县级融媒体在基层公共传播场域中的行动逻辑与实践困境

摘要：县级融媒体兼具媒体属性与政治属性，其建设和运行的背后隐藏着我国政治体制长期以来的行为逻辑和基层公共传播场域中的各方主体关系。从行动逻辑来看，县级融媒体在基层公共传播体系中连接政府、媒体与公众，通过信息传达与反馈机制促进政民互动与公共利益协调。在实践过程中，县级

摘要

县级融媒体兼具媒体属性与政治属性，其建设和运行的背后隐藏着我国政治体制长期以来的行为逻辑和基层公共传播场域中的各方主体关系。从行动逻辑来看，县级融媒体在基层公共传播体系中连接政府、媒体与公众，通过信息传达与反馈机制促进政民互动与公共利益协调。在实践过程中，县级融媒体建设面临着任务逻辑与媒体张力之间的主体矛盾，复杂场域中的多元冲突与需求错位的现实困境，主要表现为中央授权下基层执行的脱节、内容模式建设的形式主义和公众参与感缺失、承上启下中政治性和服务性的纠结和传统生产关系与先进生产力要求间的错位。为破解上述难题，须充分激发县级融媒体的媒体属性和政治属性，使其融入地方发展，促进基层公共传播体系建构，进而赋能基层社会治理。

公共传播；县级融媒体；传播场域；基层社会治理；行动逻辑

尤溪县融媒体指挥中心图源：尤溪县融媒体中心

在新形势下，县级融媒体整合县级广播电视、报刊、新媒体等资源，开展媒体服务、党建服务、政务服务、公共服务、增值服务等业务，成为基层宣传的主阵地和基层治理的重要参与者。自2018年以来，各地县级融媒体建设有条不紊地推进，学者们对县级融媒体的研究也不断深化。研究初期多从县级融媒体的发展轨迹、政策机遇入手，集中于对县级融媒体发展路径的探索，并与现有经验相结合，讨论如何“引导群众、服务群众”这个重要问题。各地县级融媒体中心建设铺开后，学者们开始对脱颖而出的邳州经验[1]、尤溪模式[2]等典型模式进行分析，探究改善路径。随着各地探索的不断深入，涌现出了依靠市场力量进行产业化运作的浙江长兴模式、与省级媒体平台合作的江西分宜模式、以县级电视台为建设主体的甘肃玉门模式、以县委宣传部主导建设的吉林农安模式。[3]在县级融媒体建设大规模推进的同时，学术界开始思考县级融媒体在规划、人才、资金、传播效果等方面存在的问题。从扶贫脱贫[4]、乡村振兴[5]、基层治理[6]等多维视角分析县级融媒体发展的研究开始逐渐增多。2020年初，新冠疫情暴发后，学者们回溯了疫情中县级融媒体的表现和作用，通过探究县级融媒体在应急报道中的有效性来分析其舆论引导作用。[7]随着媒体融合向纵深发展，近年来，针对县级融媒体的研究多集中在赋能基层治理的破局之策上。[8]

然而，在新兴技术的支撑下，县级融媒体建设并非一帆风顺，现实中县级融媒体中心频繁出现“姿态性”建设，建好不用，投资巨大却收效甚微等现象。事实上，县级融媒体建设和运行的背后，隐藏着我国政治体制长期以来的行为逻辑和惯性，牵涉到县级政府如何协调与社会组织、民众等各方面主体的复杂关系。基于此，本研究从公共传播体系的主要参与者及其互动来探讨县级融媒体建设背后的行为逻辑、制度逻辑与调适路径。

在公共传播体系中，“场域”被界定为“不同地位之间诸多客观关系所形成的网络或结构”。在场域中，各主体根据已有的资源、权力而占据不同的位置，不同主体在各自不同的位置节点上，时刻与周围各方产生一系列的关系和互动，而这些关系和互动又是动态变化的。各主体根据自身境况和特点选择不同的逻辑与周围环境进行互动，主动构建场域使其朝着有利于自己的方向发展。[9]公共传播体系可以看作一个大的场域，各种主体在此间进行互动，这个大的场域又可以分成很多小场域。县级融媒体即是一个媒体场域——以广播、电视、报刊等传统媒体做基础，兼具开放、连接和互动的互联网色彩。事实上，县级融媒体同时还是一个政治场域——它被认为是国家社会治理支撑系统的基础元件[10]，也是传递主流权威声音、巩固意识形态宣传阵地的最前线，具备政治性和严肃性。当前在县级融媒体的建设中这两个场域仍处于调整中，只有这两方面处于协调的状态时，才能共生互益，让县级融媒体在基层公共传播体系中充分发挥正向作用，让政府、民众等基层公共传播体系中的主体实现良性互动。

