天津社科院程永明：日本推进海洋政策的协同支持体系评析

摘要：近年来日本极其重视海洋问题, 以《海洋基本法》为根本, 以《海洋基本计划》为政策基础, 构建起了系统而完备的海洋政策体系。一方面, 以多政策叠加的制度支撑、多部门参与的组织支持、多领域搭建的协同平台等 , 共同构成了日本在国内推进海洋政策的协同支持体系。

作者/程永明，天津社会科学院亚太合作与发展研究所研究员，东北亚区域合作研究中心执行主任

近年来日本极其重视海洋问题, 以《海洋基本法》为根本, 以《海洋基本计划》为政策基础, 构建起了系统而完备的海洋政策体系。一方面, 以多政策叠加的制度支撑、多部门参与的组织支持、多领域搭建的协同平台等 , 共同构成了日本在国内推进海洋政策的协同支持体系。另一方面 , 通过构建双边或多边的国际海洋合作机制、参与国际对话机制、开展军演及防卫合作、推进务实的涉海国际合作等，构建起海洋领域的国际协同支持体系 , 从而有力地保证了日本海洋政策的有效实施。

四面环海的日本依海而生，向海而行。日本的海洋政策既受自然禀赋的影响，也与其海外利益需求、海洋安全保障、海洋资源利用等深度关联。近年来，随着国际形势的发展以及海洋政经形势的变化，日本更是进一步强化了海洋政策。正如日本在 2013 年通过的《国家安全保障战略》中提及的那样，日本 “四面环海，拥有广阔的专属经济水域和漫长的海岸线，可谓得天独厚，既可通过海上贸易和海洋资源开发实现经济发展，同时也是作为海洋国家的日本追求‘开放稳定的海洋’的优势所在” 。日本已将以海洋安全、海洋利用等为主要内容的海洋政策作为国家安全保障战略的重要构成。

日本《海洋白皮书 2022》指出，大规模的海洋开发利用，需要打通技术开发与商业化之间的 “死亡之谷” 障碍，投入官民资源，实施以产学为中心的技术开发与实证项目，“推进产、学、官等不同领域的融合与协作以及参与者的多元化”。这里，所谓的 “产” 指不同行业间的合作，“官” 指政府各省厅间的合作，而 “学” 则指不同学科间的融合。本文即围绕海洋政策的制定与实施中由产、学、官等多元主体构建的国内协同支持体系及国际协同机制展开论述。

一、日本海洋政策的基本法及其实施计划

日本于 2007 年 4 月 20 日通过的《海洋基本法》，可以视为日本海洋政策的根本法。其基本理念包括：协调海洋的开发利用与环境保护、确保海洋安全、充实科学知识、海洋产业健全发展、海洋综合管理、国际协调等六个方面。作为《海洋基本法》的具体推行政策，便是约每 5 年一个周期制定的《海洋基本计划》。日本已连续实施了 4 期《海洋基本计划》，最近的一次是 2023 年 4 月 28 日由内阁通过的第四期《海洋基本计划》。第四期《海洋基本计划》除前言外，主要内容由三部分构成：(1) 基本的海洋政策；(2) 有关海洋的施策要点及政府应推行的综合性、计划性措施；(3) 为推进上述措施应进行的必要事项等。

第四期《海洋基本计划》前言部分指出，自第三期《海洋基本计划》实施 5 年来，“围绕日趋严峻的周边海域形势，日本涉及海洋的国家利益正面临着前所未有的深刻威胁与风险。此外，全球的经济结构及竞争环境也将对日本产生巨大的影响。” 对于上述形势变化，日本认为正是集聚产、学、官之智慧进行海洋政策变革，推进海洋体制转型的最佳时机。为此，日本政府认为有必要强化海洋安全保障，推进既有产业可持续发展的同时培育海洋资源开发等新兴产业，加强海洋环境领域的技术开发，以应对联合国可持续发展目标 (SDGs) 的要求。

基于上述《海洋基本法》的六大基本理念，第四期《海洋基本计划》确立了日本海洋基本政策的两大支柱，其一是综合性的海洋安全保障，其二是构筑可持续发展的海洋。

第一支柱 “综合性的海洋安全保障”，主要包括两个方面。一是海洋的安全保障，包括确保关乎日本领海的国家利益、国际海洋秩序的维护与发展、确保海上安全与稳定、海域自然灾害的防灾与减灾四个方面。二是强化海洋安全保障的具体施策，包括推进有助于经济安全保障的措施 (如推进海洋资源开发、确保海上运输、强化海洋产业国际竞争力、振兴海洋科学技术等)、强化海域态势感知能力 (MDA)、加强离岛的保护与管理三个方面。

