向，对发展支撑功能的统筹设计仍显薄弱，尚需在两者之间建立更为平衡的协调机制。由于乡村产业空间需求具有类型多样、组织分散、布局灵活、功能叠加等特征，其所需要的制度响应不仅是供地规模的扩大，更是空间组织和用途分类逻辑的重构。因此，破解“用地难”问题，需要深入检视制度设计背后防范为主的价值取向与以类控地的治理逻辑，推动制度从功能限定向价值协调转型，逐步建立起兼顾安全保障与发展弹性的制度调适框架，增强其对多元空间诉求的识别能力与供给能力。
近年来，在强化耕地保护的政策导向下，我国耕地认定标准趋于收紧，突出“用途现状化”与“分类精细化”原则。前已述及，以2019年国土“三调”为转折点，耕地认定标准由原先允许一定范围用途调整的“可调整地类”,转向以“所见即所得”为基础的现状判定模式。在该模式下，凡是地块上种植果树、茶树、药材等多年生经济作物达到一定面积或密度，即被认定为园地或林地，从统计意义上被剔除出耕地范围。上述认定逻辑虽有助于提升地类划分的规范性与可控性，但在乡村产业快速发展的背景下，也引发了识别偏差问题。实践中，一些未破坏耕作层、具备复耕能力的地块，因种植作物类型不符而失去耕地属性，导致经营主体在发展非粮特色产业时顾虑重重，地方政府亦需承担额外的耕地补划与整改成本。这种以“种什么作物”决定“是什么地类”的识别路径，在一定程度上抑制了乡村产业结构优化与高效农业发展空间，导致制度层面的结构性错配。
同时，现行认定标准忽视了不同区域在地力基础、产业类型与技术条件等方面的差异。如在南方丘陵地区，果茶药类种植是兼顾生态与经济效益的重要路径，若一概认定为园地，不仅影响农业生产积极性，也削弱了耕地数据的真实性与指导性。而在农业科技水平不断提升、耕地耕作层修复能力显著提高的背景下，“作物种类”与“耕地能力”之间的对应关系愈发复杂，现有标准显然难以兼容产业演化的实践需求。因此，应在坚守耕地保护底线的前提下，推动识别逻辑从静态分类向动态评估转变，探索建立以耕作层完好性、可复种性等为基础的功能性识别机制，在制度层面为农业用途内部调整提供弹性空间。
随着我国“多规合一”国土空间规划体系逐步建立，统一的空间治理框架日益成型，为城乡建设与产业发展提供了总体指引，也为乡村国土空间治理奠定了制度基础。受其推动，乡村国土空间治理开始走上规范化、制度化轨道。然而相较于城镇地区，乡村国土空间治理在规划覆盖、发展空间保障、实施手段等方面仍存在明显短板，难以有效支撑乡村产业发展对空间要素的复合性需求，成为“用地难”问题的深层制度根源。
一是村庄规划尚未充分发挥其对乡村产业发展的空间保障与引导作用。作为乡村地区实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目许可、进行各项建设的法定依据，村庄规划不仅关系到村庄建设有序推进，更是统筹乡村产业发展空间布局、合理保障乡村产业用地的重要手段。近年来，我国实用性村庄规划编制工作持续推进，覆盖率明显提升，但在承载乡村产业空间布局与用地保障方面仍显不足。一方面，由于县级、乡镇级国土空间规划尚未全面批复实施，部分村庄缺乏上位规划支撑，加之编制经费和专业力量不足，不少地区村庄规划推进缓慢，大量村庄尚未完成编制，难以为乡村产业项目落地提供明确的空间依据。另一方面，即便完成规划编制，也普遍存在重居住、轻产业的倾向，对乡村产业发展的空间需求统筹不足，未能系统安排农用地、集体经营性建设用地等地类空间布局、与供地节奏，规划引导和管控能力明显不足。此外，原本用于预留发展弹性的“留白机制”在实践中多被忽视，许多村庄将所有地块用途一律锁定，缺乏应对未来产业变化的空间调节能力，甚至将“留白”误解为“浪费”,以短期项目填满规划图纸。这种刚性规划思维与现实需求之间的错位，削弱了乡村产业用地的供给能力，成为“有需无地、急用难批”问题的重要诱因。
