摘要：“层层加码”是当代中国地方治理中一个突出现象，受到理论和实践界的密切关注。然而，对多层级治理体系中层层加码的生成和变异机理还缺乏一般性讨论，尤其没有区分加码行为的分化，没有解释为什么有的政策会引发层层加码，有的政策鲜有加码举措。本文基于压力型体制解释，结合政治
杨雪冬等：能动性、中间政府与治理资源配置，一个关于层层加码的整体性解释
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摘要：“层层加码”是当代中国地方治理中一个突出现象，受到理论和实践界的密切关注。然而，对多层级治理体系中层层加码的生成和变异机理还缺乏一般性讨论，尤其没有区分加码行为的分化，没有解释为什么有的政策会引发层层加码，有的政策鲜有加码举措。本文基于压力型体制解释，结合政治锦标赛和政府间共谋解释，发展出一个“结构—资源—能动”的三元分析框架，讨论了加码行为的层级转化动力机制和分化样态，推进了现有的解释。文章认为，在多层级治理体系中，处于上下级之间的中间政府决定着压力传导强度和加码阈值大小，直接影响着下级的行为调整，进而导致加码的叠加或终止。因此，要改进多层级治理体系的运行，应该把重点放在中间政府层级。
关键词：层层加码；能动性；中间政府；治理资源配置；多层级结构
层层加码是中国地方治理中一个不断翻新的现象，也是值得深入探讨的重要议题。2024年1月29日，中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制会议在北京召开，会议强调整治形式主义为基层减负是一项重要政治任务，要深刻领悟习近平总书记有关重要指示精神，从党和国家事业全局高度深刻认识此项工作的重要性紧迫性，着力纠治“政绩工程”“形象工程”“面子工程”“指尖上的形式主义”等问题，并要求各级党委（党组）“一把手”亲自部署推动，定期研究分析，将整治形式主义为基层减负工作摆在突出位置①。同时，在2023年7月，中纪委公开通报的十起加重基层负担的形式主义、官僚主义典型问题中，我们看到，在工会目标任务制定、农村户厕改造登记、手机应用推广等领域，存在着压缩任务时限、目标任务脱离实际的典型层层加码行为。[1]在这个意义上，层层加码不是一个在特殊时期出现在特殊领域的治理现象，而是一个弥散在各个治理层级和领域中不断变异的普遍现象。因此，理解和分析其发生的机理，有助于我们认识中国治理现代化面临的问题和挑战。
本文分为六部分。第一部分介绍层层加码现有的理论解释；第二部分提出了结构—资源—能动的分析框架，讨论了中间政府的角色、治理资源配置特征和政府能动性的表现；第三部分讨论了中间政府的能动性和加码的过程；第四部分从政府互动角度，基于加码阈值和压力强度两个维度，探讨下级政府灵活应对中间政府加码任务的行为类型，出现了加码的分化和变异；第五部分分析了加码动力的内部衰减和对加码行为的外部干预；最后一部分是总结和讨论。
一、关于层层加码的文献回顾
层层加码是中国治理中的一个“痼疾”，由来已久，反复出现，形式多样。古人云：“上赋其民以十，则吏因以赋其百。朝廷喜其办而不知有破家鬻子之民”[2]，描绘了传统体制下，征税收赋过程中的层层加码现象。改革开放后，各地为了加快经济发展，用不同方式激励下级实现增长目标，层层加码就是其中的重要手段。这种手段也随着发展目标的多元化，运用到包括社会治理、环境保护等更多领域中。[3]
究竟什么是层层加码？根据《现代汉语词典》第7版的解析中，“层”作为特征，描述了重复、重叠的含义，强调多层级事物的静态结构；作为量词，描述了重叠与积累、分项与分步、从物体表面揭开或抹去的动态过程。[4]“加码”作为动词，包括提高商品价格、增加赌注和提高数量指标三个内涵。《现代汉语词典》第7版还使用了“层层加码”这一说法，辅助说明“提高数量指标”这一内涵。[5]在本文中，将“层层加码”定义为，在多层级治理结构中，中央政府提出治理任务后，各级地方政府在层层转发和执行任务过程中，为了确保能够完成上级要求，每经过一个治理层级就添加新的内容或提出新的要求，导致治理任务量逐级放大，压力逐级增加。层层加码是治理任务转发、放大和执行的过程。现有文献中，围绕“层层加码”现象的研究成果逐年增多，研究主题涉及应急管理、经济增长、形式主义、目标管理责任制、政策执行、职责同构、压力传导等。这些文献从研究路径上可以分为两大类、三种主要代表（见表1）。