第二支柱 “构筑可持续发展的海洋” 的基本内容包括：(1) 为碳中和作出贡献，包括以实现脱碳社会为目标的海洋能源利用供应链整体脱碳推进 CO2 的回收及存储等；(2) 海洋环境的保护、再生与维护，包括基于联合国可持续发展目标等国际性方案保护海洋环境、开展丰富的海洋创新、推进沿岸海域的综合性管理等；(3) 海洋资源的切实管理，包括推进基于科学的新的资源管理体制等；(4) 充实并运用科学知识，为各类机制提供科学依据，如实施包括北极和南极在内的全球观测、推进以强化海洋生态体系为目标的科学研究、为全球性的海洋保护机制作出贡献等。

在上述海洋政策两大支柱基础上，第四期《海洋基本计划》从促进对海洋产业的利用、推进海洋领域的数字化转型、充实科学知识、推进北极政策、开展国际交流与合作、培养和确保海洋才人并增进国民的理解、涉海传染病应对七方面提出了日本应该切实推进的主要施策方向。

第四期《海洋基本计划》的第二部分为海洋政策的具体措施，涉及 9 大领域，共计 379 项措施 (见表 1)。

表 1 日本第四期《海洋基本计划》的主要措施

为推进上述措施的有效落实，第四期《海洋基本计划》强调了相关的必要事项。一是为推进海洋政策而开展的相关治理。具体包括强化综合海洋政策本部的机能、强化综合海洋政策推进事务局的机能和体制，以及明确各年度的施策重点等。二是政策实施相关方的责任义务及相互协调。强调除政府部门外，还应集聚地方自治体、大学及研究机构、民间企业、公益团体、国民等利益相关方的智慧与合力，积极发挥不同主体的各自作用，致力于构筑官、产、学、研等的协同机制。三是相关施策信息的发布。包括对第四期《海洋基本计划》进行面向国民的宣传与必要的信息供给，以适当的方式对主要海洋政策的推进状况予以公示以及每年度发布《海洋报告》等。

综合分析《海洋基本法》及历期《海洋基本计划》，可以看出日本海洋政策主要体现为如下四个方面的调整与变化。

第一，日益注重 “海洋法治”。《海洋基本法》中提及日本要为有关海洋国际秩序的形成与发展发挥 “先导作用”。首次出现基于法治构建国际海洋秩序的表述，是在 2013 年第二期《海洋基本计划》中，而 “海洋法治” 这一概念，是时任日本首相安倍晋三在 2014 年 “香格里拉峰会” 期间明确提出的。此后，所谓的 “海洋法治三原则” (即国家应依法提出权利主张，国家不得凭借实力单独实践其主张，以及应全面贯彻基于和平方式解决争端) 贯穿于此后日本的海洋政策和外交政策之中。

第二，对海洋安全的重视显著提高。从《海洋基本法》和历期《海洋基本计划》对 “海洋安全” 的定位来看，在《海洋基本法》和第一期《海洋基本计划》(2008 年制定) 中， “确保海洋安全” 排在所有措施中的第五项，在第二期《海洋基本计划》(2013 年制定) 中将其上升为第二项重要措施。而在第三四期的《海洋基本计划》中，已经将 “海洋安全保障” 作为第一项施策内容。从具体施策内容的定位不难看出日本政府对海洋安全的重视程度。再从对 “海洋安全” 的具体表述来看，《海洋基本法》及第一二期《海洋基本计划》提及的是 “确保海洋安全”，而第三四期《海洋基本计划》使用的是 “海洋安全保障”。另外在第三期《海洋基本计划》中已经使用了 “综合性海洋安全保障” 的提法，但对其定位不甚明确。而在第四期《海洋基本计划》中已明确将 “综合性海洋安全保障” 作为日本海洋政策的基本方针和两大支柱之一。从 “确保海洋安全” 到 “海洋安全保障” 再到 “综合性海洋安全保障”，关于海洋安全的定位在不断提升，且更注重 “综合性”，将其纳入了日本国家安全保障战略。

第三，对 “海洋产业利用”“国际协调与合作” “北极政策” 等的重视程度在不断提高。(1) 随着全球供应链及能源形势的变化，日本对海上风力发电、造船及海运、海洋资源开发 (尤其是稀有矿物开发) 等的重视程度日益提高。(2) 日本日益强调在 “基于法治的海洋秩序” 和 “实施基于科学知识的政策” 这两个 “国际社会的普遍标准” 下，在海洋科学调查、海上安全对策、海洋塑料垃圾处理、深海矿物资源开发等方面开展基于规则的国际合作。(3)《海洋基本法》和第一二期《海洋基本计划》并没有涉及北极，自 2015 年综合海洋政策本部出台《日本的北极政策》之后，第三四期《海洋基本计划》都重点强调了要以研究开发、国际合作、持续利用三个领域为中心推进北极政策的实施。

第四，在第四期《海洋基本计划》中首次提出了 “海洋政策的重大变革与海洋转型” 的概念，希望通过强化海洋安全保障、加强海洋资源开发等政策，加快培育新的产业，加快海洋领域相关技术的研发等。