2020年9月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快推进媒体深度融合发展的意见》指出，“要走好全媒体时代群众路线，坚持以人民为中心的工作导向，坚持贴近群众服务群众，创新实践党的群众路线”。这实质上明确了县级融媒体在基层公共传播中应具有的作用，包括促进政民互动、维护公共利益、促进社会和谐发展等。

在当前的基层公共传播体系中，基层政府听命于中央政府，但“在政策执行中，往往因为偏重于经济发展和政治动员的政策执行，忽视了公共服务的供给，形成思维盲区”。[11]县级融媒体正好提供了一个连接各方的平台，在政治体系和民众中努力协调。理想状态下，可使各方都在发出信息的同时接收反馈，在良好互动中不断调整，达成共识，共生互益，从而促进公共利益的发展和社会的和谐稳定。

笔者依据韦斯特利（B.H.Westley）和麦克莱恩（M.S.Maclean）提出的大众传播模式，建构了基层公共传播体系中各级政府、县级融媒体、民众之间的行动逻辑和相互关系（见图1）。其中，X是社会中发生的各种事件和由此产生的意见；A是中央政府；C是基层政府及县级融媒体；B是民众；F表示信息传播路径。图1所呈现的行动逻辑是：社会中以B为主体产生各种各样的事件和意见，B数量众多、活动多样，但时间和精力有限，难以获知全部信息，于是需要“瞭望者”来告知他们重要信息。

图1 基层公共传播体系中的县级融媒体的行动逻辑

A最大的目的是保持国家稳定和促进社会发展，因此需要了解社会的发展状况，综合重要信息并据此发布各种政策。在信息发布之后，也需要收集各级反馈来检验效果，并不断进行调整。

C处于国家的政治体制中，受 A的支持和约束，会传达和执行A的政策命令。同时C作为基层单位，需要吸引B的注意力来获得支持，基于其在地性优势，C会从社会事件中直接挑选部分X加工后发布给B。

B既需要接收社会环境信息，也需要发出声音维护自己的合法权益，同时B也会对新闻媒体进行选择，发出反馈，表达自己意愿。

C和B都是能动的主体，可以产生有效的反馈，A则会根据收到的反馈对自身的决策进行一定的调整，所以整个体系和主体之间的关系是动态变化的。面对多种新闻媒体，C需要与其他社交媒体平台及资讯媒体进行竞争，吸引大众的注意力。同时C又处于政治体系中，也需要向上级反馈和汇报相关信息。

图1中，各级政府、县级融媒体、民众各方主体根据自身的资源和权力占据不同节点位置，处在不断的动态互动中。各主体根据自己的状态产生特定逻辑行为，力图获得更多资源、占据有利位置，进而构建场域让其朝有利于自己的方向发展。作为基层信息枢纽和社会治理底层架构，各地县级融媒体在建设过程中，既要接收和执行来自中央政府基于社会情况和发展需要做出的政策决策，又要考虑广大民众的利益和兴趣，从社会事件及意见中挑选部分进行加工发布，与具有先发优势的各种互联网社交平台和资讯平台来争夺民众注意力。而中央政府为了国家稳定和社会发展，也需要接受来自县级融媒体和民众的反馈来调整自己的政策，实现维护人民群众利益、稳固统治基础和保持社会良好运行的目的。

（一）任务逻辑与媒体张力之间的主体矛盾

1.县级融媒体建设与中央政府授权初衷存在脱节。县级融媒体建设由中央政府推动，旨在运用新技术新手段为人民服务，进行有效的基层治理。实际运作中，中央政府并不直接向基层民众提供服务，而是层层向下授权，基层政府在特定职能上扮演着中央政府的“代理人”角色，向民众提供服务。县级融媒体的建设也是由中央政府授权，由基层政府执行，具体的建设成效由上级政府通过可视化痕迹和可计量的指标等进行监督和考核。

然而，在县级融媒体建设推进过程中，部分基层政府对县级融媒体的目标与功能定位存在认知偏差，未能充分理解中央顶层设计中县级融媒体的治理导向，对于基层社会的媒介化转型与媒介在新环境下的治理潜能缺乏重视，将平台建设的功能局限于政策宣传或拉动经济的手段，忽视了政务服务功能的重要性。