第一类主要从治理结构出发讨论层层加码的形成和发展，代表性的理论是压力型体制理论和政治锦标赛理论。两种理论分别从问责激励和晋升激励两种类型，阐述激励强度、激励性质与加码的关系。压力型体制的核心特征是对重要任务使用一票否决的强激励机制，理论前提是各层级政府都面临和采用一票否决机制。压力型体制理论聚焦于激励强度（压力强度）与加码的关系。该理论认为，加码的动机是为了规避一票否决的问责压力。在一票否决的强激励下，“当一级政府接到上级下达的指令后，一般都要打提前量，将各项计划指标按照一定比例放大后，再分解给辖区内各下级政府。下级政府接到指令后，再次放大，然后再分解给下下级政府”。[6]打提前量和按照一定比例放大是加码的表现。如果用等比例方式分解上级目标，一旦任何下级政府没有完成目标任务，极易导致整体总目标落空。[7]因此，适度的加码能够对冲科层执行的衰减效应[8],防止逐层损耗，规避政策执行中的潜在风险[9]。
围绕压力型体制的激励性质和“向下加码”的行为假设，政治锦标赛理论进行了反驳。其关键的反驳点是地方政府如果纯粹为了规避问责风险，地方政府就不会在既定指标上向下级主动加码，而应该尽可能向上沟通去压低上级指标任务。基于此，政治锦标赛理论提出一个新的激励性质，认为加码是地方政府为了获得晋升的一种主动行为。政治锦标赛重点关注了晋升的激励性质和行政发包制的治理结构。在晋升激励下，由于中国“层层分包”的行政体制和多层级同时进行的官员晋升锦标赛，“发生在中央—省层面的加码逻辑可以完全推广到省—市和市—县层面”[10]，层层加码由此产生。需要注意的是，政治锦标赛的理论前提是“各地方政府的历史地理和经济发展条件差异不大、属于同一起跑线”[11]，即同一层级的各政府拥有相似的治理资源配置、发展水平和治理能力。针对加码逻辑何以完全推广到各级政府，政治锦标赛理论并未深入剖析，导致该理论的解释力有限。政治锦标赛理论对压力型体制理论的反驳并不全面：压力型体制下，一票否决机制对层层加码的影响，关键在激励强度，而非激励性质。面对一票否决机制的高强度激励，地方政府可能不愿意也不敢与上级进行讨价还价。
以上理论对层层加码的解释均存在共通的局限性：均强调多层级政府的同构性和整体性特征。具体表现为：第一，过度强调单一加码动机。压力型体制强调各层级政府均有规避问责的加码动机；政治锦标赛理论强调各层级政府均有追求绩效的加码动机。两种理论都将多层级政府的加码动机单一化，忽略了不同层级政府内部可能同时存在多样的加码动机。譬如，计划生育、脱贫攻坚[12]、招商引资等层层加码出现的政策领域，同一项政策可能同时兼有“一票否决”的强问责激励和“一票晋升”的强晋升激励，难以明确地辨析地方政府的加码动机受到何种激励性质的影响。第二，忽略了地方政府治理资源配置差异。锦标赛理论将治理资源配置作为理论前提，假设了各级政府的治理资源配置都能够完成上级安排的任务；压力型体制则默认了各级政府的治理资源配置都可能完不成上级政府安排的任务。现实情况下，同一层级的各政府将存在不同的治理资源配置，基于理性能动地回应上级任务。[13]第三，忽略了激励强度（压力强度）的差异。两个理论均围绕招商引资、GDP增长等中心工作和政治任务展开讨论，这些领域都是“一把手”工程和领导高度重视的政策领域，均假设了高强度的激励环境，忽略了弱激励环境下地方政府的能动行为。
第二类从能动者的角度讨论加码的变异过程，代表性解释是政府间共谋论。该解释观察到了强大的压力强度与任务—资源紧张的情况下地方政府的策略行为。第一，面对无法完成的目标和强大的压力强度（如一票否决），下级采用非正式策略回应压力的冲动也越强烈。[14]譬如，采用拼凑应对的模糊执行[15]和弹性执行[16]的方式执行上级任务，导致形式主义丛生[17]。在这种情况下，上级政府清楚政策执行的难度和下级政府无法完成任务的困境，默认允许下级政府策略主义地应对检查，共谋得以形成。[18]共谋论揭示了“层层加码”和“层层共谋”看似相互矛盾的两种行为暗含着同一行为逻辑，两种行为发生在不同的政策过程，有着特定的因果关系和限定条件：在“发包契约”的目标设置过程中，上级政府会竭尽全力向下级层层加码，以确保任务的完成；在检查验收过程中，上下级政府采取共谋行为以掩盖问题。[19]对于这种解释，有学者持不同的意见，认为地方政府并非一味采用共谋、策略主义等方式回应加码任务，而是通过沟通式动员[20]，在协商、谈判和博弈过程中达成政策执行共识。共谋理论虽然关注到下级政府之间为了摆脱层层加码逻辑的策略性合作行为，但没有看到下级主动加码的内在冲动，尤其没有讨论在层层加码的过程中，面对不合理的任务，下级政府何时选择协商等正式手段和何时选择共谋等非正式手段。