综上可知，日本以《海洋基本法》为根本，以连续实施的 4 期《海洋基本计划》作为具体推进政策，逐步构建起海洋法制体系。其海洋政策既有对基本措施认知的延续性，也根据时代和环境的发展而变化，具有某种程度的适应性和变革性。

二、日本海洋政策的国内协同支持体系

为有效推行日本海洋政策的实施，日本构建了多主体参与、多部门协调的协同支持体系。以下即从制度支撑、组织协同、平台搭建三方面予以论述。

（一）多政策叠加的制度支撑体系

围绕海洋政策，日本在涉及海洋的多个领域分别制定了相关法律、战略及政策，各类政策工具间彼此嵌套、相互耦合，共同形成了较为完善的海洋政策制度体系。

在 2013 年 12 月通过的《国家安全保障战略》中提及，要从如下四方面确保海洋安全保障。一是基于法治的国际秩序，与各国紧密合作，在维护、发展 “开放稳定的海洋” 方面发挥先导作用。二是加强海洋监测能力，强化构建国际性网络，增加参与海洋安全保障领域双边或多边共同演练的机会并提升演练质量。三是切实增强海上安保能力，确保资源、能源的海上运输。四是构筑综合防卫体制，加强领海警备，维护离岛的保护、管理及振兴等。2021 年 6 月日本内阁通过的《成长战略实行计划》中，要求基于经济安全保障和相关海洋产业增长的视点，强化对海洋态势的把握能力和以碳中和与资源开发相协调的机制构建。

2021 年 10 月 22 日的《地球温暖化对策计划》中提及，为应对海平面上升、海洋温度升高等问题，日本将在船舶的脱碳化、海上运输的模式转换、渔船电气化、节能技术研发等方面制定相应措施。最新的第六次《能源基本计划》(2021 年 10 月 22 日内阁通过) 强调了气候变化与周边环境的协调、推进氢能源利用社会的实现、能源的海上运输、海底热水矿床和稀土泥等海洋矿物资源开发等政策。2021 年 3 月内阁通过的第六期《科学技术・创新基本计划》中提及要利用日本在科学技术方面的优势，围绕海洋环境治理、海洋产业竞争力强化、海洋监测等创造海洋价值。

2021 年 3 月 9 日内阁通过的《有关促进塑料资源循环的法律》以及 2023 年 5 月的《塑料资源循环战略》中，就应对海洋塑料垃圾问题、海岸漂浮物的回收处理、国外废弃物进口问题、塑料垃圾再生利用等制定了相关措施。此外，2012 年 6 月新修订的《有关防止海洋污染等及海上灾害的法律》(该法案制定于 1970 年)，对船舶油气、有害液体及废弃物排放、废油处理、海上防灾措施等作了详细规定。2018 年 6 月 22 日颁布实施的《关于海岸漂流物处理的法律》特别指出经营者应控制微塑料的使用和处理等。

从上述涉及海洋的多项政策可以看出，日本多数法律的制定或修订大都集中于 2021 年。此外 2021 年度还有《海上交通安全法》(修订)、《港则法》(修订)、《航路标识法》(修订) 以及《海事产业强化法》等，可以说 2021 年是日本强化海洋政策的 “元年”。

（二）多部门参与的组织支持体系

海洋政策具有涉及领域广泛、管理部门众多的特点，为有效推进海洋政策实施，尽量打破部门间的行政壁垒，日本采取了诸多部门间的横向协同措施。

第一是 “综合海洋政策本部”。基于 2007 年的《海洋基本法》，日本在内阁设置了 “综合海洋政策本部”，旨在集中且综合性地推进日本海洋政策。其职能主要有：“海洋基本计划的方案拟定及其政策推进；综合协调各相关行政机构的具体施策；其他有关海洋重要政策的企划、方案拟定及综合协调等。” “综合海洋政策本部” 本部长由内阁总理大臣担任，副本部长由内阁官房长官、海洋政策担当大臣担任，其余内阁大臣均为本部成员，日常具体事务由内阁综合海洋政策推进事务局负责 (见图 1)。截至目前， “综合海洋政策本部” 已召开了 22 次会议，最近的一次会议召开于 2024 年 4 月 26 日，会议就海洋开发等重点战略拟定了实施方案。

内阁在 “综合海洋政策本部” 之下还设置有 “参与会议” 作为政策咨询和审议机构，原 “座长” 由独立行政法人国际协力机构理事长田中明彦担任，目前由京都大学中西宽教授担任，参与成员由来自高校、企业、财团、研究机构等产学研相关机构的有识之士组成。

