摘要：内忧外患下的东盟：一体化还是碎片化？马来西亚吉隆坡第四十六届“东盟峰会”上，与会东盟各国领导人签署《2045年东盟吉隆坡宣言》。东盟自1967年成立以来，将战乱贫穷的东南亚带向和平、稳定与发展，如今已成为全球第五大经济体，与中国的合作更成为世界经济的重要引擎。
一、内忧重重：共同体根基的隐裂
（一）政治分歧和治理挑战东盟当前面临显著的政治分歧与治理困境。在缅甸问题上，2025 年 7 月 31 日缅甸国防与安全委员会在内比都召开会议，决定自 8 月 1 日起解除全国紧急状态，组建新联邦政府及国家安全与和平委员会，并于 6 个月后举行多党制全国大选。而东盟 "不干涉内政" 与 "维护区域稳定" 的双重原则令其陷入两难平衡 -- 泰国提出 "灵活干预"、越南倾向低调介入，马来西亚与印尼则主张强硬，这直接导致东盟在 "共同发声" 上权威性受损。此外，东盟各国政治制度与民主化进程差异显著：老挝、越南实行社会主义制度，新加坡、东帝汶为议会共和制，泰国、柬埔寨、马来西亚是君主立宪制，印尼、菲律宾推行总统共和制，缅甸则自 2021 年政局变动后，从破碎的总统共和制转向军事政府，这种差异使得东盟合作存在 "先天不足"。在 "国家主权优先" 与 "集体行动" 的权衡中，跨境雾霾问题尤为典型：新加坡国际事务研究所（SIIA）2025 年 7 月 28 日发布的 "雾霾展望" 报告显示，新加坡、马来西亚、印尼发生严重跨境雾霾的风险等级为 "中等"，但受 "不干涉原则" 限制及执法力缺失，该问题在东盟内部常演变为 "指责游戏"。非传统安全威胁在东盟地区呈上升态势，其中电信网络诈骗与海盗袭击问题尤为突出。电信诈骗方面，据 7 月 6 日中缅泰打击电信网络诈骗犯罪第二次部级会议披露，今年以来三国有关部门已抓获并集中遣返中国籍涉诈人员 5400 余名；海盗袭击则在关键航道肆虐，2025 年上半年，新加坡海峡与马六甲海峡海盗案件合计达 80 起，占全亚洲案件的 84%，数量接近去年同期的四倍，对区域航运安全构成严重威胁。（二）经济发展不平衡与韧性挑战经济发展不平衡是东盟面临的核心问题，主要体现在发展鸿沟与数字化转型落差两方面。东盟成员国间显著的经济差距制约一体化进程，2024年国内生产总值（GDP）中，印尼达14173.9亿美元，缅甸仅为748.6亿美元，差距接近20倍；较发达经济体倾向加速贸易和投资自由化以获取更大市场准入，欠发达经济体则更偏好渐进式、有保护色彩的开放策略。同时，成员国在数字基础设施、技术应用和监管框架上的差距，成为数字经济一体化潜力释放的关键瓶颈，以互联网普及率为例，文莱95%的普及率最高，而老挝、缅甸、柬埔寨、菲律宾、印度尼西亚五国均低于50%，这种差距导致东盟内部形成碎片化数字市场，削弱区域整体数字竞争力，为此东盟制定《东盟数字一体化框架》和《东盟数字总体规划2025》以促进协同发展。韧性挑战主要源于供应链脆弱性，东盟国家在全球化中深度融入全球价值链，形成出口导向型经济发展模式，近年来新冠疫情、中美贸易摩擦及俄乌冲突等全球性冲击，暴露了区域供应链的脆弱性，凸显经济韧性不足。《2045东盟共同体愿景》指出，需加强区域内贸易一体化，尤其在全球保护主义上升、供应链频繁动荡及成员国普遍依赖外部市场的背景下；马来西亚方面提出，政府应向中小微企业（MSME）提供更多支持，通过内部驱动增长提升本地区应对经济冲击的复原力。（三）社会文化融合的“认同赤字”社会文化融合的“认同赤字”首先体现在复杂的民族宗教矛盾上。东盟内部的民族宗教矛盾不仅引发国内紧张动荡，还外溢威胁区域稳定。缅甸的罗兴亚人危机不仅造成严重人道主义灾难，还引发地区性难民潮，给孟加拉国等邻国带来巨大社会和经济压力；东南亚许多国家因群岛特质天然易渗透，泰国南部和菲律宾南部的穆斯林分离主义运动，长期困扰两国内部安全，这些内部社会文化冲突对东盟社会文化共同体（ASCC）建设构成直接障碍。民众“东盟认同感”薄弱是“认同赤字”的另一重要表现。社会文化层面，民众对东盟的认同感不足，原因主要有两方面：一是东盟的多样性是把双刃剑，成员国在语言、宗教、历史和政治制度上的巨大差异，使构建统一区域文化叙事异常困难；二是“东盟方式”强调非正式协商和不干涉内政，虽能维护主权与区域稳定，但决策过程缺乏透明度，导致民众难以感知东盟在日常生活中的角色及具体好处。二、外患叠加：地缘风暴中的生存博弈（一）大国博弈的“夹心层”大国博弈的"夹心层"首先体现在东盟深陷中美战略竞争的核心地带。