民粹主义者会升级国际争端吗？

摘要：来源：Sandra Destradi, Johannes Plagemann, Do populists escalate international disputes?,International Affairs, Vol.100, No. 5, 2024,

民粹主义者会升级国际争端吗？

作者：Sandra Destradi，德国弗莱堡大学教授；Johannes Plagemann，德国全球与地区研究院亚洲研究所研究员。

来源：Sandra Destradi, Johannes Plagemann, Do populists escalate international disputes?, International Affairs, Vol.100, No. 5, 2024, pp. 1919-1940.

摘要

随着全球民粹主义的崛起，世界日益担忧民粹主义政府上台对国际政治产生的后果。从美国总统特朗普对中国发起“贸易战”，到菲律宾总统杜特尔特公开攻击世界各国领导人，这一系列事件似乎证实了这种担忧：相较于非民粹主义政府，民粹主义者推行的外交政策或更具对抗性。

为探析民粹主义掌权者的独特之处，本文将其与前任非民粹主义政府进行比较，重点关注外交政策的变化，尤其是国际争端中的升级情况。以冲突－合作的政策调整作为参考框架，假设在冲突－合作复合体（conflict–cooperation continuum）中，

如果双边争端被强烈地用于国内政治动员（domestic political mobilization），并且该问题的决策过程高度个人化（personalized），那么该国处理该争端的方式将变得更具冲突性。

相反，在动员和个人化程度较弱的情况下，外交政策不会变得更具冲突性。如果动员或个人化其中之一较为强烈，则预期外交政策会略显冲突性。在实证部分，本文深入分析了玻利维亚（2002—2019年）、印度（2004—2022年）和菲律宾（2010—2022年）的案例，通过定性比较其非民粹主义政府和民粹主义政府的政策，进一步细化了关于民粹主义对外交政策变化影响的预期。

民粹主义政府对双边争端处理方式的理论探讨

本文采用了民粹主义的经典定义，即将其视为一种“核心薄弱的意识形态”（thin-centred ideology）：这是一套有限的思想体系，其核心观念是社会被分为两个同质且对立的群体——善良的人民对抗邪恶的精英——并且认为政治应当是假定的人民一般意志（assumed general will）的表达。

民粹主义的薄意识形态（thin ideology）隐含了预期民粹主义者会加剧国际争端的可能原因。首先，以人民为中心意味着“真正的人民”（‘true people’）总是对的，这使得妥协变得困难。民粹主义者的二元对立世界观加剧了这一点，即他们倾向于以非黑即白、友敌二分法来看待一切，这缩小了谈判的空间。个人层面的实证分析也发现，持民粹主义态度的个人更有可能认为政治暴力是可接受的。

本文认为，民粹主义者处理国际争端的方式取决于政治个人化和动员支持的不同强度，这两个特征解释了民粹主义政府下外交政策变化的差异。具体而言，需要探究一个国家从非民粹主义政府过渡到民粹主义政府，是否会导致在现有或潜在的国际争端中采用更具对抗性的外交政策手段。本文将这些行为分为以下类别，并按照冲突－合作复合体排列（见图1）。其中，一个“更具对抗性”的外交政策意味着在这些类别中，至少向复合体的“冲突”端移动两步，而一个“略有对抗性”的外交政策则意味着仅移动一步。

图1：冲突与合作的规模

（一）政治动员

民粹主义对民主的理解存在着根本性模糊。一方面，它确实是一种民主的现象，民粹主义者努力争取公众支持并赢得选举。因此，在民粹主义者选择处理国际争端的方式时，舆论和国内观众成本至关重要。另一方面，民粹主义者对民主代表制（democratic representation）有着一种独特的理解，即认为领导人是“一般民意”的“化身”。

虽然外交政策的政治化本身并不一定会使其更具冲突性，但民粹主义者动员支持的方式加大了其导致冲突升级的可能性。民粹主义者一般通过制造“人民”同国内“精英”及真正人民之外的其他群体之间的对立来争取支持。而在具体的语境中，这些群体可能同国外势力关联起来，致使国内的善恶之争国际化。此外，由于民粹主义动员承诺打破建制派既往的政策，因而可能导致在对外政策上寻求变革，这或将使潜在的争端事态升级。