第二是国立研究开发法人海洋研究开发机构 (JAMSTEC)。该机构原为 1971 年 10 月成立的 “海洋科学技术中心”，2004 年 4 月变更为独立行政法人 “海洋研究开发机构”，2015 年变更为国立研究开发法人。JAMSTEC 的主要职能有三项： (1) 有关海洋的研究开发体制。包括地球及海洋环境监测、海洋资源利用、海域地震火山监测、信息附加价值创生 (运用大数据资源提供信息支撑)、超尖端研究开发、技术开发、北极海域科研船等。(2) 研发并提供科研船等设施、设备。包括研发、提供科研船、探测船，提供探测及观测仪器及地球模拟器，以及该机构位于横须贺本部设备、设施、图书馆的共享等。(3) 策划研究项目。如加速北极地区研究项目、基于防灾对策的南海海沟地震调查研究项目、国际深海科学钻探计划以及构建海洋安全保障平台等项目。作为日本落实海洋政策的具体实施机构，JAMSTEC 在政府和民间企业间发挥着桥梁和纽带作用，以注重海洋科学技术的研发、设备的提供等服务于海洋政策的实施。

第三是组织编写并定期发布《海洋白皮书》。日本于 2004 年创刊《海洋白皮书》，由笹川和平财团海洋政策研究所组织编写并发行，至今已出版年度白皮书 19 册。编写人员除该研究所的研究人员外，其他成员来自东京大学、大阪公立大学等高校、海洋研究开发机构、防卫研究所等科研组织以及国土交通省等政府部门，人员具有广泛的代表性。其内容涉及海洋领域的碳中和、海洋生物保护、强化海洋产业竞争力、海洋安全、海洋领域人才培育等内容。《海洋白皮书》是反映日本海洋政策进展、开展海洋教育、展望海洋未来发展等的综合性报告书，同时也从海洋综合管理、可持续利用的视点出发，跨领域地汇总并考察日本有关海洋的各类活动，致力于为国内外海洋诸问题的解决提供综合性、横向性的资源。

(三)多领域搭建的协同平台体系

日本为切实有效地推进海洋政策，针对涉海不同领域搭建了诸多协同平台，共同致力于海洋政策的具体推行。

1、海上安全保障领域。为应对日本周边海域重大事件的发生，确保海上安全，进一步强化海上安全保障能力。日本内阁于 2016年设置了“强化海上保安体制有关阁僚会议”(2023年12月更名为“强化海上保安能力有关阁僚会议”)，由内阁总理大臣、外务大臣、财务大臣、国土交通大臣、防卫大臣以及内阁官房长官构成。该阁僚会议主要就日本海上安全保障体制构建、海上安全保障能力强化等进行研讨。如2022年12月该阁会议通过的《关于强化海上保安能力的方针》提出要着力从六大方面提升海上安全保障能力(见表2)。

表2 强化海上安全的六项保障能力

2、北极领域。日本一直将北极作为其海洋政策的重要内容之一，于 2014年5月设置了“关于北极海航线产学官合作协议会”[四，该协议会成员除来自各省厅相关部门外，还有石油天然气·金属矿物资源机构、宇宙航空研究开发机构等政策实施机构，川崎汽船、商船三井等企业，日本船主协会、日本海难防止协会等社团组织，以及北海道大学、东海大学等高校参与。旨在集结官产学研(政府部门、产业界、学术界、科研机构)各方智慧，共享各自的信息，促进北极海域航线的充分利用，主要研讨议题有探讨北极海域航线的利用状况和经济性、有关北极海域国际合作的动向以及调查研究活动等。

3、海洋产业领域。如围绕海洋产业的进一步发展，由经济产业省资源能源厅委托石油天然气·金属矿物资源机构、产业技术综合研究所以及日本天然气水合物调查公司等组成专项财团，围绕“砂层型天然气水合物的研究开发项目”开展共同研究。再如，为了有效推进海上风电产业，日本于2020年7月成立了“强化海上风电产业竞争力官民协议会”。该协议会由来自日本港湾协会、日本风力发电协会、日本风力开发有限公司等民间的35名成员以及来自经济产业省、国土交通省等政府部门的4名成员组成。

4、海洋信息领域。为实现海洋信息的充分共享，日本于2010年3月19日由海上保安厅牵头建立了“海洋信息交换中心”。该中心将分散于国内各机构的海洋信息、制度法规等进行汇总分类，以便民间企业、研究机构等利用。此外，还有日本海洋数据中心(JODC)，原为 1965年成立的“海洋资料中心”，1983年更名为“日本海洋数据中心”。作为海洋领域的国际性调查机构，该中心建有大型综合海洋数据库，负责收集、管理和公布各个海洋调查机构的数据。该中心涉及部门众多，是全机构、多行业的数据交流共享中心。同时，该中心作为“国际海洋数据和信息交换系统”(IODE)成员，还担负着与国际相关组织交换海洋数据信息的职责。

