政策破局：宅基地盘活有了“制度定心丸”

摘要：“基本农田动不得，想建个加工厂没地；搞文旅项目怕违规，难道只能守着庄稼过日子？”这是不少乡村干部和农民的共同困惑。一边是18亿亩耕地红线的刚性约束，一边是乡村振兴对产业空间的迫切需求，当传统“扩地发展”的路走不通时，无数乡村陷入了“有资源难变现”的困境。

到处是基本农田，乡村产业如何发展？部委公开答复：宅基地可利用

“基本农田动不得，想建个加工厂没地；搞文旅项目怕违规，难道只能守着庄稼过日子？”这是不少乡村干部和农民的共同困惑。一边是18亿亩耕地红线的刚性约束，一边是乡村振兴对产业空间的迫切需求，当传统“扩地发展”的路走不通时，无数乡村陷入了“有资源难变现”的困境。

但转机早已出现。中共中央、国务院在《加快建设农业强国规划（2024—2035年）》中明确释放关键信号：“加强农村宅基地规范管理，允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。”这意味着，那些常年闲置、荒草丛生的老宅基地，不再是“无用的包袱”，而是破解乡村产业用地难题的“金钥匙”。如今，从海南的民宿集群到湖南的连片农田，多地已用实践证明：守住基本农田红线，照样能把乡村产业做活。

一、政策破局：宅基地盘活有了“制度定心丸”

乡村产业要发展，首先得解决“地从哪来”的合法性问题。过去，不少地方因担心触碰耕地红线，不敢轻易利用宅基地发展产业，而如今，从中央到地方的政策体系，已为宅基地盘活画出了清晰的“路线图”。

在国家层面，2025年初《加快建设农业强国规划》的出台，直接明确了宅基地盘活的三大路径——出租、入股、合作，彻底打破了“宅基地只能自己住”的传统认知。这一政策不仅赋予了农户处置闲置住房的自主权，更给乡村产业发展提供了“合法空间”：比如农户可将老宅基地出租给企业改造成民宿，也能以宅基地入股合作社参与分红，无需担心“违规用地”的风险。

地方政策则进一步细化落地，守住“底线”的同时释放“弹性”：

- 山西聚焦“有偿退出”，在全域土地综合整治中探索农户自愿有偿退出闲置宅基地的办法，既避免了宅基地闲置浪费，又能为村集体整合土地资源发展产业腾出空间，同时明确“严禁城镇居民买宅基地、退休干部占地建房”，守住农民权益底线；

- 广元强化“规范使用”，在《农村住房建设管理15条措施》中要求“建房优先用原有宅基地或村内空闲地”，严格执行“一户一宅”，同时规定“建新必须拆旧”——批准建房后2年内完工，验收合格90天内拆除旧房，防止“一户多宅”导致的资源闲置，让每一块宅基地都能“物尽其用”。

这些政策共同构建了“保障安全、激活效益”的平衡：既守住了基本农田红线和农民权益，又为乡村产业打开了“用地缺口”，让宅基地从“沉睡资源”变成“发展资本”。

二、地方实践：宅基地盘活的3种成功模式

政策落地的关键在实践。如今，不同地区结合自身资源禀赋，探索出了多样化的宅基地盘活路径，每一种模式都精准解决了“基本农田多、产业空间少”的痛点。

模式1：文旅融合型——老宅基地变“民宿IP”

在海南临高县美鳌村，曾经废弃的老宅如今成了游客争相打卡的“耕读山房”。作为东英国际慢城的核心区，美鳌村没有动一分基本农田，而是通过村集体股份经济合作联合社，整合了28亩废弃宅基地和157亩闲置农田，打造出集“农耕研学、休闲民宿、乡村度假”于一体的田园综合体。

村里采用“村级投建、企业运营”的模式：村集体负责翻新老宅基地、建设基础设施，引入专业企业负责运营民宿和研学项目，农户既能拿到宅基地的租金，还能享受项目盈利后的分红。目前，美鳌村已接待游客和学生12万人次，累计营收1200万元，还开发出“陈家铺粽”“黎安月饼”等特色农产品，让村民年均增收超7000元——老宅基地没占耕地，却做成了带动全村致富的“文旅生意”。

模式2：产业升级型——宅基地置换“连片良田”

在湖南桑植县廖家村镇，山地多、农田散是制约农业发展的难题：“以前地块碎得像‘补丁’，收割机进不去，施肥浇水全靠人扛，想扩大种植根本不可能。”种粮大户陈明的抱怨，道出了不少山区农民的困境。

