摘要：一提中国历代行政区划，谁都会觉得头大。这话不夸张！一个王朝还没站稳脚跟，新疆域又划出来个新名字。哪吒踩热点都追不上？行政区划的演变，掺杂着统治欲望、现实难题、地域联姻，甚至偶尔会有点儿莫名其妙。翻开史书，秦始皇那会儿说统就统，二十多个郡一把抓。福建、广东、广西
一提中国历代行政区划，谁都会觉得头大。这话不夸张！一个王朝还没站稳脚跟，新疆域又划出来个新名字。哪吒踩热点都追不上？行政区划的演变，掺杂着统治欲望、现实难题、地域联姻，甚至偶尔会有点儿莫名其妙。翻开史书，秦始皇那会儿说统就统，二十多个郡一把抓。福建、广东、广西三地，还有部分越南领土，那时候头一回成了一块，硬生生纳进了中华版图。但说到底，这开局气势如虹，真让后来者吃尽了细活。
到了北宋，学秦制，学得有鼻子有眼。照猫画虎划分出二十多个路。其实宋人也犯了个糊涂，疆域宽广了，可中央和地方的权力分割到底怎么握在手心，谁也道不明白。一纸路名，那只是表面文章。现实里头，路有时候顶多就是个邮驿通道或者税收单位。哪像郡县那么实打实可操作。
再到清朝，咸丰年间，还琢磨怎么把新疆、台湾也列成省。结果拖到晚清，这事儿才算逐步尘埃落定。十八省的格局搞了上百年，一口气加码，捏成了二十二个省外带一些各色区域。清朝的地方行政是什么样？州、府、县三位一体。其实底层控制手段，到了这里比秦汉复杂得多，但效率却未必提高。每次皇帝想出奇招，地方官员却又想潜规则。这年头结构虽清晰，细节却乱成一团麻。这不是贬低清朝，是当时的局限。
讽刺的是，中国的行政区划史，一面显示着统治者的不懈努力，一面又暴露了现实矛盾的层层累积。大家都说“天命所在”，但谁能界定一个好区划？比如当时河北省，你看地形气候、历史归属、流动画廊，无一不是学问。有人甚至觉得，这样分下去谁都能成历史学家？但其实没几人真琢磨过“州、府、县”这局的深意。问一问地方老人，搞不好连自己是哪一级的行政单元都讲不清。不信去查查1937年东北局势资料，全国那会儿还划分35个大区，怎么分的，今天都有人争论不休。
区划越分越细，矛盾也就越多。比如到了近现代，三级四级乃至五级行政体制，直叫人头晕。新中国刚成立的时候，全国30个省、12个直辖市。奇怪的是，那会儿行政区数量反而比现在有些还多？原因就说不清。后来不断减、省归并，平原、热河、西康、绥远几个省撤销，行政区模样才算定型。数字背后，是各路利益的交锋，也有实打实的人口流动和管理半径考量。没有什么绝对的改革方案。很多时候，实际上大家都只是在修修补补。
城市化进程快了以后，原本以农业县为主的县区划格局再也 hold 不住。地级市冒出来，撤县设市一发不可收拾。地方财权和行政级别捆绑，谁都不肯轻易解体。说到这，群众意见又来了——为什么我县不能直辖？我的区怎么还没升格？网络数据公开，微博热议。过去20年，地级市由两百多增到293个，县级市、县、旗一合计超2800个。这么多行政机构，真的管得过来吗？有点意思。
你看看重庆，1997年单独设为直辖市，西南一屁股划出一块，人口立刻破三千万。海南脱离广东另立门户，这还不算，新疆、内蒙古、宁夏这几个自治区体量差不多，却各自独立。有人觉得，这样灵活划分之下，经济和管理效率一并提升。但也确有地方官员抱怨说，权限重叠，审批环节多，哪有什么效率。数得过来地级市的招商能力吗？
有朋友说，行政区划调整大势所趋。还真不是。数据一出，人们又开始争论：到底是要把“大省分小”，立湖北、湖南北省、南省双拼法？还是合并“迷你省”，江西、宁夏这种体量，真有必要各自一省？两种说法都有理。也许正好都没理。有消息称，今年又有地级市正在申请设为副省级。多层级管理，利益分配在哪儿都敏感。改，还是不改？人心里其实没准谱。
可别以为历史都是顺理成章的。其实像唐朝那会儿，道路纵横、州府彼此交错，有底气说一句“万邦来朝”，可真正的行政管理混乱到什么程度，哪怕地方志也难说的明白。如果数据靠得住，根据《清史稿》，清末疆域内的省、府、县总数接近2000多个。到民国时期，经费开支愈发吃紧，不得已撤减合并；但人口膨胀带来的行政管理难题却没因为行政区减少而解决半点。结果就是，一面高呼效率，另一面行政僵化，官民矛盾也不见得少。
再看看国外。法国大革命后力推省、市、区结构，思路近似，但复杂程度和中国没法比。欧洲地广人稀，调整容易推行。但中国？一省动了就是千万人大换血。近十年各地县划区、撤镇合并村，民政部每一步都要反复权衡利益、地理、经济和民族因素。谁敢轻易用“最优方案”来概括中国现状？现实总比方案难。
再说，城市化背景下，人口向东部大都市集聚，小地方空心化趋势愈演愈烈。北京、上海、广州、深圳四城超大都市区，吸走人口和资源，周边地市行政级别随之调整。三十年市辖区数量翻番，一路朝向城市集团化。但有人认为，越调越没新花样。行政边界调整搞来搞去，总归绕不过现实经济格局。反过来想，是不是根本没固定道路？
各路学者分析行政区划调整利弊。数据说，地级市多、县区少有利于经济发展。但有人分明地指出，地区利益、身份认同割裂，反倒拉远了城市与乡村距离。比如说到吉林，曾经的四平、通化大区归属问题至今还留有争议。黑龙江、内蒙古多次“划归、返还”，历史归属成了“烫手山芋”。谁能断言，省级单位越多，国家管理越灵光？
不方便简单评判对错。毕竟在行政区划调整这件事情上，利益、效率、民族情感、身份认同，统统在博弈。各地实际情况不一样，政策也得“因地制宜”。似乎一个动作，便能解决所有问题。结果却是，每次巨变之后，总留一地鸡毛。
当然，一段时间里，行政区划调整的需求势头减弱，更多时候是因循守旧，减少骚动。这种情况不是没有道理。社会稳定大体是共识，谁都怕大改之后混乱加剧。但谁又能保证，继续维持现状就是最优选择？不得不说，有些地方，人口早已流失，行政区划的“壳子”早就脱节。
理清过去，想通未来，边界之争或许才刚刚开始。历史学家会反反复复争论，地方百姓往往只关心自家门牌号。纵观两千年更替，无论中央如何变脸，基层地方总是受折腾。有人说是进步，有人觉得只是瞎忙活。到底改革的意义是什么？似乎没人说得清。
某种程度上讲，这样的调整，总归带有历史的偶然性和现实的无奈。政策每改一次，底层就要消化一遍。中央和地方的拉锯，不会轻易画上句号。你该说，这是制度进步，还是历史轮回？恐怕说不明白吧！
最后啊，中国的行政区划，就是这样一条充满曲折、矛盾、创新，每一寸土地都压着一段人心与历史。政策走一步看一步，谁都不敢轻易下结论。未来怎么调，全凭当下的风向与局气来定。
来源：风屿