5、海洋教育领域。海洋教育关乎日本海洋立国战略的未来发展。以内阁府综合海洋政策推进事务局为中心，搭建了“日本学习之海平台会议”，参加人员来自各相关省厅负责部门以及笹川和平财团海洋政策研究所。主要内容在于确认《海洋基本计划》的进展情况，促进儿童及青少年对于海洋政策的理解。2023年7月13日召开的第二次会议强调:“儿童及青少年担负着海洋立国的未来，期待海洋人才辈出。因此需加强以学校为中心的海洋教育，中小学及高校应制定相应的学习指导纲要，充实对于学校海洋教育的指导。”该会议指出，为促进面向儿童及青少年海洋教育的多样化，要更好地创造儿童及青少年直接接触海洋的机会。为此，一方面应灵活利用数字技术，与各地方的大学、研究机构、学会、博物馆、水族馆、相关非营利组织、旅游部门等加强协调与合作，通过产学官协同的方式开展富有特色的海洋教育;另一方面还应进一步强化与相关府省厅等政府部门的合作。此外，日本还创设有“海洋教育信息平台”，将各地方具备开展海洋教育的机构纳人平台，如各地的海事纪念馆、水族馆、科学馆、海洋博物馆等，以便开展海洋的相关教育，目前加人该平台的机构共有272 家。

6、海洋垃圾处理领域。如为应对濑户内海范围内的海洋垃圾问题，冈山县、广岛县香川县、爱媛县与日本财团结成“瀨户内海X”组织，从2020年12月开始约半年时间内。对4县区域内的海洋垃圾进行了大规模的实态调查，从而为后期减少和回收海洋垃圾提供了数据支撑。再如 2021年长崎县对马市、福冈县宗像市、冲绳县石垣市等与企业合作，成立了旨在解决海洋塑料垃圾问题的一般社团法人“蓝色联盟”，利用废弃渔网研制的再生纤维研发了“丰冈包”这一手提包品牌。此外，一般社团法人“全国清凉饮料联合会”“日本财团”“PET 瓶再利用推进协议会”等社会组织也纷纷在海洋塑料垃圾再利用方面积极发挥作用。

总之，多政策叠加的制度、多部门参与的组织机构、多领域搭建的协同平台，集结涉海的多元主体，以官产学研一体的方式，围绕各自领域积极落实海洋政策的具体措施，有效地助力日本海洋政策的推行。

三、日本海洋政策的国际协同体系

除在国内推进海洋政策的全面落实外，日本还积极在国际上构建涉海交流平台和合作机制，以实现自身的海洋权益。

开展海洋领域的国际交流与合作，与日本近年来极力推行的“印太战略”(FOIP)具有政策的战略叠加性、活动的相互渗透性。2016年8月27日，安倍晋三在第六届非洲开发会议(TICAD VI)期间提出,“自由开放的印太两洋与亚非两个大陆的结合，将为全球带来安定与繁荣，日本肩负着将印太建设为没有强权与威、重视自由、法治与市场经济之区域的责任。”“这被视为是日本“印太战略”正式成型的标志。为实现 2016年提出的FOIP 愿景日本政府提出如下五方面的目标:(1)宣传海洋秩序的相关政策，与国际社会共享海洋法知识:(2)制定扩大所谓自由公正经济圈的规则:(3)强化跨印度洋和太平洋的互联性:(4)通过提升支援能力实现强化地区海洋治理的目标;(5)确保海洋安全及海上安全四。如上可知，“印太战略”的上述目标与日本《海洋基本法》及历期《海洋基本计划》的基本理念具有高度契合性。

(一)构建双边或多边国际海洋合作机制

日本与其他国家或地区积极构建国际海洋合作机制，以实现其“海洋立国”的战略目标。

就双边机制而言，如 2018年日本与越南签署了《关于海洋政策合作的备忘录》，两国还于2023年10月16日在越南召开了首次“日越海洋对话”会议，双方就各自海洋政策的现状与课题以及今后的合作方向进行了探讨。日本与菲律宾之间也签署有《日本一菲律宾海洋协议》，2023年3月29日在东京召开了第五次日菲海洋协议，作为共享海上通道的战略伙伴，双方就东海、南海等周边海域的近期形势交换了意见，确认了“基于法治支配的自由开放的海洋秩序”的重要性，并就实现“自由开放的印太”和“东盟印太展望(AOIP)”在海洋领域加强合作达成共识。日本与澳大利亚通过《日澳安全保障联合宣言》《物资劳务相互提供协定》《情报保护协定》《防卫装备品和技术转移协定》以及《互惠准人协定》(RAA)等，不断深化扩展在海洋安全领域的合作。日法间也构建有日法首脑会谈、日法海上全面对话、日本和太平洋岛国首脑峰会(PALM)、日法外长与防长会晤机制(2+2)等多层级的海洋安全合作机制，同时将海洋安全与航行自由作为两国在印太领域合作的三大支柱之一，并以日法在吉布提的军事基地为依托，共同支援印太沿岸国家海洋安全能力建设。