二是城乡建设用地指标配置长期失衡，乡村发展空间受到明显制约。在新增建设用地指标总量持续收紧的宏观背景下，乡村产业用地尚未建立稳定的指标分配机制，指标获取难、使用成本高，项目落地常被掣肘。针对这一问题，党中央提出坚持农业农村优先发展总方针，并出台了多项政策以强化土地要素保障。2020年中央一号文件提出，“省级制定土地利用年度计划时，应安排至少5%新增建设用地指标保障乡村重点产业和项目用地。”然而，在实际执行中，新增建设用地指标普遍被统筹用于城市项目，难以下沉至乡村基层；即便乡村获得部分新增建设用地指标，也往往优先用于厕所、污水站等公益性设施建设，难以覆盖农村产业项目所需的经营性用地。此外，部分村庄位于永久基本农田划定比例较高或位于生态保护红线范围，规划上无法安排新增建设空间，即使有指标也难以落地。空间刚性与指标机制的双重约束，使“政策有倾斜、基层难受益”成为普遍现象，加剧了乡村“用地难”的制度性困境。
三是乡村空间碎片化与结构错配问题突出，治理工具滞后，难以有效整合利用。长期以来，乡村国土空间呈现布局分散、功能混杂、边界割裂的特征，既有村庄低效闲置集体建设用地，也存在农田、林地与居民点交错镶嵌的格局。面对上述挑战，国家先后探索了多类空间治理工具，但在乡村层面存在适配难题。一方面，城乡建设用地增减挂钩长期作为重要的土地整合机制，在推动集体建设用地整理方面发挥了积极作用，但其核心模式是将乡村整理出的建设用地指标转移至城市使用，这种“乡减城增”的置换逻辑虽促进了城市发展，却实质上削弱了乡村的土地资源基础，透支了其可持续发展能力。另一方面，近年来推广的全域土地综合整治，在江浙等发达地区已形成较为成熟的做法，但其高投入、长周期、高门槛的实施特点，对中西部地区财政能力与产业基础提出了较高要求，存在“水土不服”问题。此外，乡村内部缺乏面向村域尺度的小微建设用地整合工具，现有增减挂钩政策要求拆旧区、建新区分别在乡村和城市，尚未形成“两端在乡”的低门槛空间置换机制，导致大量“沉睡地块”难以统筹利用。
尽管近年来国家在政策层面持续强化对乡村产业用地的支持保障，构建了较为完善的制度框架，但在实际落地过程中，政策“上热下冷”“落地梗阻”问题依然突出。表面上看，是地方执行不力，深层次则反映出制度设计与执行机制之间存在明显错位。
政策传导链条存在明显衰减，激励与约束机制缺位，致使政策落实效果大打折扣。当前中央层面出台的乡村产业用地政策，多以战略导向和框架性原则为主，体现了制度的灵活性与方向性。但在缺乏配套考核机制的背景下，政策在向下传导过程中往往出现执行衰减甚至“选择性落实”。如2020年中央一号文件提出将新增建设用地指标中不少于5%用于乡村产业和重点项目，但未同步配套考核监督机制，地方往往优先统筹用于城市项目，乡村项目获得比例较低。省级政策虽已出台对接文件，但多停留在指导层面，缺乏细化路径与落实要求，基层政府执行时无所适从，政策效应因此大打折扣。自然资源部等部门《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》提出“可在村庄建设边界外安排少量建设用地”,但未明确量化标准与审批程序，基层为避免责任风险，普遍采取保守策略。
部门间职责交叉与政策衔接不畅并存，协同机制有待健全。乡村产业用地政策牵涉自然资源、农业农村、林业草原等多部门，尽管在职责设计上已有分工与协同安排，但在基层执行中，常出现审批口径不一、职责归属不清、政策衔接脱节等问题，导致项目推进路径混乱。一些乡村产业项目往往同时涉及农业设施建设和建设用地审批，基层在报批过程中需同时满足自然资源部门的用地合规要求与农业农村部门的产业属性认定，普遍面临是否属于农业结构调整、是否需要农转用审批等判断难题。由于缺乏跨部门协同的政策解释机制与联合审批平台，基层在办理乡村产业项目用地时，常面临职责归属不清、口径标准不一的问题，难以形成合力，导致申报周期延长、制度成本上升。
基层政府“重城轻乡”惯性思维犹存，政策落实动力不足。尽管中央政策明确要求加大对乡村产业用地的保障倾斜，但受财税体系结构和政绩考核导向的影响，地方政府普遍倾向于延续以城市建设为主的发展路径，支持投资大、见效快、税源足的城市项目，而将乡村项目视为回报低、难出绩效的次要事项，难以纳入优先配置范畴。这一倾向的背后，是制度激励结构的深层扭曲。一方面，现行财政体制下地方政府高度依赖税收增长、土地出让收入，而乡村产业项目短期内难以带来可观的财源回报，缺乏可衡量的直接收益；另一方面，现行政绩考核体系对乡村产业项目的支持程度尚未有效纳入评价指标体系，使得基层在制度上缺乏推动乡村产业用地落实的动力基础。实践中，一些乡村项目因用地规模小、报批路径复杂、成本收益不对称，常被搁置或延后，推进节奏明显滞后于城市项目。其结果是，中央倾斜性、鼓励性政策在实践中被财政体制、考核机制所抵消。
