摘要：乡村现代化不仅是中国式现代化和乡村振兴的核心维度，更是一项复杂的系统性工程。当前，我国乡村现代化的外源性路径依赖依然明显，发展的内驱动力不足。本文基于系统论构建乡村现代化“推—拉”动力系统，从历时性视角剖析德国乡村产业发展和规划管控的作用机制及转换。研究发现，

乡村现代化不仅是中国式现代化和乡村振兴的核心维度，更是一项复杂的系统性工程。当前，我国乡村现代化的外源性路径依赖依然明显，发展的内驱动力不足。本文基于系统论构建乡村现代化“推—拉”动力系统，从历时性视角剖析德国乡村产业发展和规划管控的作用机制及转换。研究发现，德国乡村现代化总体经历了外驱动力主导、内驱动力兴起和内外驱动力综合作用（新内生式）的发展过程；产业发展和规划管控由政府强力干预下的外生性动力主导向地区主导和地方知识赋能下的内生性动力转变。剖析德国乡村现代化发展脉络、动力机制演化，以期为我国乡村现代化的产业发展和规划管控提供借鉴。

德国乡村社会经济发展与规划管控变迁

1.1 战后初期至20世纪60年代：农业恢复发展与“再城市化”

德国乡村发展经历了第二次世界大战（以下简称“二战”）前的工业化带动和二战后至20世纪60年代的恢复与再发展。乡村规划管控被视作乡村发展进程中政府干预的重要手段，也是战后至今德国乡村现代化推进的关键驱动力。战后初期，德国乡村地区规划管控以土地重整为核心，继承并实施原有的《市地重划法案》。20世纪50年代，土地重整成为乡村地区发展的重要工具，“乡村再发展战略”围绕乡村基础建设、农业发展、人居环境、乡土文化等4方面内容展开乡村建设。20世纪60年代，乡村因“逆城市化”出现建设性扩张。1965年《联邦德国空间规划》和《城乡空间发展规划》开始将“城乡等值化”确定为城乡居住生活条件的发展标准。

1.2 20世纪七八十年代：乡村工业扩散与乡村第三产业兴起

进入20世纪七八十年代，市民社会“基本需求”和“再分配与增长”观念的转变使得第三产业成为经济增长领域，第二产业则逐渐收缩。政策引导使较偏远、人口稀少的农村地区成功地吸引了小规模制造业。从该时期开始，社会对于乡村地区的土地需求变得愈加多样化，加之“逆城市化”赋予乡村休闲、自然资源保育、制衡城市蔓延等新功能，旅游业和康乐业催生新的就业机会。

20世纪70年代后，无计划的“返乡运动”导致乡村土地使用矛盾加剧，同时建设、改造破坏了原有村落形态和自然风貌。官方规划对这些趋势的反应是村庄更新，规划管控涉及农村基础设施更新和乡村自然环境保护，同时也提倡融合创造性元素。随着居民改造或重新开发多余的农场建筑，村庄发生自发性重组，规划开始重视乡村文化和乡村建筑的价值。20世纪70年代中期起，全面综合地理解问题和公众参与成为村庄更新的核心规划理念。20世纪80年代中期，景观规划成功融入土地重整。

1.3 20世纪90年代至今：规划管控参与式和内生性引导阶段

德国农村政策范式：从生产主义到后生产主义

在规划管控层面，土地重整作为核心乡村规划工具持续优化，规划导向更趋整体性，规划程序融入更多参与式要素。例如通过《土地重整法案》把农业发展与乡村及地区总体发展相结合，同时推进“自下而上”战略的实施。乡村空间与设施的多元需求使规划管控逐渐转向乡村内生型模式，注重乡村存量资源、空间的挖掘与开发，并颁布《建设法典》和《空间秩序法》用以控制乡村建设用地无序扩展。针对乡村人口流失、缺乏市场规模而导致基础设施利用率低的问题，规划改变了传统“中心地”等级模式和“自上而下”的纵向均等化资源分配，开始按照发展条件与意愿为乡村提供服务与设施，提高设施利用率。

21世纪以来，规划管控从物质环境改造、公共产品供给转向乡村内生活力和发展模式创新。面向类型化后发展能力薄弱的乡村，规划管控着重以创新项目培育乡村发展动能，包括制定新的乡村发展计划，鼓励建立创新战略样本与示范项目，以振兴乡村、推动地方知识和社区主导在乡村发展中的话语权，而乡村发展也在区域规划层面受到重视，责任转移、权力下放和自我协调耦合了乡村所嵌入的外部激励，成为激发乡村发展的内生性动力。