2.基层治理视角下县级融媒体建设的局限。各地的基层政府利用扎根本土和深耕基层的优势，力图更好地“引导群众和服务群众”，从而实现对基层传播秩序和公共传播主体互动机制的重塑。县级融媒体在内容和功能设计上一部分参照上级政府要求，一部分结合社会民生需要，力图建立互惠多元互动机制，达到多向沟通的效果。2018年以来，长兴模式、邳州模式、项城模式、玉门模式等样板模式纷纷涌现，为各地提供了实践指导。在加速取得建设成效的同时，融媒体中心整体还存在发展不平衡的现状。特别是欠发达地区，出现了挂牌却没有建设、表面有多样功能实际却是空壳子、建设了却不使用、只是换个地方办公等多种情况。

正如前文所述，县级融媒体的建设被置于层层行政体系下，信息流动路径越长，信息屏障就越大，而出于成本和效率的考量，上级政府对基层政府的考核监督通常依靠基层政府自己准备的汇报材料和对硬性指标的验收。基层政府就有可能会优先完成上级政府要考核的硬性指标，难以用数字衡量和不用考核的功能及内容，则被放到次要位置。县级融媒体建设流于形式也就有了存在的土壤。

此外，基层政府编制有限，工作人员年龄总体偏大。根据对西部某县级融媒体的访谈可知，他们在编人员的平均年龄是46岁，具有新技术、新思维的年轻人很难进入并且发挥重要作用，领导管理层以中老年人为主，让习惯旧思维、旧技能的老员工短时间内去建设新平台、拥抱新技术，并非易事。在编的基层人员往往事务繁忙，学习培训的时间较少，兼职岗位、外包、合同工是常见配置。因此在县级融媒体建设中频繁出现缺乏人才、技术，先进设备无人会用，不能对政府工作产生帮助，还要花费不少成本进行维护的现象。

3.县级融媒体建设难以满足受众期待。公共传播体系中，积极主动的公民参与和互动可实现民意的汇聚与共识的达成。而在县级融媒体提供的信息服务方面，更多的民众反映，“看抖音快手更有意思”“微信不更方便吗？”。村民的注意力被其他的媒体和平台分散。在公共服务方面，绝大多数村民都用过县级融媒体平台提供的服务，但由于公共资源的有限性，对于政务和便民服务的办理往往由村委会统一发通知，指导村民进行使用。因此，尽管公共服务较为普及，但村民的使用却是被动的，积极性一般。同时由于操作程序多、页面设计差、功能不全，村民体验感差，评价也比较低。虽然近年来互联网以强有力的姿态介入乡村的传播体系，但是旧有的面对面的人际传播仍占据重要位置。此外，由于村民大多数文化水平不高，接触网络较晚，不习惯通过网上渠道表达自己的意见，且由于互动和投诉渠道不畅，意见也很难被传递，进一步削弱了村民参与的积极性。民众作为信息和服务的接收者，有一定的自主选择权，面对各种各样的媒体和平台，如果县级融媒体平台的功能和内容不能满足其要求，民众就会转向其他媒体。

县级融媒体建设过程中暴露出的人才、运营、资金、机制、技术等方面的不足确实是阻碍其发展的原因，但更深层的原因是，在基层政府的绩效考核中缺失来自用户的声音，短期的显性绩效比起长期潜在的民意认可更有吸引力，因此出现了县级融媒体建设一片火热但是基层群众中问津者寥寥的尴尬局面。

（二）复杂传播场域中的多元冲突与需求错位

县级融媒体应该成为基层社会治理中不可忽视的重要角色，成为多方参与的公共治理中心、增进地方认同的引力场和化解矛盾的调节器。而事实上，多重功能融合下的县级融媒体在实践中往往难以协调好各种属性。

1.承上启下中政治性与服务性的纠结。县级融媒体从其功能来看，融合了党建、政务和公共服务，代表着官方权威声音，起着传递党和政府的政策、拓展基层意识形态阵地的作用，有较强的政治属性。从行政体系中的地位来看，县级融媒体由中央政府倡导，层层推动，资源、编制、财政等都要接受主管单位的管理，因此在建设发展过程中听从上级的声音、完成上级的任务成为重中之重。