当前乡村产业发展加快向多功能、融合型方向演化，用地需求日益呈现复合性、弹性化与分布式特征。传统以刚性分类、集中供地为特征的土地管理制度，难以有效回应产业发展对空间载体的多样性诉求。在此背景下，亟需调整土地管理制度的价值取向，在坚守耕地保护底线、保障国家粮食安全的基础上，更加重视对产业用地需求的识别能力与适配能力，实现从“单一底线防控”向“多元价值协调”的制度逻辑转变。在此基础上，针对乡村产业用地诉求多元、认定标准收紧、空间治理不足和政策执行梗阻等深层问题，聚焦“供地方式重构、用途规则优化、空间治理提升、执行机制畅通”关键环节，构建统筹供需、分类应对、精准落地的实施路径，提升土地管理制度对乡村产业高质量发展的支撑保障能力。
乡村产业类型多样、空间诉求多元，亟需构建“多元供给、分层响应、精准落地”的分类供地体系，以增强土地制度对不同业态用地需求的匹配能力。
在设施农业用地方面，完善管理政策和执行细则，拓宽供地来源渠道，优化空间布局方式。一是完善操作细则，拓宽设施农业用地来源。在不破坏生态环境的前提下，引导利用荒山、荒沟、荒丘等未利用地发展设施农业，可考虑给予用地主体适当补贴或信贷优惠。二是鼓励探索节地型设施农业发展模式。探索设施农业集中供地模式，重点围绕种养结合、食用菌种植等高质高效产业以及保鲜仓储、农产品商品化处理、农机具存放等产业链高附加值环节，按照“大分散、小集中”原则，实施设施农业用地适度集中供给。鼓励发展设施农业新技术，充分挖掘地上立体空间，提高设施农业用地利用效率。三是完善老旧设施农业用地利用政策。在设施农业传统优势地区整县推进实施老旧低效设施改造，加快推广现代信息技术和设施装备，提高设施农业用地利用效率。建立健全设施农业设施设备产权和设施农业用地使用权的市场化交易机制，积极盘活利用老旧设施农业用地。
在乡村二三产业项目建设用地保障方面，畅通多元获取路径，提升存量与增量协调能力。一是健全增量指标保障机制。将“省级制定土地利用年度计划时至少安排5%新增建设用地指标，优先保障乡村重点产业和项目用地”等政策纳入实施乡村振兴战略实绩考核，推动各地建立指标落实台账与监督机制，确保政策真实落地。二是拓展集体经营性建设用地供地路径。总结新一轮农村集体经营性建设用地入市改革试点经验，逐步扩大入市试点覆盖范围；推动入市与入股联营双轨并行，探索“组申请、村报备、镇监管、县审批”模式，打通集体土地确权、登记、开发、融资路径，提升集体土地市场化利用效率。三是建立项目分类供地机制。根据项目规模、类型与落地区域特点，分别制定小微项目、园区项目等差异化用地标准，推广点状供地、按需备案等灵活方式，增强制度对多样化项目的适配能力。
在融合型业态项目用地方面，建立用途识别包容机制和弹性备案制度。一是构建用途识别包容机制。针对“农业+”融合业态，建立以“主导功能+附属功能”识别为核心的分类制度，允许地块在农业、住宿、观光等不同功能间灵活切换，并探索“用途组合供地+情境化备案”方式，简化分类与审批流程。二是探索边界外点状供地机制。在不突破生态红线、耕地红线前提下，允许在村庄建设边界外合理安排少量融合型项目用地，建立“控制比例、限定面积”的供地模式，打破用途难归类、地块难审批的现实梗阻，增强制度对新业态发展的支撑能力。