而日本与其他国家或地区之间所构建的多边海洋合作机制则更多。(1)日本与东盟之间。二者间有东盟与中日韩(10+3)领导人会议、东盟国防部长扩大会议(ADMM)、东盟地区论坛(ARF)、日本-东盟首脑会议、日本-东盟气候变化行动议程 2.0、“东盟+3”海洋朔料垃圾合作行动倡议等。在2019年东盟发布《东盟印太展望》，并表达了对印太地区秩序的构想后，日本更是不断强调 AOIP 与日本“印太战略”的一致性，表示将在 AOIP 框架下强化与东盟在海洋合作、互联互通、可持续发展目标、经济等优先领域的合作进程。(2)日本与非洲之间。在2019年8月召开第七届非洲开发会议期间，首次专门设置了蓝色经济主题会议。日本表示将主要从港湾开发、渔业以及海洋能源投资三个方面，推动非洲蓝色经济发展，并承诺今后3年内将为非洲培养1000名相关领域的人才。日本以蓝色经济为依托，着重强化对非洲港口的基础设施出口，积极开拓非洲海洋能源开发等新兴领域，蓝色经济业已成为日本深化日非经济合作的新抓手。(3)日本与太平洋岛国之间。主要通过由日本政府主导的“日本和太平洋岛国峰会”来共同探讨海洋合作问题。该峰会始于1997年，每三年在日本召开一次。在2021年7月召开第九届峰会期间，日本发表了“太平洋的纽带政策”，就基于法治且可持续发展的海洋、气候变化及防灾、强化可持续且强韧的经济发展基础以及人文交流与人才培养等，进一步强化与太平洋岛国间的关系。

(二)积极参与涉海国际组织及其对话机制

日本通过参与涉海国际组织、国际会议，主动设置涉海议题、加强北极圈国际合作等方式，积极扩大自身在海洋领域的国际话语权和影响力。

1、积极参与涉海国际组织。“联合国海洋科学促进可持续发展十年(2021-2030)”(简称“海洋十年”计划)，是近十年来联合国最大的国际海洋行动。日本自该计划筹备时起就通过参与编制文件、承办全球和区域性研讨会、提供捐赠资助、申报研究项目等积极参与其中，提升在该平台下的参与度与国际影响力。日本积极参与国际联合教科文组织(UNESCO)的下属组织政府间海洋学委员会(1OC)的活动，相互交换海洋观测数据，在该委员会合作下派遣人员参与北太平洋海洋科学组织(PICES)的活动，如气候变动、海洋酸性化、生物多样性等课题。日本国立环境研究所还与芬兰国立环境研究所(SYKE)签署合作备忘录，就利用黑炭精(BC)和卫星研究气候变动等问题，举办研讨会并进行数据交换，开展共同调查研究活动。

2、主场国际会议中主动设置涉海议题。日本通过 G7峰会、G20峰会等国际会议，关注海洋垃圾问题。如2016年5月在日本富山县富山市召开的G7环境部长会议以及同月在日本召开的伊势志摩G7 峰会，就资源效率性以及 3R(Reduce Reuse Recycle，即减量化、再利用、再循环)、生物多样性、气候变化和海洋垃圾等问题开展了议题讨论。在 2019年于日本大阪召开的 G20 峰会上，海洋塑料污染成为重要议题，与会国达成“蓝色海洋愿景”，提出在 2050年之前力争将海洋塑料垃圾“降为零”的宏大目标。

3、积极参与北极圈国际合作。对于北极地区，日本认为本国在亚洲处于距离北极圈较近的位置，在商业和经济上具有享有利用北极航线和进行资源开发的机会。为此，日本积极推进北极政策，于2013年5月取得了北极理事会(AC)的观察员资格，积极参加该会议。2015年，日本首次制定了《日本的北极政策》，提出确保“法治”与和平的秩序形成，推进国际合作。具体包括积极参与应对北极相关的全球课题并制定国际规则、对北极理事会的活动做出进一步贡献、扩大与北极圈国家的双边、多边合作等。日本进一步指出，积极参与北极海域的国际合作，将为日本开展矿物资源探查、生物资源科学考察，尤其是为日本海运企业开拓北极海上航路奠定基础。在 2018年的第三期《海洋基本计划》中更是首次将北极政策作为主要施策之一。2021年5月，在东京举办了“第3届北极科学部长会议”，由日本政府与冰岛政府共同主办，共有35个国家和地区以及当地团体组织参加，为历届最多的一次，积极与其他国家加强在北极圈科学领域的国际合作。日本还计划建造北极海域研究船，以用于北极圈的国际研究合作，同时日本文部科学省也表示将在培育北极研究的专业人才方面做出自身的贡献。

