规划年会 | 学术研讨会十九：城乡要素流动与乡村规划

摘要：2025年8月31日上午，作为2025年中国城市规划年会重要活动之一，由江苏省规划设计集团城镇与乡村规划设计院有限公司承办的学术研讨会十九“城乡要素流动与乡村规划”在沈阳召开。本次研讨会围绕城乡融合的背景需求，聚焦乡村规划的系统性重塑和整体性重构，包括优化城乡

导读

2025年8月31日上午，作为2025年中国城市规划年会重要活动之一，由江苏省规划设计集团城镇与乡村规划设计院有限公司承办的学术研讨会十九“城乡要素流动与乡村规划”在沈阳召开。本次研讨会围绕城乡融合的背景需求，聚焦乡村规划的系统性重塑和整体性重构，包括优化城乡空间结构，推动城乡基础设施和公共服务均等化配置等，促进城乡产业协同发展。国内知名专家、学者以及业界同仁齐聚一堂，围绕主题展开讨论，100余人到场聆听与交流，反响热烈。

本文字数：5415字

阅读时间：17分钟

城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。党的二十届三中全会提出，必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，促进城乡共同繁荣发展。在全面深化改革的关键时期，推动城乡融合发展成为全面建设社会主义现代化国家的关键一环，也为城乡规划、建设、治理一体化提出了新的挑战和机遇。如何推动城乡融合发展的现实路径，如何通过机制创新实现城乡要素的双向流动和优化配置，如何创造城乡要素流动背景下创新应用场景等议题，值得深入探讨。

主持人：钟晟

江苏省规划设计集团城镇与乡村规划设计院有限公司执行董事、总经理

本次学术对话由江苏省规划设计集团城镇与乡村规划设计院有限公司执行董事、总经理钟晟主持，邀请了学会副理事长、江苏省政协副主席周岚，学会常务理事、城乡治理与政策研究分会主任委员、南京大学建筑与城市规划学院教授张京祥，学会乡村规划与建设分会副主任委员、江苏省住房和城乡建设厅村镇建设处处长崔曙平，学会理事、小城镇规划分会委员、江苏省规划设计集团有限公司党委副书记、副总经理张伟，中国城市规划设计研究院村镇规划研究所所长陈鹏，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心政策研究部副主任张晓明，广东省城乡规划设计研究院科技集团股份有限公司副总工程师蔡穗虹，沈阳市规划设计研究院有限公司副总经理任峰，以及江苏省规划设计集团城镇与乡村规划设计院有限公司总规划师段威等嘉宾进行分享与交流。

胡剑双

江苏省规划设计集团城镇与乡村规划设计院有限公司副总规划师

研讨会开始前，由江苏省规划设计集团城镇与乡村规划设计院有限公司副总规划师胡剑双对本次会议的主题进行了一个深度的阐释和引入。他梳理了中国城乡关系演变的历史脉络，总结了党的十九大以来，江苏城乡融合发展改革探索聚焦从体制机制改革着眼、从乡村内生发展入手、从城乡融合空间发力及从空间规划改革支撑四个方面。他提出城乡要素流动的状态是城乡关系演变的直接表征，城乡要素是否实现双向流动是城乡融合发展阶段的基本特征，并认为城乡要素在新的空间重新聚集是城乡融合的关键，而当前的乡村规划建设能否为要要素落地提供布局支撑是重点研究的方向。基于对城乡要素流动与乡村规划的主题阐述释义，他提出本次研讨会的议题可以聚焦讨论四个方面：一是要素“能不能流”的问题，二是要素“为什么流”的问题，三是要素“流向哪里”的问题，四是要素“如何落地”的问题。

《人口流动视角下的县域城乡融合发展研究初探》

陈鹏

中国城市规划设计研究院村镇规划研究所所长

陈鹏基于全国人口普查数据提出，人口流动是城乡融合的关键变量，须以“人的需求”为切入点推进县域城乡融合发展。他认为县域凭借历史的延续性、规模的适宜性及功能的完备性成为城乡融合发展的最佳单元。报告揭示了县域人口流动趋势总体呈现四大特征：外流内聚加速、双向双栖强化、区域分化分异加剧以及乡村变动幅度更大，因此，要将人的核心需求如就业、设施便利性、服务可及性等作为城乡融合的底层驱动，把人口流动从治理挑战转化为县域城乡融合的动能，通过精准调控人口再分布，激活县域全要素运行效率。他认为，以县域为基本单元的城乡融合发展，关键有三点：一是发挥好县城的连城接乡作用，以“提高县城承载力”为着力点支撑县域城乡融合发展；二是以片区化的方式推进乡村资源整合，创新县域城乡空间组织形式；三是形成促进县域城乡融合的制度框架、长效机制和政策体系，突破“政策设计与人口现实脱节”的瓶颈。将人口流动转化为融合动能，实现“人的城镇化”与要素高效配置的统一。