当前土地管理制度仍以“用途—地类—审批”一一对应为核心逻辑，难以回应乡村产业融合发展中空间组织方式弹性化、功能形态多样化的趋势。破解“用地难”问题，需要推动土地用途分类制度从刚性划分向功能识别转型。一是优化耕地认定标准，厘清农业内部结构调整与耕地流失的界限。应科学区分“种什么”与“是否能复种”的判断逻辑，提升对耕地耕作层完整性、农业可复种能力的识别水平，避免将多年生经济作物误判为非耕地，提高非粮特色作物空间的制度容纳度。二是构建“主用途+副功能”分类制度，建立复合用途识别机制。对兼具农业、观光、研学等多功能的项目，应以“主导功能+附属功能”的方式确立分类规则，推动用途识别制度从静态划分走向情境弹性。三是优化乡村小微项目的供地审批机制。建立备案制为主、审批制为辅的制度路径，简化报批材料与流程，推广多审合一、多证合一机制。支持“标准化图斑+一体化审批”改革，鼓励乡镇建立用地事项服务窗口，提高基层用地服务效率与项目落地速度。
破解乡村产业“用地难”,关键在于提升空间资源配置的系统性与协调性，应以规划统筹为抓手，推动制度供给、空间保障、治理工具协同发力，构建精准高效、联动有序的乡村国土空间配置机制。一是加快编制实用性村庄规划，提升对产业发展空间的前瞻性统筹作用。立足村庄区位条件、资源禀赋、发展态势，分类有序编制实用性村庄规划，鼓励确保有条件有需求的村庄尽快完成规划编制。鼓励在乡域范围内跨村联合编制产业发展片区规划。村庄规划内容应明确产业用地区块、建设指标结构与项目布局预留，统筹考虑多功能融合发展需要，探索设置用途弹性留白区、发展预留指标池等空间调节机制，增强规划适配性与前瞻性。二是提升土地整治与空间重构能力，增强供地的内部协调弹性。因地制宜开展全域土地综合整治，系统推进村庄低效闲置建设用地整理整合，优先保障乡村产业与民生项目用地需求。建立整治、腾挪、利用循环机制，推动构建县域范围规划预留、空间整治、指标统筹三位一体用地转化链条。三是创新治理工具，探索构建“村内微调+县域统筹”空间置换机制，优化乡村土地资源布局。探索建立农村集体建设用地增减“村村挂钩”制度，在保持集体建设用地总量平衡、符合规划的前提下，允许在村庄建设边界内适度调整地块位置、用途与规模，将村庄之间的集体建设用地增加与减少相挂钩，优先满足农业农村发展尤其是乡村产业发展用地需求，提高土地资源配置效率，将建设用地指标、土地增值收益更多留在农村、留给农民。四是推动规划与供地政策融合联动，打破“有政策无空间、有空间无指标”的结构错配。在政策制定与指标分配过程中，加强规划可行性审查，确保供地政策有据可依、空间保障可落地。推动自然资源、农业农村等部门数据共享与政策协同，建立规划统筹、供地预审、项目落地全流程空间管控机制。
破解乡村产业“用地难”,不仅需要制度设计合理、资源配置到位，更需要打通从政策制定到实际落地的“最后一公里”。一是提高乡村产业用地政策执行环节的可操作性。上位政策多为原则性、方向性指引，地方应结合实际制定具体可执行的操作工具。省级层面应编制负面清单、鼓励事项清单等操作性强的政策实施指引体系，明确乡村产业项目类型、用地标准、审批口径等；县级层面因地制宜制定操作手册、服务清单等，提高政策执行的一致性与规范性。二是建立多部门协同审批机制，破解多头申报、重复审查问题。推动自然资源、农业农村、文化旅游等部门间联审联批联办，鼓励县级层面探索乡村产业用地联合审查机制，开展集中受理、同步审查、统一反馈的并联审批模式。鼓励建立乡村产业重点项目用地专项服务机制，提升审批效率与落地确定性。三是增强基层政府服务能力，夯实制度落地的末端支撑。加强基层用地服务体系建设，提升管理人员对政策理解、项目识别与用地报批能力。健全基层平台化、一体化服务机制，完善标准图斑管理与在线审批流程，推动用地服务能力从被动响应向主动协同转变。将乡村产业项目用地服务纳入对基层政府的绩效考核，形成稳定有力的政策执行支撑体系。
参考文献：略
基金: 国家自然科学基金重点项目“中国农业农村渐进式改革的理论框架与行动逻辑：兼顾多目标发展的政府与市场关系的动态调查”(72141307);国家自然科学基金专项项目“农村人口变迁背景下农村土地配置优化和利用效率提升研究”(72442022)
作者简介:仇焕广(1976—),男，山东青岛人，辽宁大学经济学院教授、博士生导师，主要研究方向为农业经济、资源环境经济与政策等; 李登旺(1990—),男，山东济宁人，中国社会科学院农村发展研究所助理研究员，主要研究方向为农村土地问题、农业经济理论与政策。
来源：爱农者言