在现有文献的基础上，为了更完整地解释层层加码的形成和变异，我们提出三个补充：首先，除了要关注激励(或压力)性质外，还要重视激励强度（或压力）的差异。面对多重委托任务，激励强度越大的任务，必然意味着任务的重要性程度越大，意味着更多的晋升机会和更大的问责风险，越存在主动加码的冲动。反之，激励强度越小，一项任务越不重要，下级政府完成任务的配合程度和主动加码的积极性越低。因此，层层加码的研究更需要关注激励强度差异下的政府行为选择。其次，要重视治理资源配置差异对不同治理主体行为选择的影响。通常，一项治理任务会面临任务—资源匹配和任务—资源失衡两种情况。即便治理任务不受重视，在治理资源配置充足条件下，下级治理主体也能够按部就班、常规执行任务[21]；反之，即便一项任务十分重要，任务—资源失衡(治理资源配置不足)的下级治理主体也有可能采取拼凑应对的行为。[22]因此，治理资源配置差异将影响下级政府的行为选择。最后，要将多级治理结构充分考虑进来。现有研究将中国的多层级治理结构单一化为“中央—地方”或“上级—下级”两层结构，鲜少关注在“中间政府”[23]所发挥的压力传导转化作用，即便是共谋论，也没有给予中间政府充分的重视。在中国多层级治理结构中，在不同的治理空间会形成各自的“中间政府”。比如，在省级治理空间中，市级政府相对于省级政府和县级政府就是“中间政府”；在县级治理空间中，乡镇政府相对于县级政府和村委会就是“中间政府”。因此，将中间政府引入分析框架，更好地呈现加码的内部流转过程。
基于以上的论证，本文提出了结构—资源—能动的三元分析框架，认为当中间政府首次发起加码任务后，在中间政府所设置的压力强度和加码阈值的不同组合下，下级政府将采取不同回应策略，导致加码行为的叠加或终止。由此，关于层层加码的问题就细化为：为什么有的治理任务会出现层层加码，而有的治理任务鲜有加码行为？加码内部的流转运作形态是怎样的？中间政府的能动性和任务—资源关系如何影响层层加码的形态生成？
二、分析框架：结构—资源—能动三元结构
在压力型体制解释框架的基础上，我们结合共谋理论所依托的控制权理论[24]与政治锦标赛理论依托的行政发包制理论，构建了一个“结构—资源—能动”三元分析框架，在上级政府—中间政府—下级政府的三级治理结构中，引入治理资源配置和能动性两个变量，来讨论层层加码的形成和分化机制。在这个框架中，上级政府的任务要求会通过中间政府传递给下级政府，从而在中间政府和下级政府之间形成压力转化。在压力转化过程中，中间政府和下级政府所拥有的治理资源和能动性释放，决定了层层加码的不同样态（见图1）。
（一）多重治理结构中的中间政府
在中央—省—市—县—乡—村的多层级治理结构中，中央政府拥有治理目标制订的最终权威，省、市、县、乡级政府在治理过程中，都能作为中间政府负责治理任务的流转、再生产和具体执行。中央政府根据治理成本和潜在的统治风险，将部分权威和行政权相机地下放给中间政府，如省政府、市政府或上级职能部门，使其承担起监管下级政府执行政策的职责。中国改革进程中的分权趋势使得地方政府逐渐形成具有独立利益的制度实体，同时具有代理人和自利者的双重角色，既代理上级政府指令和地方公共事务，也追求自身的政治和经济利益。[25]中间政府主要扮演三种角色：
第一，向上负责的执行者。中国是集中体制，下级对上负责是主要行为取向。上级政府统摄重要的人事权，上级控制的人事权不仅体现在下管一级，甚至还会延伸到更下层级的主要官员。中间政府作为下级，需要对其直接上级政府负责，采取各种措施完成上级下达的任务。第二，监督和庇护下级的管理者。纵向政府关系中，中间政府与下级政府并不是理想的科层制所预设的“命令—服从”模式，而是以建立在共同利益基础上、监管与照顾并存的共同体。一方面，中间政府和下级政府是利益共同体。中间政府将对下级政府进行利益的提炼与综合，形成本级别辖区内的整体利益。另一方面，两者是责任共同体，目标管理责任制将不同行政层级的责任主体勾连起来，中间政府需要监督下级政府的执行情况，如果下级政府没有完成上级政府规定的任务，中间政府将根据现实情况承担一定程度的连带责任。[26]因此，面对上级政府的检查验收时，中间政府可能会庇护下级政府，共同合谋应对上级检查。第三，寻求自我保护的自利者。纵向政府间存在非均衡性分配的权责体系，中间政府在权责体系配置中相对于下级政府拥有优势地位，能够利用权力优势将本应由自身承担的责任推卸给下级政府，形成“责任优势”[27]，关键时刻寻求自我保护。
（二）不均衡的治理资源配置
中国治理结构具有职责同构[28]的特征，即不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一，俗称“上下一般粗”。在纵向多层级政府中，每个政府层级管理着大致相同的事情，在机构设置上表现为“上下对口，左右对齐”。各层级政府之间的事权和责任边界没有明确的界定，往往共同参与同一事项的管理，但上级政府又会依靠自己的更高层级，将具体实施责任交给下级政府，就造成了中间层级的政府是“管政府的政府”，倾向于把自己应该承担的事务和责任“打包”交给下级政府完成。为了有效履责，在政府间关系上采取一级抓一级、层层抓落实、多个层级政府齐抓共管的方式。省级政府将职责下放给市级政府，市级政府再将其分派给区县一级，而区县政府则进一步委派给乡镇和街道，同时保留对下级的领导、监督和考核权力。
