【人大研究杂志】中国人大网法律草案征求意见系统公众参与的规模、趋势与影响因素（2005—2024）

摘要：内容摘要：2005年，中国人大网开通法律草案征求意见系统，成为公众参与国家立法活动的重要渠道。截至2024年，共计有332次法律草案在中国人大网法律草案征求意见系统公开征求意见，依据参与人数和意见条数，公众参与整体而言处于相对适中水平，横向看，在不同法律草案上

内容摘要：2005年，中国人大网开通法律草案征求意见系统，成为公众参与国家立法活动的重要渠道。截至2024年，共计有332次法律草案在中国人大网法律草案征求意见系统公开征求意见，依据参与人数和意见条数，公众参与整体而言处于相对适中水平，横向看，在不同法律草案上存在显著差异，纵向比较，未出现渐进递增态势，呈现出钟摆式变迁轨迹，并且受到法律草案所属类型、提案规模、审议次数、征求时长、同期数目和媒体报道的影响。为此，应该理性看待公众参与的显著差异和结构分化特征，通过调整征求时长与同期数目、强化信息公开与媒体宣传报道、完善反馈回应机制和创新应用数字治理平台，进一步提升公众有序有效参与网络法律草案征求意见。

关键词：立法；公众参与；征求意见；中国人大网

一、问题的提出

公众参与是发展全过程人民民主与完善共建共治共享社会治理制度的必然要求和题中之义。作为公众参与政治生活的重要面向，公众参与立法工作一方面有助于吸纳和回应民意，提升立法科学性和民主性，另一方面有助于宣传和普及立法内容，提升社会公众的政策知晓、法律遵从程度。因而，公众参与立法工作历来受到党和国家的高度重视。习近平总书记在《论坚持全面依法治国》中指出，“推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。要完善科学立法、民主立法机制，创新公众参与立法方式，广泛听取各方面意见和建议”[1]。

以往公众参与立法工作主要是以线下方式为主。各级人大通过报刊、广播、电视、电话等传统媒介和调研、听证会、座谈会等线下活动向社会公开法律草案，公众则是通过座谈会、论证会、听证会、专栏讨论、书信电话、问卷调查与联系媒体、政府官员、人大代表等传统方式直接或者间接地参与和影响立法工作[2]。相对而言，传统线下方式成本较高，获取、传递和表达信息范围有限，公众参与程度和深度较低，并且以专家和社会团体参与为主，未能充分发挥公众参与应有作用。随着信息与通讯技术的发展及普及应用，方便快捷、虚拟交互、成本低廉、开放多元和平等共享的互联网大幅降低了公众政治参与的门槛[3]。公众参与立法工作也突破了传统线下方式，可借助电子化的线上方式（如网络调查、网络留言板和网络听证会）或是使用官网、移动APP、网络问政平台和政务新媒体等数字治理平台参与立法工作，进而大幅拓展公众参与立法的形式、范围、程度和影响，参与主体更是由专家团体走向普罗大众[4]。因此，借由信息技术提升公众参与立法工作成为各国发展民主政治的重要向度[5]。

2005年，因应我国电脑与入网设施普及、信息与通讯技术发展和网民数量大幅增加，全国人大常委会在长期探索向社会公布法律草案征求意见的基础上，借助中国人大网开通法律草案征求意见系统。中国人大网法律草案征求意见系统实行“零门槛”设置，只要登录即可进入系统，无需提供姓名等个人信息，在技术操作环节极大地便利了公众参与。全国人大这一创新举措使得人大立法工作实现线下线上的双轨运行，并大幅提高社会对相关法律草案立法工作的关注、讨论与参与。以2006年《劳动合同法（草案）》为例，其通过网络、报刊、信件征求到的公众意见数量高达20万件，而通过网站收到的就有18.8万件，占总体的94%[6]。

经过二十多年的发展，公众借助中国人大网法律草案征求意见系统参与国家立法的制度化、常态化和规范化水平得到显著提升，体现在工作程序基本定型，运作流程日益规范，技术运用逐渐完善，向社会公布并征求意见的法律草案次数逐步增加（见图1），已成为走好网上群众路线和践行全过程人民民主的生动实践[7]。然而，学界目前对中国人大网法律草案征求意见系统仍着墨有限，相关研究主要从发展历程[8]、技术改进[9]、功能价值[10]、法治逻辑[11]、问题对策分析[12]和有效性提升[13]等角度切入。现实中，提供公众参与立法工作的机会和渠道并不能保证带来较高规模的公众参与。而且，无论是从绝对数量还是相对数值来看，公众参与需要一定数量的累积才能实现质变，发挥预期的作用效果，尤其对增加反馈回应和提高立法质量至关重要。此外，公开征求意见是地方人大吸纳社会公众参与立法的首要选择和规定动作，应用信息技术推动公众参与法律草案征求意见也受到地方人大的高度重视。不过，公开征求意见存在“大水漫灌”、缺乏针对性、过程不可控和单向被动等缺陷[14]，一些地方人大法律草案征求意见平台也面临着公众参与度低的“规模难题”，有些甚至因为公众参与低而“空转”“悬浮”或是流于形式而成为僵尸平台，深刻影响公众参与的有效性[15]。因此，思考如何提高法律草案征求意见系统公众参与，保障人民群众有序有效参与立法工作机会和条件，是走好网上群众路线与发展全过程人民民主的现实要求和价值依归。