(三)以联合军演、防卫合作等方式拓展海洋权益

近年来，日本频频强化防卫政策，海外军事活动频繁，以军事演习、开展防卫合作等方式极力维护有利于自身的海洋权益，扩大国际影响力。

1、积极开展海上军事演习。首先，日本海上自卫队自 2015年以来基本实现了在海外常规性的存在，并且每年都举办或参加各类联合演习。如日、法、美、澳等国合作进行的“赤道 19”多边联合军演，日、法、美、澳、加、韩、文菜、新加坡等进行的“环太平洋-2022联合军演”，美日法反潜作战演习，美日澳印“马拉巴尔”联合海上演习等。“体现了日本与美国从南海到台海、东海地区三海联动的战略战术考虑与作战模式。”演练地点涉及海域广阔、参与国家多元，凸显了日本与相关国家共同构建其所谓的“海洋安全合作体系”的意图。其次，近年来日本自卫队在南海地区的活动日趋活跃。从2015年开始，继日本潜艇访问菲律宾苏比克基地之后,“伊势”号、“出云”号等日本军舰就多次进入南海，到访菲律宾等国基地，进行所谓巡航活动。2017年5月，日本部署“出云”号直升机航母在南海进行为期三个月的巡航访问，这是二战以来日本在该地区最大规模的海军演习。2020年10月，日本出动“出云”级直升机航母、“苍龙”级潜艇等舰艇，在南海开展反潜作战演练。此后，日本海上自卫队护卫舰已经多次在南海航行，日本海上力量在南海的存在已经呈现“常态化”。尽管日媒声称这些航行均未进入中国领海，但此举的目的明显有牵制中国的意图。再次，日本近年来极其注重离岛的安全保障和治理问题。2018年，日本自卫队根据2013年发布的《中期防卫力量整备计划》的相关方针，成立了“水陆机动团”，并引进 AAV-7两栖战车和“鱼鹰”运输机等武器装备以提升“离岛夺还”作战能力。此后，为加强离岛防卫能力，以岛屿遭到进攻为设想，日本多次出动“水陆机动团”以单方或联合盟友的形式开展“离岛防卫”军演。2021年6月，“水陆机动团”与澳美英参加了在澳举行的“护身军刀”军演。2022年3月，又与美国海军陆战队举行离岛射击训练，旨在凸显日美共同应对离岛安全威胁的能力。

2、加强涉海领域的防卫国际合作。日本通过签署相关协定，以提供装备、设施以及人员培训等方式积极加强防务合作，为海洋安全合作提供保障。例如2016年2月，日本和非律宾正式签署《关于防卫装备转移和技术合作协定》，这是日本首次与东南亚国家签署此类协定。该协定为日本和菲律宾之间转移与联合开发研究和生产相关国防设备与技术，以及两国政府参与加强安全和国防领域合作的项目建立了法律框架。日本已同美、印、澳、英法、加等国签署了《物资和劳务相互提供协定》(ACSA)，彼此可以互相提供港口、机场、交通协助(含军舰停靠)、通信设施、训练设施、弹药、燃料等，实现彼此间装备供给、后勤服务和人员技术等领域的互保互通，大大加强了联合共同作战能力。日本还通过政府直接援助与私人机构贷款等方式，向东南亚地区海上执法机构转移巡逻舰、海岸监视雷达等海上装备，并对该地区援助大量退役巡逻舰、改装渔船以及新造船只等海上运输工具。自2016年起，日本政府还以“预防灾害”为名持续向越南、印度等国提供海巡舰艇、配套装备和相关技术，极大地加强了这些国家的“海洋态势感知能力”。此外，日本还积极向东南亚国家派遣安全专家和培训人员，协助东盟进行海上安全培训，并与新加坡和其他国家共同举办海上安全管理课程等。总之，日本通过多种类型援助拉近与区域内国家的关系，助推国家间海洋安全合作的发展。

(四)推进涉海领域的务实国际合作

日本也在通过国际合作，推进务实性的涉海事务，一方面在于提升日本在国际海洋事务中的存在感和影响力，另一方面也试图达到自身的战略目标。

在“海洋态势感知能力”方面，于2022年5月24日美日澳印四国峰会在日本召开期间，四国领导人就“海上安全新倡议--印太海域态势感知伙伴关系”达成共识，通过开放气候变化监测、灾难响应与应对、海域态势感知等领域的卫星数据网站，相互开放对地球观测卫星数据和应用的访问权限等实现数据资源共享。另外，在全球最大的海洋观测计划“Argo 全球海洋观测网” 中，日本已在太平洋、印度洋和南大洋布放了1436个 Argo 类浮标，远超其他亚洲国家，在涉海通信基础设施方面，2023年5月，美日印澳“四边机制”领导人在广岛 G7峰会间隙举行会议并发表联合声明，提出四国将致力于通过发展具有韧性的基础设施，以改善连通性，并宜布了新的“通过四方电缆连通和韧性伙伴关系”，旨在利用四国在制造、交付和维护电缆基础设施方面的专长，加强“印太”地区的电缆系统。此后不久，日本即宣布与美澳签署了价值9500万美元的海底电缆项目。