但是，县级融媒体的媒体属性，必然要求其要以全媒体时代群众喜闻乐见的方式，打通基层“最后一公里”，覆盖尽可能广泛的受众群体，成为社区信息枢纽。在政治性与服务性的交织与纠结中，不少县级融媒体将建设重心放在了通过考核和完成任务上，至于效果不太明显的服务群众则放在了次要位置。同时，县级融媒体一味依赖财政扶持并非长久之计，实现“造血功能”也是当前不可忽视的问题，要想赢得社会效益和经济效益的双提升，就需要赢得本地群众和广大网民的注意力。例如部分县区融媒体中心选择额外成立公司，依靠自身的人才优势和资源优势在社会上拓展业务，实现收益的增加。

党的二十届三中全会《决定》提出“完善共建共治共享的社会治理制度”，公共传播体系的建设仅靠政府的“独唱”是不够的，民众的积极参与更是不可缺少的一环，让民众满意并积极参与应该成为县级融媒体建设的重要目标。

2.传统生产关系与先进生产力要求间的错位。在公共传播体系的场域中，基层政府建设的县级融媒体本应是沟通上下的桥梁，在接受和发布信息中应发挥充分汇聚民意、凝聚共识的作用，但是在当前不平衡不充分的发展状况突出的情况下，县级融媒体仓促建设、人员素养不齐、任务和考核刻板的现实问题没有解决，被寄予先进生产力期待的县级融媒体在落地时没有充分发挥其带动力量，“姿态性建设”的现象并不鲜见。而在缺乏互动的状态下，民众很难真正参与到公共传播的场域中来，从而促进民主决策。

以互联网和新的信息技术为基础的县级融媒体是一种高维媒介，对政府的思维方式、工作手段等都带来了深远影响。如果仍然用过去低维的、陈旧的管理手段来建设和运营县级融媒体，显然是不相匹配的。

四、讨论与结论

县级融媒体在公共传播中的困局，究其本质，是生产关系没有与全媒体时代的先进生产力要求相适应，县级融媒体作为先进技术应用的基层媒体平台，不能单独发挥作用，而应在人与物、人与人之间做好充分的配合与协调。正如马克思所说，每一个历史时代物质生活资料的生产以及由此产生的社会结构，是该时代政治和思想的基础。党的二十大报告指出，“完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。县级融媒体在建设中应当充分促进公民参与公共传播，实现全民的共建共享，这需要从中央政府到基层政府自上而下的治理制度和手段的不断调试。

基层公共传播体系中县级融媒体的建设由中央政府作为顶层推动力量，层层传递至基层政府，基层政府是责无旁贷的最终执行者。基层政府得到授权，同时被监督考核，民众是县级融媒体的最终使用者；县级融媒体在嵌入多级公共传播体系中出现的种种问题，包括互动不足、功能不全、姿态性建设等问题的背后，是基层政府在面对时间紧、任务重、考核严、资源少等困难时，普遍存在的唯指标建设的“政府中心主义”避责心态和“短期结果导向”的行为惯性；民众作为县级融媒体服务的最终使用者没有足够的话语权，在被动参与、向上渠道不通畅的情况下与县级融媒体的互动不足，在公共传播体系中的主体力量没有被完全激活；县级融媒体兼具政治性和服务性，但往往因疲于应对行政压力而导致媒体性发挥不足，未能在公共传播的场域中有效建立多元互惠的新型传播关系和基层社会治理主体的互动机制；县级融媒体在多级公共传播体系中困局的本质是缺乏与新兴生产力发展要求相匹配的生产关系。

2024年第四届全国县级融媒体中心能力建设“全国CICB”年会在江西省吉安市举行图源：吉安市融媒体中心

针对当前县级融媒体在多级公共传播体系中的困局，研究认为需要充分激活县级融媒体的政治属性和媒体属性，充分发挥其舆论引导和公共服务功能，融入地方经济社会发展之中，形成县级融媒体发展的内生动力。例如，在县级融媒体建设的考核中，建立差异化的弹性考核机制，让考核指标更加科学化、更加贴近民生；在监督和考核中加入第三方监督和民众意见，让考核结果更贴合实际；重视民众的声音，盘活县级融媒体的互动机制，让向上向下的渠道更通畅，从而激活公共传播体系中各主体的能动作用；提升县级融媒体工作人员的媒介素养和贯彻群众路线的自觉性，加强实事求是的作风建设。在县级融媒体建设从“悬浮”走向“嵌入”，让治理重心下沉的过程中，只有实现数字技术赋能与社会关系重构的有机统一，在精准对接民众需求中重塑基层治理生态，构建以人民为主体的多元协同治理体系，才能真正通过媒介化治理创新实现基层社会治理现代化。

参考文献：

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