德国乡村现代化动力系统分析框架

一般而言，乡村是农民、农业、农村三者的有机统一体，乡村现代化需要在三者的相互协调中实现，同时乡村发展依附于其所在区域城市的经济联系。乡村现代化即是不断耦合城市产业辐射和需求外溢，利用乡村优质资源在城乡博弈过程中实现乡村现代化发展。

乡村现代化“推—拉”动力系统示意图

在此过程中，城市对乡村的经济与空间诉求转化为乡村发展的外部驱动力，推动乡村产业结构性变革，表现为城市正负外部性对村庄正向的要素赋能和负向的价值剥夺。乡村发展的内驱动力源于资源禀赋的比较优势，以及村庄主体自主发展动力，表现为乡村生产生活主体的持续参与度和经济活力。乡村内外驱动力耦合是实现乡村现代化的核心力量，决定乡村现代化的基本可能性。因此，乡村需要培育“农业—农村—农民”发展的内驱机制、调适外驱力，进而维系乡村现代化的动力接续、实现现代化转型。

乡村现代化的内外驱动力源自乡村居民的利益诉求，以及城乡要素交换过程中“需求—供给”结构性矛盾。德国乡村现代化注重供需适配，在产业发展和规划管控子系统的功能优化和协调运作基础上，驱动城乡系统的协调自洽。从系统角度出发，以乡村现代化“推（内驱力）—拉（外驱力）”动力系统为基础，聚焦乡村动力因素的产业发展和规划管控维度，即乡村产业发展和规划管控作为乡村现代化推动力的重要构成，二者耦合协同形构为乡村现代化的动力机制。

二者的系统性嵌入表现在两个方面：一是乡村环境改善，乡村现代化是推动村庄空间环境变迁的持续过程，包括但不限于村庄自然生态环境、传统建筑风貌；二是乡村地区产业类型从单一向多元跃进，实现乡村地区内驱动力的“造血”功能。乡村现代化需要通过主动且有效的产业发展和规划管控提升村庄发展能力，表现在两个方面：一是需求侧的乡村产业结构性调整，包括产业内容、产业结构和服务对象的变化；二是供给侧乡村空间环境的现代化转型，包括基础设施、公共服务设施和空间环境等。

德国乡村现代化动力系统演化分析

3.1 战后初期至20世纪50年代末：外驱动力主导下的农业恢复发展与农业现代化

二战后初期至20世纪50年代是德国城乡重建和经济体系恢复期，政府在乡村物质环境和基础设施建设中占据要素配置的主导地位。这一阶段通过加强外驱动力要素供给解决乡村发展问题，乡村发展需要依靠外驱动力成为共识。

产业发展方面，为促进传统农业向现代农业转变，德国政府采取较多的直接干预措施，积极促进全要素生产率提升。一方面，政府以政策扶持、财政补贴和城市资本、技术及劳动力转移等外驱动力投入的方式激发村庄发展活力。另一方面，政府通过价格保护、直接津贴、土地整治、迁移安置和保障性社会政策等一揽子“绿色计划”引导农业发展，增加农民收入，改善生活品质。同时，为实现乡村生产性功能完善，通过土地整理、农业投资信贷和农业机械化等引导措施促进生产力恢复。在“自上而下”外驱动力的引导下，乡村生产性功能得以快速发展。

规划管控方面，政府通过政策、法规等多种方式组构起乡村有序发展的管控逻辑。规划采取以土地为核心的规划管控策略，颁发《土地重建计划》支持土地互换、平整和改造，促进乡村恢复性发展和稳定粮食供给；通过“乡村再发展”战略为农村公共基础设施建设和维护提供相应的财政资金保障，对村落进行集中整治、搬迁与再建；通过颁布《农业法》（1955年）作为农业及乡村政策的基本纲领，允许土地买卖和出租激发农业规模化经营。同时，以税收在地化引导、激发和调动全体居民对乡村建设的积极性，提升乡村的自身建设与发展能力。从发展脉络来看，乡村籍由恢复建设和农业现代化促进了乡村经济、社会和基础设施的现代化进程。