在减少二氧化碳排放方面，2021年6月22-23日，日本经济产业省与东盟·东亚经济研究院(ERIA)合作，共同举办了“第一届亚洲 CCUS网络论坛”，并发起成立了旨在推进亚洲全域的碳捕集、利用与封存(Carbon Capture,Utilization and Storage，简称 CCUS)的国际性产学官合作平台--“亚洲 CCUS平台”，除东盟 10 国、美国、澳大利亚及日本参加外，还将与 100 余家国际机构、企业、金融机构、研究机构开展合作。在保护生物多样性方面，2010年10月，在日本名古屋召开了联合国生物多样性条约第10届缔约国会议(简称“COP10”)。与会各方签署通过了保护全球濒危动植物计划的《名古屋议定书》，承诺在 2020年年底前，扩大保护世界上的森林、珊瑚礁与其他受威胁的生态体系，达成保护17%的陆地及10%的海洋的目标。此外，与会者就基于生态系统保护的新世界目标达成共识。这项由日本环境大臣松本龙提出的“爱知·名古屋目标”，到2020年的近期目标为“有效保护生态系统目标，各国应采取行动阻止破坏行为”;而到2050年的长远目标则是实现“人类与自然的和谐共存”。

在海盗应对方面，为应对亚洲海域的海盗事件，由日本主导制定了亚洲海盗对策地区合作协定(ReCAPP)，于2006年生效。各缔约国通过设在新加坡的信息共享中心，对马六甲海峡等地的海盗案件等进行信息共享并开展合作，同时日本也将在强化亚洲有关海域的海上执法能力和监测能力的提升方面作出贡献。如果说上述涉海活动，是在切实推动国际海洋事务的话，那么有些活动则是为了达成日本的自身目的。例如，就2021年4月13日日本内阁做出核污染水排海的决议后遭到国际社会的强烈反对一事，日本一方面积极协调斡旋，与国际原子能机构(IAEA)就“客观地”对核污染水排海的安全性开展调查签署合作协定，另一方面则采取邀请国际原子能机构、法国、德国以及韩国的专家赴福岛渔港进行视察等措施，予以解释说明，以求获得国际社会对日本核污染水排海一事的“理解”。

总之，通过涉海领域国际层面的合作，日本一方面正试图以日美同盟为基轴，以日美澳印为框架，以东盟为基础，抢占“印太”海洋的主导权;另一方面则通过积极构建双边或多边海洋合作机制，扩展海洋环境、安全、能源运输等多方面的合作，进一步扩大日本在海洋领域的国际影响力与话语权。

四、结语

综合观之，日本海洋政策的协同支持体系具有如下几方面的特点:一是以《海洋基本法》为根本，以历期《海洋基本计划》为政策基础，以涉海的多项战略、法规、计划等为辅助，以相关省厅等的措施为主要内容，构建起了系统而完备的海洋政策体系，有力地保证了其海洋政策的实施。二是以政府为主导，通过搭建多元协同支持平台、构建多元组织体系开展积极的国际合作与交流，构建起国内国际协调、官产学研协同的政策支持体系，充分体现了其海洋政策的综合性特征。三是作为整体战略的一环，日本的海洋政策与日本国内的《国家安全保障战略》《成长战略》以及外交领域推行的“印太战略”、北极政策等互有交叉融合，相辅相成，具有极强的系统性与战略性。

中国目前也正在积极推进海洋强国战略，日本构建海洋政策协同支持体系的一些做法有的值得我们借鉴，而有的则需加强警惕。

一是作为一项系统工程和发展大计，海洋政策的实施需要构建完备的政策体系，海洋安全、海洋交通、海洋产业、海洋环境等，需要多政策的协同支持，做好制度保障体系建设，二是需要在中央、地方政府、企事业单位、民间组织乃至国民之间搭建多元的、官产学研共同参与的平台和机制，强化链条式协同发展，共同推进海洋强国战略的实施。三是加强海洋教育。人才关乎海洋强化战略的未来发展，应采取多元方式、多种渠道向国民尤其是儿童和青少年普及涉及安全、环境、产业等方面的海洋科学知识，培养海洋领域的专业人才。四是加强国际合作与交流，积极主导或参与各类涉海国际组织和交流平台，并加强涉海标准的国际化。

与此同时，日本加强海洋安全保障的实施;加强离岛的保护与开发，强化“西南向”的防卫力量;以价值观外交、“印太战略”等强化与东盟等国家的安全合作动向尤其是在防卫领域的合作等，则可看出，日本是在有意构建针对中国的“战略围堵”，压缩中国的海洋发展空间。对于日本的上述相关动向，中国需保持高度警并作出恰当的应对。