有鉴于此，笔者通过搜集2005至2024年中国人大网法律草案征求意见系统公众参与相关数据，对其进行描述分析以深入探讨公众参与的数量规模及其变化趋势和影响因素。党的二十大报告提出，“要健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与”。党的二十届三中全会要求“健全吸纳民意、汇集民智工作机制”。在此背景下，本文探究中国人大网法律草案征求意见系统公众参与的规模、趋势和影响因素，有助于总结和改进公众参与法律草案征求意见的实践，为推动公众有序有效参与立法工作、走好网上群众路线和践行全过程人民民主提供有益参考。

二、法律草案征求意见系统公众参与的规模比较

截至2024年12月，中国人大网法律草案征求意见系统向社会公开征求意见共进行了332次。每次法律草案征求意见时，中国人大网法律草案征求意见系统均公布与之相应的公众参与人数和意见条数。332次法律草案征求意见累计参与人数为187万，提交意见为621万条。张欣（2018）认为参与人数体现了公众参与的广泛程度，可以测量立法民主化的程度，意见条数反映了公众参与的深度和系统程度，展现的是公众能够为人大立法提供多少有用的信息，与立法的科学性目标相关[16]。从这一角度看，参与人数和意见条数不仅是度量公众参与规模的有效指标，也具有重要的理论意涵和实践价值。

从332次法律草案征求意见时参与人数和意见条数的分布情形（见图2）可以看到，参与人数不足100的法律草案约有20%，低于1000的约有70%，而在10000以上的法律草案则有10%。至于意见条数，约有4%的法律草案低于100，有50%的低于1000，10000以上的法律草案有15%。这一分布情形说明：一是公众借助中国人大网法律草案征求意见系统参与全国人大法律草案征求意见的绝对规模，无论是参与人数还是意见条数，整体而言处于相对适中水平，无人参与或海量参与两种情况均未出现。不过，与我国规模庞大的网民群体和不断增长的高学历人口相比，这一结果说明具备信息获取和政治参与能力的公众并未充分通过法律草案征求意见系统参与国家立法活动，充分行使公众政治参与权利和义务。二是比较参与人数和意见条数分布情形，可看到参与人数相对而言普遍比意见条数低，这显示公众一旦参与其中并在系统上填写意见，所填写意见不止一条，说明参与深度与参与程度高度相关，立法民主化影响立法科学化程度。三是参与人数和意见条数的方差较大，换言之，横向比较来看，不同法律草案的参与人数和意见条数上差异显著，相对分散，部分法律草案参与人数和意见条数较高，部分较低，差别较为明显。

三、法律草案征求意见系统公众参与的变化趋势

中国人大网法律草案征求意见系统是互联网平台，因此纵向来看，随着网民数量增加及其技术使用能力与数字素养提升，以及法律草案征求意见系统在技术环节的改进和完善，法律草案征求意见系统当中公众参与的人数和意见条数应是渐进递增态势。图3和图4是2005至2024年历年征求意见法律草案的参与人数和意见条数变化趋势。

从图3和图4结果显示的局部来说，2005和2006年各有一部法律草案公开征求意见，分别为《物权法（草案）》和《劳动合同法（草案）》，这两部法案对国家社会经济运行至关重要，所以公众较为关注并且积极参与其中，参与人数和意见条数均较高。此后，公开征求意见的年度法律草案数目得到增加，相对稀释了公众参与绝对规模。横向来看，每年公开征求意见法律草案之间，公众参与人数和意见条数差异较大。一般而言，同一年份，网民数量相对接近，平台系统技术应用是相对给定的常数。因此，同一年份内公众参与的显著差异更多是由其他因素造成的。纵向来看，2006至2009年出现逐年递减，2009至2012年是逐年递增，2012至2016年出现渐减，2016至2018年则是逐年递增，2018至2021为逐年递减，2022至2024年有增有减。整体而言，2005至2024年，中国人大网法律草案征求意见系统公众参与并未出现预期的渐进递增态势，而是处于波动起伏的变化当中，3到5年间保持增长或是下降态势，6到8年之内会回归平均水准，呈现出钟摆式变迁轨迹。