3.2 20世纪60年代至80年代末期：外驱动力转向与内驱动力兴起下的农村工业化

进入20世纪60年代后，德国乡村地区工业发展成为继农业现代化后助推乡村现代化的主要动力，农业农村现代化在工业化和城市化的引领下继续推进。

产业发展方面，政府支持“工业下乡”促进动能转换，强调吸引新型就业机会在乡村地区的扩展。乡村地区进行基础设施建设和税收减免及补贴的措施，鼓励制造型企业向乡村搬迁或建立分厂，促进乡村工业发展。提高农业产品质量和种类、开发农业房地产及乡村旅游等服务业成为激发乡村发展活力的另一重要内容。伴随20世纪80年代农业高度机械化，农业生产的成本进一步压缩，乡村第三产业渐趋增长，乡村出现新的发展驱动。总体来看，乡村产业从单一农业生产功能转向农业、工业和旅游业多产并进的新阶段。

规划管控方面，随着逆城市化和工业扩散造成部分乡村景观同质化、生态破损化，农村地区收入和生活水平城乡差距日益扩大。政策驱动乡村农业规模化和机械化发展逐步转变，政府主导的外驱动力开始转向寻求城乡均衡发展。1965年《联邦德国空间规划》将“等值化”作为区域空间发展的战略目标，支持完善乡村基础设施、加强小城市与镇的产业配套与服务职能。20世纪70年代初，政府发起“家乡保护”运动试图解决工业化和城市化对乡村景观的破坏，并以乡村特色形象塑造促进对乡村自然景观为中心的保护运动；提出“城市与乡村地区的城市设计性更新”，实施以“农业结构更新”为重点的村庄更新计划带动乡村现代化。1980年提出“农业结构和海岸地区保护议程”，并在1984年将乡村更新作为其独立内容，均强调乡村特色挖掘与自我更新。

3.3 20世纪90年代至今：内驱动力培育与外驱动力刺激下的乡村可持续

21世纪以来，德国政府以政策为持续性干预要素，吸引外驱性要素入场，并着重内驱力培育。当下，外驱动力仍然持续影响和作用于乡村，但内驱动力培育成为保持乡村经济活力和发展吸引力的核心要义。

产业发展方面，在城市化率达到70%前，德国主要以农业支持保护对冲农业比较效益的下降，以基础设施和公共服务设施建设对冲城乡生活条件差异的扩大。在欧盟共同体农业政策（CAP）推动下，德国农业部门通过农业培训和就业来促进经济可行性，加快了产业化过程。20世纪90年代后，绿色农业、精准农业技术跃迁成为促进乡村第一产业效益提升的主要动力要素。非农产业同样得到发展，政府鼓励中小型企业、旅游企业和自主创业在乡村地区投资和发展。欧盟共同农业政策改革使农民和决策者的注意力集中在乡村经济多样化和环境保护上，而可持续发展理念和数字乡村深化了乡村可持续经济和循环经济。

德国农村地区循环经济系统

规划管控方面，1990年的空间规划报告正式提出内生或区域适应发展模式，旨在将地区话语更加深入地融入对话议程，反映了“自下而上”内驱动力要素的并入。这一时期，面对欧盟农业政策调整，德国将乡村规划与欧洲区域协调发展相适应，并于1991年实施由欧盟启动的LEADER项目，开始推动农村内生式发展。1993年《联邦规划法》以法律引导的形式将维持农村地区人口、支持现有住区结构、维持可接受的基本服务作为具体目标。2002年至2007年间“LEADER+”“活跃区域”等项目则将可持续发展战略作为发展的核心要义。在此行动之下开始形成回应乡村空间各种新需求的范式——新内生农村发展。这一范式将重点从集中和部门性的干预方法转向更具参与性、协商性和跨部门性的方法，以激活本地关键农村利益相关者“自治网络”的内生潜力。2006年“德国空间发展行动模式和战略”以“保护和塑造成长中的文化景观”为目标，促进乡村地区发挥其主导作用，进一步实现内生发展和文化景观设计。在可持续发展理念“必须确保各自的社会群体参与区域发展进程的规划、实施和评估以及可用资金的使用”的引导下，项目作为方法的外驱动力介入不同发展特征的乡村地区。相比于政府政策管控农村发展的传统，后者通过协调农业关切和利益向度进行农村多维度的引导和管理转变。