尽管如此，外交政策问题被用于动员的程度可能各不相同。如果某一争端与民粹主义政府的厚意识形态（thick ideology）相契合，并允许构建友敌二分的对立话语，那么动员可能会很强烈。相比之下，如果某一争端与民粹主义政府的薄意识形态和厚意识形态不相契合，或者厚意识形态本身模糊或前后不一，那么动员效力将会很弱，无法引起外交政策偏好的转变。

（二）个人化

民粹主义者对民主代表制的理解侧重于民粹主义领导者作为一般民意的“化身”，这最终会削弱民主制度。这种“化身”现象会通过决策的个人化在外交政策中体现出来，在运行中涉及边缘化传统的外交政策机构和“精英”官僚体系。

可以预见，那些将外交政策掌握在自己手中的民粹主义领导者会有意打破建制派的过往政策，并以较难预测的方式对外交事件作出反应。不仅如此，高度封闭的决策过程很可能导致冒险和对抗性的外交政策，因为领导者可以随意忽视专业建议，并会边缘化那些通常建议采取更包容行为的国内行为者。此外，通过排挤建制派，边缘政客和/或意识形态的强硬派变得更具影响力。在这种由非建制派组成的小团体中，小集团思维（group think）很可能会加剧冲突行为，高度个人化的对外政策也将使领导人的外交活动特别引人注目。因此，成功或失败将更直接地归因于领导者，这会使民粹主义领导者在国际谈判中更难做出妥协。总之，本文预测外交政策越个人化，就越有可能向更具对抗性的方向发生剧烈变化。

不同强度的动员和个人化将以各种方式影响政府在处理国际争端时的外交政策变化，表1对此进行了总结。

表1：民粹主义和国际冲突行为

实证分析

（一）方法

为了检验上述理论的解释力，本文选取玻利维亚、印度和菲律宾三个国家，分析其（在民粹主义政府上台前后）在双边争端中对外政策的变化。针对每个国家选择两类案例：既存或潜在的双边争端，探究民粹政府上台后对外政策的冲突性是否加剧。本文实证分析中纳入了长期存在的领土争端（如玻利维亚与智利、印度与巴基斯坦、菲律宾与中国）以及同一个重要的域外大国之间的争端（如玻利维亚与美国、印度与中国、菲律宾与美国）。

对这六项双边争端的分析基于广泛的一手和二手资料，如官方声明和文件、报纸文章、智库报告和其他形式的“灰色”文献。在玻利维亚和菲律宾，团队采访了曾直接参与外交政策决策的高级（在职和退休）政府官员。在印度则采访了密切关注外交政策的智库、媒体和战略界人士，以及退休外交官。所有受访者均按照要求匿名。

（二）发现

表3：调查结果汇总表

资料来源：译者自制

1.强动员，强个人化

印度与巴基斯坦的争端以及玻利维亚与美国在禁毒问题上的争端符合这种情况。同此前的非民粹主义政府相比，自2014年印度民族主义政党印人党（BJP）领袖莫迪担任总理以来，印度对巴基斯坦的态度明显更具冲突性。这具体体现在印度对受巴基斯坦支持的恐袭的反应发生变化。2008年，孟买发生了重大协同恐怖袭击事件，但第一届联合进步联盟（UPA）政府顶住国内压力选择不升级与巴基斯坦的争端。

在莫迪领导的民粹主义印人党政府治下，情况发生了变化。2016年1月巴基斯坦支持的伊斯兰武装组织“穆罕默德军”（JeM）袭击印度帕坦科特空军基地，并于2016年9月在查谟和克什米尔的乌里再次发动袭击造成19名印度士兵死亡后，莫迪的言辞明显变得更具对抗性，他在公开演讲中说首次暗示印度将支持巴基斯坦境内的分裂分子（作为对恐怖袭击的回应）。此外，莫迪的民粹主义政府放弃了此前的战略克制政策，对巴基斯坦控制领土内的武装分子采取军事报复，并通过公开宣传将其用于国内动员。

