摘要：《史记秦始皇本纪》记载，秦始皇二十六年，也就是公元前221年，分天下以为三十六郡，郡置守、尉、监三种郡长官。据此可以看出，秦代有郡守，郡尉、郡监。他们各自开府，史称守府、尉府、监府。三府各自独立，都是一郡的长官。秦郡的管理，呈现三头马车的分权形态。三府分立可以

现在一提到三权分立，大家就会认为是美国华盛顿那批人搞出来的制度。其实2000年前的大秦，已经建立了三权分立。

《史记秦始皇本纪》记载，秦始皇二十六年，也就是公元前221年，分天下以为三十六郡，郡置守、尉、监三种郡长官。据此可以看出，秦代有郡守，郡尉、郡监。他们各自开府，史称守府、尉府、监府。三府各自独立，都是一郡的长官。秦郡的管理，呈现三头马车的分权形态。三府分立可以说是秦最显著的特色之一。

新出土的秦简可以看出，秦代郡守至少有财政、军事、司法等权利。郡首掌管全郡的财政，负责管理兵器。在司法上，郡守具有直接审判、疑狱审判、刑狱复审的权力。

秦郡的郡守可以冠泰字，称泰守。而郡尉则不能冠泰字。郡守兼任郡尉的时候，用以上对下的“行”称之，行郡尉之权责。郡尉兼任郡守的时候，则以下对上的假称之，假郡守之权责。这说明秦代，郡守的地位高于郡尉。然而秦代郡守与郡尉各自开府，又说明郡尉绝非是郡守的下属，郡尉是拥有独立的行政权的。

郡尉的权力集中在人事与人事两个方面。在军事上，郡尉可以直接下令给郡内守军、戍卒，无需通知郡守。在人事上，郡尉拥有属县的人事任命权。

秦代郡守与郡尉分工明确，权力相互制衡，这正符合了商鞅在商君书所说的“事合而利异者，先王之所以为保也”。官吏间职务相互分割、相互联系，但利益不同，才可以起到相互监督的作用。

秦郡长官的分工制衡不只限于郡守和郡尉，还有郡监。

郡监是由御史演变而来，御史原由中央临时派遣，到各地巡视，没有固定的治所，行政方式与西汉的刺史巡行郡县相似。在秦始皇统一天下前后，郡监这才普遍在秦郡开府。有了固定的治所，秦郡长官的三辅分地才开始形成。

郡监是秦郡三府里与中央关系最密切者。郡监扮演着中央监察官吏的角色，拥有司法、举劾及律令、地图特殊信息的传播的权力。秦代政府以御史大夫为核心，以诸御史为耳目，建立起相对独立的监察系统，为皇帝控制整个官僚体系的重要工具。

在秦始皇一统前后，郡监代理中央政府公布律令。地方诸官署如果想获得最新、最准确、完备的法律版本，就需前往郡监处校对中央发布的法律条令。郡监监察县道官的司法审判，制约郡守的司法权。因此，在地方行政范围内，秦郡司法权并未被任意长官独揽，郡监与郡守相互制衡，分权独立。

秦代郡守独揽财政权，郡尉独揽人事权，郡监独揽法令、地图等特殊信息的传播权。

秦郡三府分别独占了其余两府无法染指的权力。秦郡的司法权由郡守与郡监分割，郡守负责典狱，郡监负责监察举劾。郡内的日常军事权由郡守与郡尉分割，郡守管理兵器，郡尉管理士卒。发生战事时，三府长官皆可带兵作战。

秦郡里的属县需向三府长官分别上书汇报工作。单一的郡守无法专权独断，全面控制属县。这是秦郡的行政特色。三府各自拥权，相互制衡。郡的属县不仅要面对三位各自独立的郡长官，部分事务更需直接面对中央政府。秦代中央政府对地方不仅层层检查，同一行政层级之间也是加以分割，不使任何一个官吏官署多揽大权。

秦的这种三府分立分权的制度，也说明秦代地方并未实行长官元首制。这种行政理念，源自法家思想。法家讲以法、以势、以术治国。秦国当时刻意的形成制度，使官吏之间相互监督。守府、尉府、监府，皆在一郡的行政运行上扮演了不可或缺的一角。因此可持续三府之间的分足鼎立。

可惜及至汉代，汉初废除郡监，文帝时授虎符给郡守，此后郡守又掌握了一定程度的地方政府人事权。西汉郡守既不受郡监的监察，又取得了军事与人事两大权力，郡守专权的程度几乎可以比得上诸侯。此时与秦代郡的三辅分立相互监察的情况大相径庭。汉的行政理念已经非法家式，也是后来，汉朝祸乱的根源之一。

来源：杂家归真