《统筹新型城镇化和乡村全面振兴的要素逻辑》

张晓明

国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心政策研究部副主任

张晓明通过对城乡融合发展有关概念的脉络梳理，提出统筹要素配置是统筹新型城镇化和乡村全面振兴两大战略的重要方面，目标是实现劳动力、资本、土地、技术、数据等要素城乡配置的效率最优化和效益最大化。当前我国城乡要素配置虽在劳动力自由流动、农村土地制度改革、农业农村资金支持等方面取得一定进展，但仍存在劳动力流动壁垒、土地开发权分配和交换不公、资本配置效益不高、技术流动交换市场机制不完善以及数据下乡偏重交易领域等问题。对此，统筹要素配置应以缩小城乡差距为主线，进一步完善劳动力要素双向流动机制、推动城乡土地要素公平交换和高效配置、提升农业农村资金投入力度和产出效益、建立健全政府与市场相结合的科技入乡兴农机制、推动形成乡村数据要素后发优势。最终推动各类生产要素在城乡之间畅通流动、平等交换、合理分配、高效协同，实现城乡要素配置效益最大化，赋能城乡共同富裕目标。

《乡村振兴示范带：激活乡村价值的广东探索》

蔡穗虹

广东省城乡规划设计研究院科技集团股份有限公司副总工程师

蔡穗虹通过对广东乡村振兴示范带建设实践历程的回顾，系统阐释了以“带”为载体的乡村连片集群发展路径，既是广东乡村空间依托自然山水地理格局分布的天然形态，也是广东应对乡村整体发展水平偏低、发展条件和发展基础不均衡而采用的有效对策。她提出乡村振兴示范带是激活乡村多元价值的地域综合体，在空间、生态、经济、文化和社会产生多重价值，因此，要以价值为导向重新定义“规划”，具体有以下几个方面：一是要统筹整合资源，促进乡村振兴空间组团化、集群化，形成集聚效应；二是要加强规划和土地政策融合，提高规划的实效性，支持项目落地；三是要用规划引领美学赋能，从添“颜值”到创“价值”；四是拓展规划服务外延，立足运营新阶段，建立常态化服务机制，系统性推动招商引资与产业要素聚合，强化乡村特色产业孵化、经营主体培育及产业链条构建，通过资源整合、技术攻坚与项目孵化，打造专业化赋能体系。

《沈阳市乡村空间体系构建与治理实施路径研究》

任峰

沈阳市规划设计研究院有限公司副总经理

任峰基于沈阳市国土空间规划实践，指出沈阳市近年来乡村产业经济建设和人居环境持续改善，但仍面临城乡二元、村庄发展扁平化等问题。在此背景下，他介绍了沈阳市基于乡村振兴的“产业、生态、文化、组织、人才”等五个维度，探索一条“差异化发展、特色化打造、系统化治理、全域化提升”的实施路径。其主要围绕三大主线：一是坚持规划统筹引领与治理传导，构建“一环三带多组团”的乡村振兴总体格局，建立“乡镇—中心村—一般村”城乡融合发展的镇村体系；二是实施三生空间综合治理，通过对生产空间、生态空间和生活空间的完善，推动乡村振兴；三是推动城乡产业融合发展，构建“一核、三区、多点多基地多园区”的农产品生产加工体系，保障乡村一二三产业融合发展。同时，通过“文化价值转换、人才智力支撑、智慧科技赋能”促进乡村发展与治理能力现代化，推动沈阳市乡村空间的精细化治理与实施。

《县域城乡融合发展评价及实践探索》

段威

江苏省规划设计集团城镇与乡村规划设计院有限公司总规划师

段威围绕江苏探索城乡双向融合发展的演进历程，阐述了江苏县域城乡融合发展的特征，并提出县域作为城乡融合的“中间枢纽”，是破解城乡二元结构的关键单元。本次报告聚焦县域这一城乡融合关键单元，围绕“要素畅通、设施一体、服务均等、产业协同、共同富裕”等五个维度构建起江苏县域城乡融合发展水平评价体系。段威从以下三个层次展现了江苏县域城乡融合发展的实践探索：一是探索体制机制改革，推动城乡要素流动，包括打通集体经营性建设用地入市通道、全面推进科技成果入乡转化、加快协同城乡产业和充分释放生态产品价值等方式；二是培育“第三空间”，破局城乡融合发展，在一定范围内培育兼具现代城市功能与乡村田园风情的城乡融合“新空间”，既能服务于城市功能分工，又能充分发挥乡村田园价值，引导城市和乡村的各类要素在此交汇、集聚；三是构筑城乡联系网络，带动城乡联动发展，要推动城市与乡村道路网络、水系网络、文化网络、数字网络等双向连通，构建线性空间连通及展示体系，形成城乡之间直接联系，促进城乡之间直接对话。