德国乡村现代化动力演化及阶段示意图

德国乡村产业发展和规划管控启示

我国乡村发展阶段与基础同德国存在差异，当前乡村发展正处于动力机制转换的关键期。德国乡村现代化动力机制系统完善，对我国乡村动力要素配置和规划管控具有借鉴价值。

4.1 产业发展：以产业的多元化培育乡村内驱动力要素富集

德国通过农业产业化、工业生态化和服务品质化，推动农村农业生产主义向多功能后生产主义转变，乡村产业关联的“企业—政府—居民”形成良性互动，凸显德国乡村产业发展内外驱动力的关键作用。我国现阶段农业现代化水平区域差异较大，乡村工业和服务业品质在新的物联网技术加持下亟待提升。因此，需着力在“政府—企业—村委—村民”之间建立密切的地方主导发展模式，形成网络化合作体系，推动乡村内驱动力要素富集。一方面，农业发展在保证粮食安全、农产品稳定供给的同时，强化农业用地生态服务功能，防治耕地侵占与土壤退化。以绿色转型筑牢生态本底，推进耕地整合、结构优化与产业经营，促进资本、技术、人才等生产要素向农业领域流动。另一方面，乡村发展要结合地方实际，从单一农业生产功能向多功能服务转型，延长农业“生产—加工—销售”一体化产业链，促进乡村“农业—工业—服务业”三产融合互促的经济模式，注重社区教育、休闲和文化保育。

4.2 规划管控：以“刚柔并济”的包容性规划提升村庄发展动力

德国乡村地区规划管控聚焦生态环境、乡土文化和社区主体性等方面，缩小城乡生活总体感受差异，兼顾郊区化发展趋势。规划管控融合刚性规划、柔性规划和治理引导。我国乡村地区的规划管控面临体系性重构与社会深刻变迁，需在“多规合一”框架下兼顾空间导控与居民生活柔性治理，分类制定收缩型和精明增长型差异化规划、强化就地就近就业，培育村庄“造血”能力。从德国经验来看，乡村规划管控既要加强约束性内容，如村庄风貌保护，也要以包容性引导为抓手，如村庄共治。组织“自下而上”的规划项目，聚合当地组织和居民的支持与配合，广泛调动居民的参与，依托乡村建设项目实施激发农民参与热情，保障农民生产、生活利益。在行动中尊重村民意愿，鼓励村民参与村庄经济发展规划的制定、实施和监督，引导村庄主体的深度参与，支持农村居民自主行动和自我负责，提升凝聚力，建设新型乡村发展共同体。

4.3 资源配置：从“中心地—均等化”向“资源—需求”的精准化转变

德国乡村地区资源配置主要基于传统“垂直构架”体系，该体系使乡村规划和政府的发展投资遵循“中心地”纵向资源分配。而按人口和行政等级安排的“均等化”配置和投资难免投入发展意愿不高、资源潜力不足的边缘地区，难以形成预期的经济增长和就业岗位，存在投资低效、资源错配等弊端。鉴于此，我国乡村现代化需要规避“自上而下”增长模式带来的错配风险，构建灵活、开放、共享的“资源—需求”发展模式。超越行政等级和行政边界形成新发展共同体，统合“自上而下”的纵向均等化资源分配和“自下而上”的乡村横向抱团发展的资源共享。实施村镇间跨区域合作，以单元化、片区化、区域化为空间承载，优化乡村产业配套设施、基础和公共服务设施等资源配置，促进城乡之间形成良性的人口流动、要素循环和平衡态势。

4.4 治理体系：从多层次治理的外生性干预向内生性支持转变

德国乡村公共产品的供给注重发挥地方自治实体自主性，通过决策主体的主体性回归激发村民参与村庄建设的积极性，增强决策者与受益人间的权威信任，调动农民主观能动性并培育村庄发展共同体意识。现阶段我国乡村治理着力于自治、法治、德治和智治融合发展，治理体系中的决策话语逐渐依靠技术黑箱、行政权力，未能下沉至村民主体。乡村社区的发展方向需要在规划等具体行动中，请村民参与决策并付诸实践，鼓励其参与更深层次的整合性政策和实践，释放村民潜能，充分利用嵌入的外部驱动因素和行为者，发挥其输入型动力要素的激励效能。随着规划在空间治理中的作用越来越强，尊重村民社区治理主体地位成为实践要义。因此，治理体系要推动自治组织和利益相关者参与规划方案编制实施，增强发展内驱动力。

注释：

① “LEADER”项目是欧盟乡村发展早期探索模式，“LEADER+”项目是其迭代升级版，旨在进一步拓展参与边界，鼓励跨区域、跨领域合作，构建更广泛的乡村发展伙伴网络。

详情请关注《上海城市规划》2025年第3期《德国乡村现代化的动力机制演进及实践启示——基于产业与规划双重视角》，作者：张凯、段德罡（通信作者），西安建筑科技大学建筑学院。本文内容仅代表作者观点。

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来源：上海城市规划杂志