地区一体化组织是大国博弈的重要场域，其自主性构建常伴随大国博弈加剧与地缘政治回归，而东盟所处的东南亚正成为中美战略竞争主战场。南海争端是关键焦点，中国对南海大部分海域的主权主张与越南、菲律宾等东盟成员国专属经济区重叠，美国则借"航行自由行动"挑战中国主权主张；此外，中美科技脱钩与供应链重构也持续影响东盟，美国推动"友岸外包""中国+1"战略鼓励企业迁厂至东南亚，东盟国家被迫在中美间选边，部分倾向中国"一带一路"倡议投资，部分青睐美国主导的"印太经济框架"（IPEF）。外部战略冲击与经济胁迫进一步加剧东盟的"夹心"困境。美国主导的"印太战略"影响地区格局，特朗普"印太战略2.0"加剧大国竞争、压缩中小国战略空间，导致地区阵营化与安全局势恶化，东盟"中心地位"面临考验--虽欢迎域外大国参与平衡力量，但美英澳"三边安全伙伴关系"（AUKUS）、美日印澳"四方安全对话"（QUAD）等"小多边"机制绕开东盟架构，削弱其在地区安全事务的话语权。同时，大国将经济作为博弈工具，中美借贸易、投资影响东盟政策，如2025年7月31日特朗普签署行政命令，8月7日起在东南亚与印尼、菲律宾等国签署能源采购、投资承诺类一揽子协议，这种"经济武器化"方式使东盟"经济靠中国，安全靠美国"的传统模式难以为继，为此东盟在《2045年东盟共同体愿景》中表示，致力维护中立性、强化集体团结，力求在大国竞争中保持平衡。（二）全球性危机的外溢效应全球性危机的外溢效应首先体现在具体危机对东盟的直接冲击上。2022年乌克兰危机引发全球能源、粮食、金融波动与产业链撕裂，粮食危机成为低收入国家首要危机，其中东盟多国化肥依赖俄白两国，印度尼西亚、越南、文莱和马来西亚20%以上的化肥进口来自俄白，缅甸、柬埔寨、文莱的磷需求100%进口，马来西亚、泰国、菲律宾、印度尼西亚进口比例也分别达87%、75%、68%、45%，供应链中断与价格波动直接威胁东盟农业生产和粮食安全；同时，东南亚作为以沿海和低洼地区为主的区域，对气候变化极为敏感，政府间气候变化专门委员会（IPCC）报告指出其是全球受气候变化影响最严重地区之一，面临海平面上升、极端天气、生物多样性丧失等挑战，气温升高与降水模式改变还可能导致水稻等主粮减产，加剧粮食短缺，威胁水资源安全。多边体系动荡构成另一重外溢挑战，当前以世界贸易组织（WTO）为核心的全球多边贸易体系面临严峻考验，特朗普再次上台后带来四重冲击：一是弱化多边机制（尤其争端解决机制），二是侵蚀发展中国家地位与特殊待遇，三是加速全球贸易碎片化与差异化，四是边缘化WTO传统发展议题。对此，东盟积极应对，既加快区域一体化步伐，又重申对多边主义的支持，着手升级《东盟货物贸易协定》（ATIGA）以消除降低成员国间关税及其他贸易壁垒，《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）全面生效、中国—东盟自贸区向3.0版升级进一步拓宽三方合作前景，首届东盟—中国—海合会峰会的召开，更标志着各方探索跨区域合作进入新阶段。三、十字路口的抉择：一体化深化还是碎片化风险？（一）一体化的动力与机遇一体化的动力首先源于成员国的共同利益与次区域合作的突破。尽管面临诸多挑战，推动东盟紧密联合的根本动力“共同利益诉求”仍然存在，应对大国博弈带来的不确定性则是深化一体化的最强驱动力，提升全球事务话语权与影响力则是东盟的共同追求。同时，次区域合作是重要亮点与突破口，大湄公河次区域合作涵盖中、老、缅、泰、柬、越六国，既坚持国际机制中枢作用，由亚开行作为项目牵头人与组织者发挥建设性作用，又遵循“包容并蓄”“循序渐进”的工作方法，以“由点及面”方式逐步推动区域合作深化。数字经济与绿色转型为东盟一体化提供了关键机遇。数字经济方面，据2021年预测，到2025年东南亚数字经济规模将达3630亿美元，东盟有望跻身世界前五数字经济体；《2024年东南亚电子经济》报告显示，2024年该地区数字经济GMV将增长15%，达2630亿美元。绿色转型方面，气候变化推动东盟加速行动，近年其能源需求年增长率达3%，电力需求增速预计每年4%，显著高于全球平均水平；据东盟能源中心（ACE）《东盟能源展望》，2022年东盟可再生能源在一次能源结构中占比约16%，《东盟能源合作行动计划》（APAEC）第二阶段目标要求到2025年该占比达25%。后疫情时代形成的新区域治理共识，为一体化增添了新机遇。