由于各地发展的不均衡，上级要求的“趋同性”和一致性，就造成了越到下一级政府越出现治理资源配置高度不均衡的现象。尽管通过转移支付、对口支援等方式，力图缩小各个下级政府之间的资源差距，但是各地之间相互竞争，甚至“攀比”政绩的冲动，不断加剧“上面千条线下面一根针”的治理压力。近年来，上级政府加大对任务完成的督促检查，强化开会发文、签订责任状任务书、成立督查领导小组的方式，甚至出现了“上面千把锤下面一根钉”的现象。此外，中间层级政府在政策沟通、资源获取和分配方面扮演着关键角色，特别是在资源获取上，中间政府既有能力截留来自上级的治理资源，也能够汲取来自下级的资源，加剧了纵向政府间资源配置的不平衡。[29]
（三）治理资源约束下的能动性
“能动性”一般指个体所拥有的自主选择和策略行动的能力，而能动者是具有能动性的行为个体。相较于“自主性”等概念，“能动性”更能体现地方政府采取行动的主动性和应对外部刺激的积极回应态度。著名社会学家布迪厄提出“能动者不是角色的执行者”[30]，即能动者不仅仅是委托—代理关系中被动的执行者角色，其行为是随着他们的位置而变动的。能动性是能动者所持观念、行为动机（政绩偏好）和资源动员能力共同作用的结果[31]。在现有的治理结构中，下级政府的能动性往往是在治理资源约束的情况下呈现。当面临任务—资源的紧张关系时，能动性所持的观念和行为动机将直接影响到其所选择的策略。
第一，为保障任务完成，下级政府想方设法地获取和利用资源。下级政府动员治理资源的途径主要包括：下级政府可以利用属地管理权和辖区控制权向社会汲取资源，辖区内经济发展水平、产业规模、产业结构等要素都影响了下级政府经费筹集的潜力；或者下级政府的地方主官可以利用非正式组织关系向上争取资金，通过化零为整将资金集中使用，或将常规的财政资金和项目资金共同“打包”[32]。下级政府可能根据具体的工作任务需要，将常规状态下的职能部门转化为不同的“工作组”，并由党政一把手所组成的“领导小组”联合行动，灵活调配人力资源。[33]
第二，当资源拓展途径有限时，通过正式或非正式的手段压缩目标任务量。面对多重任务的复杂情况下，下级政府通常会采取“选择性执行”的方式，以减轻繁重的工作负担；对于其他一些常规性任务或者软性指标，如环保、公共服务等，下级常常以“不求有功但求无过”的心态，尽量在形式上完成任务，满足上级检查验收的要求。面对不可能完成的任务时，下级政府也会选择共谋、卸责、向上申诉或者讨价还价等方式应对上级压力。
三、中间政府的能动性与加码的过程
在多层级治理过程中，一项治理任务沿着上级政府—中间政府—下级政府的路径逐层流转和再生产（见图2）。本文的讨论前提是，各级政府的治理指标是相对公开透明的，下级政府能够从内部流转的各级官方文件中区分出哪些要求是上级政府的元政策目标，哪些要求是中间政府的加码任务，进而相机决策。
当上级政府发起元指标任务时，为了获取绩效或规避风险，中间政府主动提出加码任务，并向辖区内各下级政府进行任务流转，中间政府根据任务类型、上级治理期待和潜在政治收益等，权衡不同的加码形式和设置不同的加码阈值。中间政府自我设定、没有检查验收压力的主动加码要求，通过压力传导机制，设置不同的压力强度，转变成下级政府必须回应的刚性或需要回应的准刚性任务。基于此，下级政府既需要接收中间政府的加码任务和上级政府的元政策任务，再根据任务—资源的匹配程度和自身的动机观念，考虑是否再加新码。
（一）目标设定与加码阈值的能动设置
在集中的治理结构中，中间政府主导着辖区内下级政府的治理目标设置权。根据治理目标，可以分为两种加码动机：
第一种是以追求绩效为动机的主动加码。在晋升激励主导的指标任务中，中间政府面对的是横向同级政府的绩效竞争。仅仅接受上级规定的元政策任务是不够的，作为任务的再分配者，中间政府会选择主动加码，设定比同级竞争对手更高的指标任务，以获得更突出鲜亮的工作业绩，向上级充分展现履职尽责、干事创业的能力。在这种情况下，中间政府的加码动机是追求治理绩效和利益最大化，通过主动加码换取更大的晋升可能。譬如，在财政、税收、GDP增长等领域出现“为增长而竞争”的主动加码，就是典型表现。
第二种是以规避风险为动机的主动加码。当执行有着明确而严厉的问责措施的上级任务时，中间政府承担着巨大的问责压力。完成不了任务意味着政治问责和晋升机会的减少。此时，中间政府的加码动机是规避风险和问责最小化，通过主动加码“打提前量”的方式，扩大执行缓冲区间，缓和风险扰动的破坏力，克服科层损耗和不确定性。譬如，在安全生产、计划生育、社会维稳等强“一票否决”机制的政策领域出现“为安全而竞争”[34]的主动加码现象。