除了动员之外，这些转变还与莫迪领导下印度外交政策制定的强烈个人化倾向有关。受访的许多印度前政府工作人员证实了这一倾向，尤其是在与巴基斯坦和中国等关键双边关系中，印度外交部逐渐被边缘化。由此可见，印度对巴基斯坦的态度表明，强动员和强个人化的结合会导致更具冲突性的外交政策方法。

另一个案例是2006年至2019年间，在民粹主义总统莫拉莱斯领导下，玻利维亚对美国的态度的变化。伴随着高度的国内动员和个人化倾向，玻美关系尤其因禁毒和古柯种植这一潜在争端而恶化。这一转变颇为引人注目，因为在之前长达20年的市场导向多党民主时期，玻利维亚对美国的态度一直友好，冷战期间，美国是玻利维亚的主要援助国。

莫拉莱斯在竞选期间就利用和美国关于古柯种植的潜在争端拉票，上台后，继续围绕反美情绪进行动员。此外，在莫拉莱斯执政下，个人化成为外交政策制定的一个显著特征，尤其是在与美国的关系方面。虽然莫拉莱斯声称自己是“遵从”民众的意愿来进行统治，并且确实引入了机制以促进公民社会的更大参与，然而，根据一位受访者的说法，“莫拉莱斯在他关心的事情上是主导者”，而这显然包括“反对帝国主义”及反对美国在玻利维亚的影响；通过机构改革，他进一步加强了行政部门，并集中了决策权。在反美动员和强个人化的背景下，莫拉莱斯领导下的玻利维亚民粹主义政府对美国采取了明显更具冲突性的态度。

2.强动员，弱个人化

第二个预测关注的是个人化较弱但动员力较强的情况，预计民粹主义政府（相比非民粹主义政府）会采取略显对抗性的外交政策。玻利维亚对智利的态度是一个典型的例子。两国围绕出海口的争端造成关系的长期紧张，玻利维亚试图改变这一现状，其努力可分为两个截然不同的阶段。

在第一阶段，即2006年至2010年期间，莫拉莱斯政府寻求与巴切莱特总统领导的智利左派政府“深度和解”，职业外交官在其中发挥了重要作用。相应地，在这一阶段，莫拉莱斯本人在公开场合提及与智利的争端时，大多采取了和解与建设性的态度。

在第二阶段，莫拉莱斯以更具对抗性的方式提及玻利维亚的长期诉求。他遵循民粹主义的薄意识形态，将太平洋战争描述为寡头和外国利益的结果，同时强调其对玻利维亚人民造成的负面经济后果。然而，个人化的色彩仍然有限。2013年，玻利维亚政府做出重大政策转变，向海牙国际法院（ICJ）起诉智利要求解决这一问题，从过去的双边谈判转向争端国际化。同时，玻利维亚还投入了一场支持其诉求的国际运动，莫拉莱斯为此动员了广泛的行为体，包括前反对派政治家、玻利维亚外交部的专业技术官僚以及国际律师。

然而，将争端解决交给国际机构在许多方面都是一种温和的政策，这不是对民粹主义者的预期。值得注意的是，尽管2018年国际法院的裁决对玻利维亚不利，但莫拉莱斯还是承认了这一裁决。整体而言，本文认为政策结果仅比以往非民粹主义政府的政策略显对抗性。

3.弱动员，强个人化

在现实中存在一些情况，双边关系对民粹主义领导人极为重要，因而被高度个人化处理，但对国内公众而言，这种关系并不显著，因此其动员潜力较低。在这种情况下，预计民粹主义政府会采取比非民粹主义政府略显对抗性的外交政策。

菲律宾民粹主义总统杜特尔特对美国的处理方式就符合这种逻辑。在杜特尔特执政期间，菲律宾政府对美国的态度比他的非民粹主义前任阿基诺三世（2010—2016年）更为对抗。阿基诺三世曾加强了现有的防务条约，并经常称美国为可靠的盟友和“真正的朋友”。

