新“灰色地带”：美国如何通过出口管制服务其地缘经济战略

摘要：作者：Guilherme Schneider Rasador，巴西南里奥格兰德联邦大学（UFRGS）国际战略研究博士生，研究方向为国际政治经济学、国际贸易和地缘经济学；André Moreira Cunha ，巴西南里奥格兰德联邦大学（UFRGS）经济学教授

新“灰色地带”：美国如何通过出口管制服务其地缘经济战略

作者：Guilherme Schneider Rasador，巴西南里奥格兰德联邦大学（UFRGS）国际战略研究博士生，研究方向为国际政治经济学、国际贸易和地缘经济学；André Moreira Cunha ，巴西南里奥格兰德联邦大学（UFRGS）经济学教授，研究方向为国际贸易、文化和创意经济学。

来源:Guilherme Schneider Rasador and André Moreira Cunha, “The New Security Grey Zone: export Controls, Emerging Technologies and US-China Technological Rivalry, ”The Pacific Review, 2025, published online.

导读

当前，学术界将中美竞争定义为“争夺基础设施、数字、生产和金融网络中心地位的竞争”，在针对各类国际网络的竞争中，对中国技术进步的不满促使网络中心性较高的美国将出口管制作为维护其国家安全和竞争领先地位的工具。

2018年出台的《出口管制改革法案》（The Export Controls Reform Act，ECRA）赋予美国总统更广泛的权力，能够对军民两用物品实施出口管制。ECRA保留了原有的美国出口管制法规，同时收紧了对管制物品的限制条款，扩大了管制物品的范围，将“新兴和基础技术”纳入其中。

文章研究了美国将出口管制与产业政策相结合，开展新兴的地缘经济战略的现象。文章认为，美国越来越多将出口管制用作地缘经济工具来遏制中国的技术进步，尤其以半导体行业为代表。在此过程中，美国商务部下属的工业和安全局（Bureau of Industry and Security，BIS）逐渐成为美国的关键机构。文章认为，通过阻止中国获取关键技术，美国试图巩固自身的国际领导地位，但也将造成全球贸易和投资领域的长期分裂，引发国际经济治理问题。

分析框架：作为结构性力量的治外法权

文章首先从苏珊·斯特兰奇“结构性权力”概念出发，研究美国如何利用其结构性力量，即治外法权，强化其在各类国际网络中的地位和权力。斯特兰奇的“结构性权力”概念被定义为“选择和塑造全球政治经济结构的权力”，简单来说即定义游戏规则的权力。当前，世界经济日益成为一系列超越国家领土边界的高度结构化的网络，这些网络存在不对称关系，美国是目前全球政治经济网络中的“霸权力量”。

为了追求在国际政治经济网络中的自主性和领导地位，中国积极推进“中国制造2024”等产业政策，这对美国的结构性权力构成挑战。近年来，中国在汉密尔顿指数十大战略产业中的七大产业位居领先地位，中国在关键产业的产出从1995年的不到5%上升到2020年的25%，超越了美国。中国的经济复杂性指数从2000年的39位上升到18位，紧随美国14位之后。在中国崛起背景下的新地缘经济秩序中，全球经济网络的“灰色地带”扩大，安全和经济措施的逐步相互纠缠，出现“经济政策安全化”和“战略政策经济化”的趋势。

为了应对新地缘经济形式，美国逐渐开始重视“治外法权”作为其战略工具。“治外法权”是美国结构性权力的一部分，美国主要依托三个领域的结构性权力来施展其治外法权。第一，全球价值链的中心地位，即美国通过非国家行为体控制市场并制定技术标准；第二，法律和司法权力，即美国通过出口管制对他国施加影响；第三，联盟网络的权力，即美国通过制度手段、行政力量和市场壁垒等手段开展。

尽管美国通过治外法权维护其战略利益的行为，受到国内和国际的强烈反对，但美国通过威胁话语建构的手段，使相关议题安全化，从而促进其政策合法化。作为结构性权力的拥有者，美国采取“地缘经济战略合法化”的手段，规范外国获取关键技术的渠道；通过遵守规定或采用符合美国利益的国内法规与盟友进行谈判；通过结构性权力维护其军事和经济优势。