两种加码动机都可能造成加码阈值设置过高。加码阈值，即在上级规定的元政策目标的基础上，额外设置的治理任务量。具体表现为在上级规定的基础上增加数量、提高速度、扩充内容、缩短时限、提高标准等。[35]在辖区范围内，中间政府自行决定增加多少数量、提高多少速度、扩充多少内容、压缩多少时限和提高标准的程度等，这些幅度和程度即为加码阈值。从主动加码的动机上，加码阈值容易受到中间政府主官政绩偏好、观念动机的能动影响。首先，对于以绩效获取为动机的加码来说，中间政府的参照系是横向同级竞争对手，主动加码的阈值取决于地方主官争胜动机的强烈程度和同级竞争的激烈程度，导致加码阈值设置过大和不合理，可能突破下级政府治理资源限度。其次，对于以规避风险为动机的加码来说，主动加码的阈值取决于潜在治理风险的评估。治理风险具有扩散性和不确定性，有限理性、风险厌恶的中间政府可能主观放大对风险的冲击力和破坏范围的评估，导致加码阈值过大。
（二）内部控制与压力强度的能动传导
在集中制的治理结构中，中间政府掌握激励分配权和实施过程的实际控制权，能够在属地范围内运用大量的自由裁量权对下级政府进行激励设计，以考核、奖惩下级政府的表现。中间政府对加码任务所施加的压力强度决定了加码任务的重要性程度。作为执行方的下级政府面对的是多任务、多目标的治理格局，治理资源的有限性决定了下级政府必须在多项任务之间进行权衡：一项任务的完成通常要以牺牲另一项任务为代价。[36]中间政府传导的压力强度的差异可能导致下级政府调动资源和组织动员的能动性的激活程度不同。中间政府传导的压力强度越大，就越反映其对加码任务的重视态度，越能够影响下级政府的任务优先排序和统筹调配资源的能动性发挥。具体措施表现为：
首先，政治化机制是中间政府最重要的压力传导手段。中间政府通过政治化机制，将加码任务转变为不可协商的治理任务，成为下级政府不计代价必须完成的任务。[37]政治任务一般由中间政府“一把手”负责和督促落实，完成情况直接关系到下级政府的人事任免，下级政府将围绕政治任务优先调配各类治理资源，确保任务的完成。[38]只有政治任务才能真正给下级政府带来压力。政治任务大多在文件中被强调为“中心工作”或“重点任务”，凸显任务的绝对优先和极端重要。[39]“一把手”的讲话、报告、批示、集体学习、调研讨论、成立“一把手”政治挂帅的领导小组，都能够体现“领导高度重视”[40]，让下级政府快速辨别任务的重要性。
其次，中间政府传导的压力强度大小取决于考核的量化程度和奖惩力度。[41]第一，当中间政府的目标考核具有可操作性和可测量化，通过层层签订责任状和细化责任清单，下级政府的行动规则和责任边界越清晰和明确，与中间政府进行讨价还价的模糊空间越小，压力强度越大。[42]第二，中间政府的监督考核的频次、奖惩挂钩程度都将影响压力传导的强度。通过“一票提拔”、一票否决、行政约谈、官员诫勉、定期督查，引导下级辨别工作重心。[43]譬如，与一年一度的常规工作考核相比，中间政府通过成立督查组对加码任务进行专项考核，每周一次公开考核排名并组织末位者约谈，后者传导的压力强度更大。通过更加频繁、清晰的监督考核能够将中间政府的激励变成可置信承诺，压缩下级政府的变通空间。
总而言之，中间政府传导治理任务的压力强度变化，能够让下级政府在行动中迅速对加码任务进行排序，决定加码任务是最优先的任务，还是可以暂时搁置的任务[44]，是可以向上协商沟通的任务，还是必须向下流转和分解的任务。下级政府将根据重要性排序对各项任务进行资源分配，压力强度越大的任务，下级政府分配资源的积极性和围绕任务主动加码的政绩冲动就越强。
（三）首轮加码后的结果：任务—资源紧张的诱发
当中间政府主动发起加码时，下级政府必然面临任务—治理资源更为紧张的局面。由于加码任务是中间政府基于政绩冲动或规避风险等需求主动发起的任务，没有来自上级政府正式配置的专项资源，需要中间政府自行筹集治理资源并分配给下级政府，才能确保加码任务的顺利完成。但现实情况往往是，作为加码任务提出方的中间政府利用政府间的权力不对等关系和“官大一级”的科层压力，要求下级政府必须积极响应和认真完成，且所需要的资金由下级政府自行解决，即“上级请客，下级买单”。[45]虽然作为加码任务提出方的中间政府可能会提供一定的资金支持（如专项资金），但主要还是依靠下级政府的经费自筹和资源动员能力[46]。因此，下级政府的资源动员能力影响了治理资源配置情况，进而影响了任务—资源匹配程度。