为破解这一问题，廖家村镇创新推出“山上换山下”的宅基地置换模式：将山上零散、贫瘠坡地上的闲置宅基地，置换到山下平坦区域整合为连片耕地，同时引导农户拆除旧房，在规划区集中建房。通过这种方式，全镇共整合出350亩连片农田，不仅解决了“地块分散”的难题，还让粮食亩产提升了20%。2024年秋收，当地21万斤新米通过“农耕体验活动”快速售罄，带动消费150余万元，50余户农户年均增收超1万元——宅基地置换没占基本农田，反而让现有农田变成了“高产田”。

模式3：田园综合体型——闲置地建“都市农业样板”

在广东东莞潢涌村，这个集体资产超100亿元的“百亿村”，同样没有突破基本农田红线，而是用560亩规划用地（含闲置宅基地）走出了一条“农文旅融合”的路子。村里投入800万元成立农业发展公司，将闲置宅基地改造成农耕体验区、农产品展示馆，同时串联起黎氏大宗祠、德本文化长廊等文旅资源，打造出“田园风光+农耕体验+文化展示”的都市现代农业体系。

如今，潢涌村的田园综合体不仅是村民休闲的好去处，更成了东莞市民周末打卡的“网红地”：游客可以在宅基地改造的体验馆里学做传统美食，在连片农田里体验插秧、采摘，每年带动村集体增收超500万元。这种模式既保住了农田的“农”属性，又通过宅基地盘活赋予了农业“文旅”价值，实现了“农田不减少、产业能增值”。

三、发展路径：4步走，让宅基地盘活落地见效

从美鳌村到潢涌村，这些成功案例并非偶然，而是遵循了“规划先行、机制创新、产业融合、农民主体”的共同路径。对于更多乡村来说，只要走好这四步，就能在基本农田的约束下，激活宅基地的产业价值。

第一步：科学规划，找准“用地方向”

盘活宅基地的前提是“不盲目”。广元市在政策中强调“编制‘多规合一’的实用性村庄规划”，就是要提前明确哪些宅基地可以用于文旅、哪些适合发展农产品加工、哪些需要保留居住功能，避免“一哄而上”造成浪费。比如平凉市在国土空间规划中，会专门统筹闲置宅基地的“利用方向”：靠近景区的宅基地优先规划为民宿，靠近农田的则规划为农产品仓储点，确保每一块宅基地都能“因地制宜”。

第二步：机制创新，守住“收益底线”

农民愿意参与，是宅基地盘活的关键。美鳌村的“投建营一体化”模式之所以成功，核心在于明确了收益分配：村集体和农户拿“保底收益+分红”，企业拿运营利润，既保障了农民的基本权益，又让企业有动力投入。平凉市也明确要求“流转收益主要由农民和集体获得”，避免企业“低成本拿地、高利润运营”，让农民真正从宅基地盘活中受益。

第三步：产业融合，延伸“价值链条”

单纯把宅基地改成民宿或仓库，很难持续盈利。潢涌村的经验告诉我们，必须走“产业融合”之路：将宅基地盘活与农业生产、文化传承、旅游体验结合起来，让“宅基地”成为连接一二三产业的纽带。比如把宅基地改造成的民宿，与周边农田的“采摘体验”绑定，推出“住民宿+享农耕”的套餐；把宅基地改造成的加工厂，用于加工本地农田产出的农产品，形成“种植—加工—销售”的闭环，让产业价值最大化。

第四步：农民主体，激活“参与热情”

所有政策和模式的落地，最终都要靠农民。廖家村镇在宅基地置换中，充分尊重农户意愿：愿意置换的农户可以选择集中建房，不愿意的则保留原有宅基地，绝不“强制推进”；同时培育11支新农人队伍，让农民成为连片农田的“经营者”，既解决了“谁来种地”的问题，又让农民从产业发展中获得更多收益。只有让农民从“旁观者”变成“参与者”，宅基地盘活才能行稳致远。

四、未来展望：宅基地盘活，不止于“用地”

如今再看“基本农田多，乡村产业如何发展”的问题，答案已经清晰：宅基地盘活不仅解决了“地从哪来”的表层问题，更带来了乡村发展的深层变革——它让乡村产业从“依赖新增耕地”转向“激活存量资源”，从“单一农业”转向“三产融合”，从“政府主导”转向“农民主体”。

从效益上看，宅基地盘活的价值远超“建几间房”：美鳌村靠28亩宅基地带动157亩农田增值，廖家村镇靠宅基地置换让350亩农田实现高产，潢涌村靠560亩规划用地让村集体资产突破百亿——这些案例证明，只要用好宅基地，基本农田不仅不是“束缚”，反而能成为产业发展的“基础”。

从长远看，宅基地改革正在重塑乡村的功能：乡村不再只是“种地的地方”，而是集“居住、产业、文旅、生态”于一体的多功能空间。未来，我们会看到更多老宅基地变成特色民宿、文创工坊、农产品直播间，更多连片农田与宅基地盘活项目结合，成为“看得见山、望得见水、挣得到钱”的美丽乡村。