新冠疫情凸显加强公共卫生合作的重要性，通过“东盟+”合作框架，东盟与中国等国家在全民健康覆盖领域达成一系列声明和行动计划；未来东盟国家有望签署具有法律约束力的药品监管框架协议，且《东盟疫苗安全与自足宣言（AVSSR）2021-2025》明确要求成员国共享抗疫科技、合作生产与分发疫苗，并融入世卫组织《2030年免疫议程》的议程设置。（二）碎片化的现实风险与制约碎片化的现实风险首先源于东盟内部难以弥合的分歧。缅甸危机和泰柬冲突不仅是最深刻、最棘手的内部分歧，且是构成碎片化的核心风险源——缅甸危机中，东盟调解陷入瘫痪，严重削弱其公信力；泰柬冲突不仅扰乱东南亚贸易和投资格局，更暴露东盟区域协调机制在应对内部安全挑战时的乏力，凸显制度性弱点。外部大国压力下的分化与“东盟中心地位”的削弱，进一步加剧碎片化。一方面，东盟成员国在对华、对美关键外交政策上差异显著，中美通过经济援助、军事合作、基础设施投资等争取支持，如越南和菲律宾在安全上倾向加强与美合作，柬埔寨和老挝则积极承接“一带一路”项目、与中国保持密切经济政治关系；另一方面，当前大国博弈加剧、全球性危机频发，“东盟中心性”面临削弱甚至边缘化风险：内部分歧是主要削弱因素，外部大国主导的“四方安全对话”（Quad）、“美英澳三边安全伙伴关系”（AUKUS）等小多边机制常绕开或架空东盟，且在RCEP后续发展细节与升级空间的博弈中，东盟也难以保证拥有最大话语权。（三）可能的路径与东盟的应对东盟的应对路径首先体现为务实合作与机制创新的双轮驱动。坚持务实主义传统，东盟选择在旅游、供应链、中小企业发展等阻力较小领域寻求突破，例如通过“东盟统一签证”促进经济复苏，并在打击跨国犯罪、公共卫生合作等非传统安全领域深化协调。与此同时，机制改革成为提升行动力的关键：“东盟-X”模式通过灵活参与机制推动经济承诺落地，而加强秘书处协调与监督权则直接回应了决策效率不足的问题。这种“领域突破+制度升级”的组合，既延续了东盟渐进式改革传统，又为应对复杂挑战提供了制度保障。多维韧性建设构成东盟应对内外压力的核心支撑。经济韧性方面，东盟通过供应链多元化与本地化策略降低外部依赖，2023年吸引外资达2200亿美元，占全球17%，亚洲开发银行预测2025年经济增速将达4.7%，显著高于全球平均水平。公共卫生韧性通过完善应急机制与疫苗合作网络得以强化，社会文化韧性则依托教育交流与人员往来培育“东盟认同”。环境韧性建设中，东盟计划2025年将可再生能源占比提升至25%，以应对气候变化对粮食安全与生态系统的威胁。这种全方位的韧性构建，既回应了乌克兰危机等全球性危机的外溢效应，也为区域可持续发展奠定基础。在大国博弈与全球化变局中，东盟坚持战略自主与开放外交的平衡策略。通过“诚实的中间人”角色协调大国利益，东盟既承接中国“一带一路”投资，又参与美国主导的“印太经济框架”，在中美竞争中保持战略回旋空间。同时，东盟积极拓展跨区域合作，如通过东盟-中国-海合会峰会打造“资源-制造-市场”聚合体，推动RCEP深化与数字经济规则对接，以提升在全球价值链中的地位。这种“不选边站但积极作为”的外交智慧，既维护了“东盟中心地位”，又为其争取到更多发展资源。四、结语：坚韧前行，未来可期？东盟的未来并非注定走向碎片化，但一体化之路确实道阻且长。综合来看，缅甸危机、泰柬冲突带来的内部分歧，成员国间的发展鸿沟，大国博弈施加的外部压力，以及全球性危机的外溢效应，共同构成了对东盟的巨大考验，让一体化进程难以一帆风顺。不过，自成立以来，东盟始终展现出强大的适应能力，这种韧性为其应对挑战、持续推进区域合作保留了关键可能。面对“内忧外患”，东盟需从被动应对转向主动塑造未来。这要求东盟更清晰地界定成员国的共同利益与战略诉求，以更统一、有力的声音对外发声；同时加快内部改革步伐，探索更灵活高效的决策与执行机制，通过主动作为巩固并强化“东盟中心地位”，而非在复杂挑战面前陷入被动。共同体愿景的实现仍需经受多重考验。第46届东盟峰会签署“吉隆坡宣言”——《2045年东盟：我们共同的未来》，并通过《东盟共同体2045愿景》，为东盟未来20年发展提供了战略指引。但东盟未来形态尚未确定：是走向更紧密的政治经济联盟，还是维持相对松散的政府间论坛，亦或面临分化风险？尽管碎片化风险真实存在，但深化一体化的必要性同样迫切，二者的平衡将深刻影响共同体愿景的最终走向。
参考文献
编辑 | 刘一谷
来源：东南亚问题研究