加码的资源配置过程将出现两种结果：第一，下级政府的资源动员能力强，加码任务和治理资源相对匹配。此时，下级政府拥有足够的自筹资源完成加码任务。下级政府便失去进行选择、变通或悬置忽视的动机，首先按部就班地确保加码任务的完成，根据激励强度和任务的重要性程度，决定是否再次主动加码。第二，下级政府的资源动员能力弱，加码任务和治理资源不匹配，自筹的治理资源无法完成加码任务。此时，下级政府将根据加码任务的重要性程度和激励强度，能动地回应中间政府的加码任务。
四、下级政府的能动应对与加码的变异
面对加码要求，下级政府也不是完全被动接受的，也会主动应对的，由此在下级政府之间出现了加码行为的变异。我们以中间政府的加码阈值与压力强度作为分析维度构建了一个矩阵来展示下级政府加码行为变异的一般类型（见表2）。这种分析建立在以下前提：
首先，中间政府的加码任务是下级政府谈判沟通的潜在空间。下级政府接收的任务是元政策目标和加码任务共同构成的任务。加码阈值越大，能够谈判和沟通的空间越大。其次，当下级政府有能力完成中间政府的加码任务时，将综合研判自身和更下一级政府的治理能力，审慎地评估再加新码的执行成本、政治收益和治理风险，考虑是否模仿中间政府再加新码。
（一）类型I：向下加压-层层卸责
当下级政府的治理资源难以负担中间政府提出的加码任务时，将出现任务-资源关系的失衡。如果加码任务是中间政府高度重视的中心工作，就意味着加码任务的重要性程度高、刚性约束严格，下级政府变通执行的弹性空间被压缩[47]。此时，下级政府只能充当被动的自保者角色，面临责任超载和问责危机。在这种情况下，下级政府的行为有三种可能性：一是在目标任务设置上不再寻求再加新码。治理资源的有限性抑制了下级政府的政绩冲动，下级政府不再发布具体的执行性命令，而代之以原则性的指导，通过任务下放来转移本应该承担的责任。基于层级责任连带关系，下级政府也会考虑再加新码可能给自己辖区的更下级政府造成的治理负担，为避免更严重的任务-资源关系的失衡，选择不再加新码；二是在激励强度（压力强度）设置上，治理资源有限的下级政府选择强化中间政府的压力传导机制，通过再次加压、二次补压的方式，展现出对加码要求的重视和积极回应，比如提高召开会议的频次、出席领导的规格、参与会议的人员规模、监督考核检查次数等低成本的方式进行政治加压和象征执行，驱动更下级政府的被动遵从和配合。[48]但由于无法为更下级政府配置更多的治理资源，将引发执行“空转”[49]；三是面对中间政府高压的激励环境，被动的下级政府以属地责任的名义向下甩锅、责任下沉和风险转移[50]。在检查验收环节，下级政府将与辖区内的更下级政府进行共谋，应对中间政府的各项检查。即便下级政府未完成加码任务，只要完成了上级政府的元政策任务，中间政府将酌情考虑是否启动问责程序。最终的结果是，在高压的激励环境下，中间政府的加码任务能够层层流转和向下转移，下级政府通过加压式地政治表态、转移责任，责任层层下卸至基层政府。在任务—资源紧张的情况下，即使面对重要程度高的中心任务，治理能力羸弱的基层政府也只能采取数据注水、数据造假、一刀切等策略应对中心工作，而中间政府为了自身政绩，甚至无视基层政府的这些行为。
（二）类型II：再加新码-层层加码
当下级政府的治理资源能够应对中间政府的加码任务时，将出现任务-资源匹配状态。面对中间政府传导下来的治理任务压力，下级政府会更积极地回应。一方面，在目标任务设置上，治理资源充足的下级政府将积极主动地接收中间政府的加码任务，确保中间政府的加码任务完成。同时，出于政绩冲动或规避风险的需求，下级政府的主官可能会模仿中间政府，在原有加码任务的基础上，主动创设新一轮的加码任务，根据自身情况灵活地设置新的加码阈值。[51]由此，目标任务就出现了新一轮的层层加码。另一方面，在激励设置上，下级政府可能模仿中间政府，在原有的压力强度上进一步强化压力传导机制，增加压力强度。结果是，在高强度的压力环境下，加码任务逐层向下流转和叠加，直至多次叠加的加码任务超出了某一层级政府的治理资源，出现任务—资源关系的紧张，层层加码才可能停止。
（三）类型III：向上协商-加码终止