美国在全球半导体产业的结构性权力

文章认为，半导体产业是美国运用其结构性权力的集中体现。半导体供应链是全球性、高度复杂的产业生态系统，该领域的全球分工的专业化程度不断提高，形成了全球范围内的高度专业化公司。由于全球产业分工，美国在半导体领域的中游生产端，其生产能力较弱，但在下游设计端具有较强的影响力。而在上游销售和知识产权端，美国公司则处于领先地位，而上下游的较高地位及其对整个生产过程的覆盖，使得美国依然保有对半导体行业较强的结构性力量。相较而言，尽管中国半导体行业正在崛起，但其份额依然有限，且并不覆盖整个生产过程。中国半导体产业需要依赖诸多外国服务，如光刻机、EDA软件等，这些服务主要由美国公司及其盟友控制。在此背景下，近些年美国积极利用其在半导体产业上游的中心地位，将其“结构性力量”武器化，加大对知识产权的管控，损害诸如中国等国的战略利益。

美国通过出口管制对华施压

美国的出口管制制度源于冷战，旨在出于安全原因限制军事产品和技术的出口。在国际层面，北约及其盟国于1045-1949年间成立多边出口管制协调委员会（COCOM）以针对苏联及其盟国获得战略技术。该委员会随着冷战结束，于1994年解散，取而代之的则是对常规物品和军民两用产品和技术出口的多边机制，即瓦森纳安排。在国内层面，美国BIS是负责其出口管制的主要联邦机构，其职责是“通过技术引导和严格出口管制以推进国家安全”。

1980-2000年之间，美国采取对华战略物资的出口管制主要集中在军事技术领域，以阻止中国军事科技的发展。伴随着美国开展对华竞争，2018年美国出台了ECRA，重新定义了美国国家安全与国际竞争力的关系，即“美国的国家安全要求美国保持其在科学、技术、工程和制造业领域的领导地位，包括对创新至关重要的基础技术”。基于此，美国BIS制定了宽泛的出口管制定义，将大量军民两用产品纳入商业管制清单。

美国的相关转变标志着美国出口管制制度的调整，该制度越来越成为支持美国地缘经济战略和国内产业政策的战略工具。为了加强出口管制能力，BIS进一步对特定实体实施贸易限制，制作相关实体清单。自2017年特朗普政府以来，中国成为出口管制的主要目标之一，列入清单的实体数量位居第二（仅次于俄罗斯）。自2019年以来，被列入清单的中国实体数量明显增加，这与ECRA的引入呈现一致性。2019-2024年间新增中国实体中，49.8% 属于科技行业，包括信息技术、半导体行业和电子产业等。

文章指出，美国开展对华大规模出口管制的逻辑与针对俄罗斯、白俄罗斯和伊朗的措施不同，并非为了应对当前的安全威胁，而是针对中国技术进步和军事现代化等长期战略问题。拜登政府的国家安全顾问杰克·沙利文就认为，在中美战略竞争中，任何支持中国生产或开发先进半导体，或涉及半导体制造中使用的特定工具或设备的行为都已成为美国国家安全问题。因此，美国对华开展“小院高墙“的理念，限制相关技术出口，利用技术瓶颈强化对少数关键技术的控制，以维护美国的利益。

文章总结道，美国目前的经贸政策主要基于两个互补的战略逻辑，产业重建和地位护持。前者是通过推动产业政策，如《芯片法案》，保持美国在相关产业的领先地位，即“跑得更快”。后者是本文的研究重点，美国采取一种防御性、以刺激-反应为中心，强调实施管控以防止中国对美技术赶超，即“保持距离”。

结论

文章认为，美国BIS对出口管制政策的“政治化”，表明该政策正演变成为地缘经济工具。具体而言，首先，在ECRA下美国对国家安全和技术领导地位之间的关系理解出现变化；其次，美国将中国科技实体列入实体清单，有针对性的实施出口管制；最后，美国对各类军民两用产品的监管，扩大了美国对外国产品的管辖权，实施对华针对性的长臂管辖。

美国出口管制的出发点源于其国家安全，但美国将其与美国对华保持竞争力以及国际领导地位等目标想挂钩。美国还通过非正式渠道，加强与盟友的战略联动，以对抗中国。文章认为，在中国并未如俄罗斯、伊朗等国对美国构成较为“直接”安全威胁的情况下，美国依然开展对华出口管制，表明出口管制政策已经成为地缘经济战略中的“灰色地带”。

词汇积累

structural power

结构性权力

technological rivalry

科技竞争

export controls

出口管制

Extraterritoriality

治外法权

Entity List

实体清单

译者：秦子宁，国政学人编译员，武汉大学中国边界与海洋研究院博士研究生，研究兴趣为基础设施的地缘政治化、中美竞争和国际秩序。