嘉宾发言

张伟

学会理事、小城镇规划分会委员、总体规划专委会委员，江苏省规划设计集团有限公司党委副书记、副总经理

张伟认为，随着我国乡村振兴工作不断向纵深推进，对乡村规划的讨论从最初侧重于规划编制，逐步拓展至连片发展、城乡融合等更为根本性的议题，他重点从改革机制、分类施策和空间统筹尺度三个方面进行了阐述。他指出，近20年来从美丽乡村、特色田园乡村到宜居宜业和美乡村建设，我们已经把有条件有基础的重点特色乡村建设得很好了，剩下面广量大的一般乡村面临很多发展困境，需要全社会扎实攻坚，我们必须加快从试点示范走向系统全域推进，面对人口老龄化、要素流动困难和政策性供给不足等问题，亟须通过系统集成改革予以突破。其次，乡村振兴需要分类施策，以江苏为例，大都市近郊城乡流动密集、城乡发展水平较高的乡村是乡村振兴的先行军，要努力建设成为城乡融合发展的样板区；有特色产业、特色资源支撑的乡村空间作为乡村振兴重点领域要精心规划、增强动力、塑造特色；以农业生产为主要功能的乡村要持续提升人居环境和基础设施保障，成为我国农业农村现代化的靓丽底色。同时，在当前发展阶段，要更加突出智慧乡村建设，借力人工智能、大数据发展，从人口、产业、设施配套、建设风貌等方面对乡村进行多维度画像，提高乡村规划建设治理的系统功能。第三，县域作为城乡融合的重要载体，具有较强的实施可行性，但仍需在县内进一步划分重点区域，与相关产业开发区、重点小城镇、生态特色风貌区等平台载体充分结合，激发内生发展动力，推动经济高效发展和社区的有效治理。

崔曙平

学会乡村规划与建设分会副主任委员、江苏省住房和城乡建设厅村镇建设处处长

崔曙平认为，近年来，我国城乡融合发展正从“基础连接”迈向“功能协同”，已成为推动高质量发展的重要引擎。他认为，这一国家重大战略的落地难点在镇村层级，县域是城乡融合的最佳单元，但小城镇则是关键着力点。围绕城乡要素流动，重点是要发挥人才的关键作用。就规划行业转型之际，他就城乡规划师的发展方向提出自己的见解：首先，要从规划咨询师转向“城乡空间运营师”，业务需从单纯空间设计向前后延伸，注重运营前置、资源导入与持续服务，更好地回答“钱从哪里来”的问题；第二是成为“城乡问题的诊疗师”，积极推行乡村体检、小城镇体检等评估机制，精准识别不同区域的痛点，因地制宜地制定政策和机制；第三是要做“共同富裕的赋能师”，重点致力于激活乡村内生动力，促进人才、技术、资本等要素在城乡间双向流动，将文化资源转化为“美丽经济”，推动城乡共富。他提出，规划行业需把握新形势，转变新角色，开拓新领域，焕发出更多的光彩和作为。

张京祥

学会常务理事、城乡治理与政策研究专委会主任委员、南京大学建筑与城市规划学院教授

张京祥在发言中指出，长期实行的城乡二元体制是制约城乡融合的重要障碍，导致了我国城乡发展的巨大差距，要实现世界强国的目标就必须消除城乡二元格局。从党的十六大以来，国家先后提出“城乡统筹”、“城乡一体”、“城乡融合”等战略，消除城乡二元结构的目标是一以贯之的。近些年来，国家在推进城乡融合方面进行了大量的经济投入，但相关的政策供给尤其是空间政策供给却是滞后的。当前主要依赖政府公共财政投入的乡村振兴模式难以持续，必须让乡村自身具有造血功能，必须调动村民、市场参与乡村振兴的积极性，其中的关键是要与时俱进、因势利导创新乡村土地制度，让乡村土地从资源变成资产、资本，让其价值得以合理的实现。中国经济社会发展到了目前这个阶段，乡村正在经历人口、产业、功能、空间等方面的革命性变化，必须突破静态规划、简单管控的思维，让国土空间规划成为促进城乡融合、高质量发展的工具。

周岚

学会副理事长、江苏省政协副主席

周岚指出，当前我国乡村振兴推进与城乡融合发展正处在关键阶段，乡村规划需要尊重乡村发展规律、以及城乡演进规律。规划师在编规划、做项目的同时，要加强规律性研究，尤其是要加强对从“乡土中国”向“城市中国”转型的规律性研究。她认为，城乡二元结构以及乡村问题具有复杂性和历史性，需要久久为功、综合求解。乡村规划的立场，应坚持人民情怀，以农民实际需求为导向，避免以城市视角看待乡村问题；乡村规划的方法，需要“自上而下”和“自下而上”相结合，既落实好上位规划的要求，又通过大量的乡村调查，使得农民和基层村、镇的真实需求得到表达；乡村规划的行动策略，需要分类施策：一头是守住底线，保障农房安全、村庄整洁、以及公共服务的系统性供给。另一头是推动发展，通过深挖乡村多元价值，推动重点村和特色村的择优发展，推动镇村融合发展、区域联动发展；乡村规划的成果，需要倡导简明实用，避免本本主义和形式主义，编制让农民和村干部能看懂、可执行的规划。