百万人口的广州怎么管？杜凤治日记里，晚清基层的治理之道

摘要：戏文里的州官老爷总带着浩浩荡荡的仪仗，一声令下便能安定一方。可翻开杜凤治的《望凫行馆宦粤日记》才发现，晚清的广州城早已是百万人口的巨无霸，而真正能调遣的官员不过十来个。

戏文里的州官老爷总带着浩浩荡荡的仪仗，一声令下便能安定一方。可翻开杜凤治的《望凫行馆宦粤日记》才发现，晚清的广州城早已是百万人口的巨无霸，而真正能调遣的官员不过十来个。

这位在南海县当知县的官员，用 370 万字记下了一个残酷真相：管着半个广州城和佛山镇的他，每天都在混乱里找平衡，在缺口里填窟窿。

一

十来个官，百万条命

杜凤治初到南海县便遭遇当头棒喝。他管辖的半个广州城及佛山镇人口逾百万，县志上记载 “户二十万，口百万有余” ，正式官员仅11人：知县、县丞、主簿、典史各1名，加7名分管粮仓、驿站等事务的佐杂官。

更为棘手的是，这百万人口涵盖了城里的商铺百姓、佛山镇的数千工匠、珠江上的上万船民，乃至偏远乡野的宗族村落。而在编衙役120人撒入街巷如泥牛入海，平均每名衙役需覆盖8300人。所以他在日记中哀叹：“缉盗时屡见役反为匪伤”。

无奈之下，他只能纵容衙役头目刘标招募 “帮役”。这些编外人员没有俸禄，靠 “缉盗提成”“调解费” 来维持生计，人数最多时竟达三千多人，是在编人员数量的二十倍。

这些帮役在治理中成为一把 “双刃剑” 。有一回，珠江南岸的菜农因争水发生械斗，正是帮役们手持棍子冲在前面将人群拉开；可转过头，他们就敢借着 “查赌” 的名义，掀翻小商贩的担子，把铜钱揣进自己腰包。1873年西关赌馆命案，凶手就是收“保护费”的帮役小头目。

杜凤治虽心知肚明却无力管束，禁了帮役，他这官都做不下去。

二

火灾、暴动与劫案，突发事件中的权力博弈

1874 年深秋，广州西关发生了一场大火，火势蔓延，烧穿了半条街。杜凤治在日记中详细记录了全过程：“三更闻锣声，披衣出署，见火光映红江面。” 他来不及带上衙役，直接拉住路边的挑夫、小贩，指着起火点大声喊道：“拆旁边三间瓦房！谁动手给谁二百文！”

火光中他瞥见一位帮役头目罗邦袖手旁观——此人月入千两，早不屑救火“小赏”。杜凤治后来在日记里直斥其“狗鼠之辈”，却也无可奈何。因为这罗邦和罗非（另一头役）其实也算他的白手套，两人共同控制“花船”（妓院）生意，每月收取“河规”并分三成入县衙私库。

等到天亮火灭，杜凤治才发现自己丢了一只靴子，袍角也烧了个洞。更具讽刺意味的是，事后调查起火原因，竟是帮役因勒索不成，故意放火烧了绸缎铺。杜县令大怒，可最终也只是判处为首者 “杖四十” 。毕竟，下次维持秩序还得依靠这帮人。

相较于火灾，工人暴动更为棘手。1876 年，佛山玉石行工匠因工钱问题闹事，三千多石匠手持凿子包围了行会。杜凤治急忙调集城防营的兵丁，却不敢轻易下令动手。因为表面领头的是几位有声望的老匠师，可背后是有乡绅撑腰的。

最后杜凤治找乡绅们求情，又“免行会税三月”才平息事态。他在日记写到“兵丁荷枪而立，我在中间拱手作揖，劝了整整一天 。”后来又加了句：“兵刃易见血，绅力可无形”。

然而，并非所有事情都能得到妥善解决。1878 年，西关发生一起劫案，富商被抢走三千两银子，还遭砍伤，这事震惊了总督府。杜凤治调查了半个月，发现劫匪乘快蟹船逃窜，水师却以“风浪大”推诿追捕。

他在日记中无奈写道：“水师说‘风浪大，追不得’，我又能奈之何？”，可那富商不是好相与的，最后只能他来背锅：总督摘了他的顶戴，却默许其用“赌规”银两赔偿富商解决这事——权力惩罚与利益输送在此同轨运行。

三

治理诀窍：靠乡绅、行会和 “睁一只眼闭一只眼”

在治理过程中，杜凤治逐渐摸索出了门道：管理百万人口，不能仅依靠县衙的十来个人，而要借助那些看不见的 “线” 。

顶层是乡绅，乡绅的实质是“权力分包”，这是其中最关键的一条线。每个村落都有族老，每个街区都有 “约正”（相当于街长），这些人无需县衙发放俸禄，却能有效管束自家子弟。

有一次催收粮税，北乡的农户集体抗缴，杜凤治没有带领衙役强行催收，而是邀请当地举人陈某一同喝早茶。他在日记中记载：“陈某拍胸脯：‘三日办妥’，果然第三天税银就送来了。” 当然，怎么收的他不管，同时作为交换，他默许陈家少缴了二十两，更在陈某侄子涉赌案时“因病暂押”。对此，杜凤治日记解释过：“士绅如藤，缠树而生，伐藤则树倾”。

中层则是行会，行会则掌控着城里的生意。绸缎行、米行、药材行等都设有 “行头”，他们制定的规矩比官府的告示更具效力。1875 年，米价暴涨，杜凤治请来米行行头到县衙，没有强硬命令，只是摆了一盘空米缸。行头第二天便召集商户，将米价压回了原价。这事得奥秘在“平粜免税”承诺——行会得利，官府得稳。这种默契交易被其称为：“官令不出衙署，需借商道行之”。

底层就要靠帮役了，很多没法摆在台面上的事，杜凤治只能选择 “装糊涂” 交给这些黑白通吃的清道夫。珠江上的 “花船”（妓院）表面上被禁止，实际上却有数十艘暗中经营。帮役们每月从船主处收取 “孝敬”，并分给他一份。按察使问他为何不禁，杜凤治答：“禁则三千帮役成流寇，广州夜无宁日”——腐败在此升华为治理工具。