在言辞层面，2016年杜特尔特上台后，情况发生了显著变化，他称美国为“前殖民宗主国”。杜特尔特的反美主义似乎主要源于他作为棉兰老岛的地方官的个人情感，相比之下，就与美国的关系进行动员对杜特尔特来说不是一个可行的策略，主要是因为菲律宾人总体上对美国持好感。最终，由于这个问题无助于动员国内支持，杜特尔特恢复了“照常营业”，选择不冒险破坏对菲律宾安全至关重要的关系。因此，可以认为菲律宾与美国的关系只是稍微变得更对抗，变化主要是言辞上的，现有的深度合作最终并未被撤销。

另一个符合的双边关系是印度和中国之间的关系。在这一案例中，一个国家对其脆弱性的感知作为情境条件起到了决定性作用。莫迪政府对中国的政策与辛格政府时期相比只是略显对抗性。总体而言，虽然印度对与中国的争端的应对比以往更加对抗性，但莫迪的民粹主义政府并未加大军事升级，反而选择了相对温和的应对，这可以用其不希望利用边界冲突进行国内政治动员来解释。例如，2020年，随着印度国内激愤情绪高涨，印度民众纷纷将中国制造的电视从阳台扔掉，并呼吁抵制中国商品，政府却谨慎地避免加剧这场辩论。这显然是因为印度感知到了自身在与中国关系中的脆弱性，因而阻止了官员激发民族情绪，使外交政策的变化仅为略显对抗性。

4.弱动员，弱个人化

菲律宾对华态度这一案例，其特点是个人化程度较低、动员潜力也较低，因此双边关系并未变得更加紧张。中菲两国关系长期因为海洋划界争端关系紧张。杜特尔特的前任阿基诺曾向常设仲裁法院（PCA）提起诉讼，试图通过在东南亚国家联盟等论坛上讨论该问题来将其国际化。

相比之下，杜特尔特采取了冲突程度较低的方式。他将领土争端描述为双边事务，比阿基诺更频繁地访问中国，并在与中国打交道时使用了更友好的言辞。杜特尔特与中国的和解在国内并不受欢迎。鉴于菲律宾人对中国相对负面的看法，动员并未推动政策变化。正如一位前高级政府官员所言，“杜特尔特转向中国从未成为一个热点问题；人们对此几乎是冷漠的”。这也不是个人化的结果。据一位受访者称，与阿基诺不同，杜特尔特会通过他的国家安全顾问来处理所有关于中国的沟通，这表明他个人并未积极投入。

由于民粹主义领导人对领土争端相对不感兴趣，以及在该问题上几乎没有反华动员努力，这种组合促使中菲关系在杜特尔特总统任期的头几年显著改善。然而，随着菲律宾与美国的关系恢复，其与中国的领土争端仍然作为双边关系中的长期问题存在。

结论

本文的民粹主义外交政策理论认为，如果民粹主义者掌权，并且利用现有或潜在的国际争端进行国内动员，同时对这些争端的决策高度个人化，那么他们会加剧这些争端。

这些发现具有重要的政策实践意义：首先，民粹主义者确实使外交政策决策个人化，降低了决策过程的透明度。但这些行为的程度和效果各不相同，若其秉持明确的厚意识形态，不可预测性可能会减轻。其次，在与民粹主义者打交道时，外国政府不应低估民粹主义政府下国内政治与外交政策之间的联系。任何对反对派的支持如果被民粹主义者用于国内动员，都可能迅速变成重大负担。第三，不应将民粹主义者误认为会随意将国家卷入危险争端。如果国家的安全受到威胁，他们在围绕外交政策问题动员支持时同样会非常谨慎。最后，民粹主义的负面影响将在强国中最为强烈，因为这些国家的政府在实质性外交政策改变方面有更大的回旋余地。进一步研究可以探讨个人化和动员在重大争端以外的其他政策领域的影响是否与本文的结论相似。

词汇积累

sense of vulnerability

脆弱感

animosity

敌意

Populist

民粹主义者

latent dispute

潜在争议

friend/enemy dichotomy

友敌二分法

bureaucratic apparatus