当下级政府的治理资源难以完成中间政府的加码任务时，将出现任务-资源关系的失衡。如果中间政府传导的压力强度小，加码要求就难以被下级政府确认出来，并标注为需要优先对待和紧急应对的工作。此时，能动的下级政府将掌握一定的政策议价能力，充当积极的沟通者角色。下级政府的能动表现是对上协商，而不是被动执行。下级政府通过积极地讨价还价来拓展行动空间。[52]通过请示报告、会议商讨等正式方式或者游说、请托等非正式方式，向上级反映执行加码任务的客观困难，要求中间政府停止加码。下级政府从应付考核向反映诉求的转变，使得自上而下的单向压力传导转变为不均衡的双向政策沟通。经过协商沟通，加码要求会淡化搁置，甚至走向终止。总之，高标准的加码要求如果没有匹配相应的压力驱动，将面临下级政府强烈的执行抗力和主观抵触，导致加码任务的阻滞和终止，难以向下流转。[53]当然，面对下级政府的调整诉求，中间政府也并非一味地妥协让步。对于无法妥协和必须完成的加码任务，即便可能面临任务-资源关系的失衡，中间政府将通过命令、约谈等方式[54]增加压力强度，或者将加码任务升格为中心工作与政治任务，提高加码任务的政治属性，抑制下级政府的抵触情绪，进一步激活下级政府调动资源的能动性。此时，加码行为进入新一轮的互动过程，面临高压的激励环境和任务-资源关系的失衡，治理能力弱的下级政府转变为向下加压和卸责，加码任务继续向下流转（就转化为类型I）。
（四）类型IV：常规执行-不加新码
当下级政府的治理资源能够完成中间政府的加码任务时，将出现任务-资源匹配状态。由于加码任务并未给下级政府造成过大负担，下级政府与中间政府进行讨价还价、沟通协商的意愿不强烈，下级政府将充当忠实的执行者角色。具体表现为：第一，在目标设置上，由于中间政府设置的压力强度不大，潜在的政治收益和政治风险小，此项任务的重要程度不足以引起下级政府的重视，下级政府会将有限的治理资源和注意力分配到更重要的其他任务，不会再次主动加码。第二，在激励分配上，下级政府可能沿用中间政府的激励手段和压力强度，但不会主动设置更大的激励强度，倾向于采用常规执行的方式完成加码任务。结果是，中间政府的加码任务被向下流转，下级政府以常规方式执行，不会再加新码。
五、加码动力的衰减与加码行为的中止
尽管各级政府有着加码的主动性，从内部动力和外部环境看，加码将面临动力层层衰减或外部干预中止两种情况。
（一）加码动力的衰减
加码作为一种下级主动发起的自利行为，动力的维持最终取决于各级政府对加码重要性的辨识和自身治理资源的禀赋条件。当上级政府将任务“发包”给中间政府，中间政府传导的压力强度和下级政府的治理资源配置将影响加码的动力。
第一，压力强度（政策重要性程度）不足导致加码的持续动力不足。政策重要性程度折射了一项任务的预期政治收益、潜在风险和激发下级能动性的程度。当上级政府的激励强度不足，下级政府对该项任务的预期收益评估不高、注意力分配不够、能动性发挥较弱时，下级政府也没有强烈能动性继续再加新码，而是将治理重心和有限资源投入更重要的政策领域。例如，艾云通过华中地区某农业县2007年度计划生育年终考核检查为例，发现中间层级的政府通过指标分解和层层加码，创造符合本级政府政治利益的运作空间，计划生育的各类考核指标的逐级加码阈值在5%左右。[55]但是，陈恩发现随着计划生育从政治任务转变为一项常规治理工作后，“下级政府没有政治任务强度的指标压力”，甚至可以“有多少做多少”,加码现象不再明显。[56]
第二， 治理资源配置的逐级减少将导致主动加码动力的边际衰减。主动加码是下级能动的自发行为，加码的工作量并不属于上级考核规定的范畴，需要加码政府自行解决治理资源，考验着加码政府及其下级政府的治理资源配置和能动性强弱。因此，加码的启动和维持需要地方政府持续地注入治理资源，即便各级政府都有主动加码下级的政绩冲动，但有限的治理资源限制了各级政府主动加码的动力。在政策自上而下的执行过程中，越是基层的下级政府，治理资源被层层盘剥和截留，基层政府面临着来自上级层层叠加的加码任务，主动再加新码的动力逐渐衰减。例如，崔晶调研Y区农村治理污染这项工作，发现中央要求的是在农村聚集的地方治理污染率达到60%即可，但是Y区基层生态环境局收到的考核指标是100%全覆盖，最终成为“无法完成的任务”。对于这些额外的任务加码，基层工作人员采用了“拼凑应对+硬怼回去”[57]的执行策略，而不会再加新码。
（二）上级对加码行为的干预
上级政府对加码行为的态度和干预也影响着加码的存续。尽管中间政府在层层加码过程中扮演着“驱动者”“放大者”的重要角色，但是它享有的自由裁量权是有限的，深受集中治理结构中上级政府的制约。上级政府会根据加码的效果和社会影响等情况进行干预，从而改变中间政府的加码行为。上级政府对于加码的干预有三种主要情况：
一是默许与隐形授权。[58]当治理环境变动、治理问题复杂、治理资源有限，上级政府对最优的政策效果、治理过程的控制能力，以及各层级治理能力难以评估时，会对中间政府的主动加码表现为“走一步看一步”的默许与隐形授权。此时，在集中的治理结构中，中间政府将掌握一定的决策权和相当的自由裁量权。上级政府倾向于放权，强调结果导向而非过程导向，资源配置过程强调各级政府自筹资源而非上级拨付。中间政府的主动加码是一种具有情境性与试验性的探索行为。既不肯定也不否定的默许态度构成了上下级间不成文的弹性关系，默许与隐形授权塑造了一种张弛模糊、难以辨析的流动责任边界。此时，上级政府对加码的默许造成了事实上的行为激励和隐形授权，可能引发各级政府的模仿学习和上行下效，加码可能出现叠加和泛滥。但是，一旦加码行为造成治理风险，上级政府能够以监管者的角色出场迅速收回默许，实际控制权将被上级政府回收，减少中间政府自由裁量的程度和范围，避免治理责任的上移和统治风险的上升。
二是认可与及时纠偏。当对治理问题及可能出现的风险辨识相对清晰，并掌握一定的治理资源时，上级政府会对中间政府主动加码表现为审慎的鼓励和主动的调控。比如，在招商引资、GDP增长、节能减排等可量化领域，中间政府的主动加码目标会正式进入自己制订的工作计划或方案中，并得到上级政府的备案批准。此时，中间政府的主动加码是一种具有管控性和自主性的行为，而上级政府的同意赋予这种主动加码的合法性，而加码任务的阈值、方式等也在上级的可控范围内。比如，在节能减排领域，节能指标任务是经过地方政府承诺，经由中央和地方政府协商的结果。中央对地方“自我加压”的承诺并不认可和放心，要求各省指标设置必须有依据，最终节能指标经过中央政府的多轮协商、及时纠偏达成一个可行的任务分解，防止承诺落空。[59]此时，加码行为在一定程度上被允许、认可和管控。
三是叫停与明令禁止。当上级政府掌握和积累了足够的治理经验与信息资源，政策过程从探索试验走向常态化执行，不再反向依赖下级的自主探索和信息反馈，特别是各地方政府主动加码的潜在治理风险大于预期治理绩效，甚至引发国家与社会的紧张关系时，上级政府对下级主动加码的容许程度最低。在这种情况下，集中治理结构的权力关系就凸显出来，上级政府通常是中央政府，通过高位管理进行通报、点名批评、成立专班等各种方式，以行政命令的方式叫停和禁止中间政府的加码行为，要求按照政令规定行事，维护中央政令的权威性和严肃性。
六、结论与讨论
在比较中国治理行为的代表性解释的基础上，通过构建出一个“结构—资源—能动”的三元分析框架，发展了压力型体制解释，使其能更完整地分析层层加码的生成和分化机制。这个新的解释框架并没有推翻现有的代表性解释，而是从治理结构、治理资源配置和治理主体能动性三个维度补充现有解释。尤其通过中间政府，更清晰地揭示了层级间的互动和加码行为的变异分化。一方面，当上级政府发布元政策目标，中间政府基于能动性主动发起加码，实现绩效获取或规避风险。中间政府可以在属地范围内能动地设置加码阈值和设置压力强度，将导致任务—资源关系的张力。我们从加码阈值设置和压力传导强度两个维度，对加码的流转生产过程进行了类型学分析。下级政府针对加码任务开展差异化的能动策略，出现加码的分化和变异，包括向下加压、再加新码、向上协商和常规执行等不同形态，最终导致加码的流转、叠加和终止。
另一方面，加码行为不是无休止的，还存在着加码内驱动力的衰减和外部干预下的加码行为中止。这些变化说明了治理主体的能动性，也进一步揭示了压力型体制的自我调适韧性。不同的治理任务由于在治理议程上的重要性排序以及相应的治理资源支持的不同，会造成加码行为的调整。当治理任务的重要性程度不够高，或是下级政府的治理资源难以完成加码任务时，下级政府不愿或没有能力再加新码，加码的动力就会趋向衰减。加码行为的持续性也受到外部环境的影响。上级政府将根据不同的治理情境（比如社会舆论反应、下级政府的抱怨程度等），选择性地对下级的加码行为保持默许、纠偏或严控态度，将不同程度地影响加码的生成和存续。
基于以上研究，我们认为在政策和治理层面需要重点关注作为中间层级的地方政府。一方面，要着力健全政府职责体系建设。在纵向政府职责体系中，进一步科学设置中央和地方事权，关注中间层级地方政府的权限范围，理顺各层级政府职责关系。推动政府纵向间的职责划分，解决不同层级政府在具体工作中的职责明晰、责任归属等问题。另一方面，要建立科学合理的治理考核评价体系。首先，上级决策具备科学性和民主性，确保制定的发展目标和各项指标真实可行。在地方政府制定下级政府需要完成的各项指标时，应经过充分的论证和讨论，确保决策的科学性和合理性。需要给予下级政府政策协商和谈判的制度空间，允许下级政府通过正式谈判沟通渠道向上反映困难。其次，考核评价应避免采用“一刀切”的方式，而是根据实际情况因地制宜，不仅应考察各类指标任务的完成情况，还需评估其主观努力程度以及群众的认可程度和满意度。
我们构建了一个分析和理解层层加码内在机理的一般框架，但未来还有继续深入探索的空间，尤其需要结合案例对这个解释框架进一步检验，提高其解释力，并进一步修正完善。
【作者：杨雪冬、赵家坤。其中杨雪冬系长安街读书会成员、清华大学政治学系主任】
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