四、法律草案征求意见系统公众参与的影响因素

中国人大网法律草案征求意见系统是基于政府官网的平台系统，因而以“技术—组织—环境”（Technology-Organization-Environment，简称 TOE）框架可以提供有效的解释[17]。TOE框架下，中国人大网法律草案征求意见系统公众参与主要受公众个人特征、平台系统技术条件、人大组织条件和外部环境条件等方面的影响。法律草案征求意见系统出于保护公众个人隐私的原因，没有公开参与公众的个人信息和社会人口学特征，所以无法从公众个人特征角度予以分析。同时，如前所述，在一段时间内技术是给定的常数，而公众参与法律草案征求意见也是限定时间，需要公众在短时间内关注、了解、讨论和参与，具备时效性、情境性和专业性，因此平台系统技术条件不能解释一段时间内公众参与在不同法律草案上的显著差异。由此，可以从与法律草案相关的人大组织条件和外部环境条件这两个方面着手探究中国人大网法律草案征求意见系统公众参与差异显著的原因。具体而言，提取出法律草案所属类型、提案规模、征求次数、征求时长、同期数目与媒体报道六个组织和环境条件探究中国人大网法律草案征求意见系统公众参与的影响因素。

（一）所属类型的结构分化

按照我国法律体系并依据张欣（2018）的处理方式，可将法律草案分为8种类型，分别为行政法、环境法、经济法、民商法、社会法、诉讼与非诉讼程序法、宪法相关法和刑法。从8种类型法律草案参与人数和意见条数（见表1）来看，刑法、社会法和民商法公众参与的程度和深度最高，其次是诉讼法、经济法和行政法，环境法和宪法相关法相对而言公众参与最低。简言之，在法律草案所属类型上公众参与出现了结构分化的不均衡特征。

之所以呈现这样的不均衡结构，可能与利益关联和知识复杂性有关。从参与人数排在前十位和后十位的法律草案（见表2）可以看出参与人数最多的法律草案主要是与人民群众或特定社会群体利益息息相关的法律草案，具有“利益增量”和“利益减量”特征。而公众参与较少的法律草案除了与人民群众或者特定社会群体利益诉求联系较弱有关以外，可能还受知识复杂性的影响。参与这些法律草案需要公众了解相关特点行业领域的专业知识，一旦公众不具备这些专业知识，往往很难参与其中。知识复杂性的影响尤其会体现在意见条数上，法律草案知识复杂性越高，公众越难以理解法律草案并提出具有针对性和有价值的意见建议。值得补充说明的是，环境保护相关法其实与公众息息相关并且媒体报道比较多，但是公众参与还是相对较低，说明公众通过制度化的渠道表达环境保护的诉求和偏好较弱，只有当切实利益受生态环境污染影响时才会挺身而出、奔走呼号。

（二）提案规模的知识鸿沟

公开征求意见的法律草案在提案规模上有草案、修订案和修正案三种类型。一般而言，草案和修订草案提案规模较大，有些是新法，公众较为陌生并且需要一定的知识储备，所需的专业知识也更为复杂。比较而言，修正案内容少且比较简单。从知识复杂性角度看，提案规模越大的法律草案公众参与可能越低（见表3）。从不同提案规模法律草案的公众参与情况可以看出修正案公众参与最高，其次是草案，修订案最低。这一结果说明提案规模一定程度上会影响公众参与情形。修正案由于修改幅度较小相应需要的知识较少，公众参与较多。草案次之，可能的原因在于其是针对新问题新现象而制定的新法，社会层面公众虽然不了解但是可能比较关注这些新问题新现象新规则。修订案过去已有相关法律规定同时修订幅度较大，公众关注度反而不高。

（三）审议次数的热度递减或递增

征求意见的法律草案当中有些是初次审议，有些是二次甚至三次审议。由于初次审议的法律草案多为新法，公众较为陌生，相应需要的知识越多，复杂性较高，因此公众参与可能较低。不过从反馈回应角度来看，新法公众可能较为关注想要表达的意见建议更多，更有可能参与其中，而二次及其以上审议，如果公众之前的诉求和意见建议得到满足，有可能持续参与其中，带来热度递增效应。从不同审议次数法律草案公众参与情况（见表4）可以看出三次审议法律草案公众参与度最高，其次是一审法律草案，二次审议法律草案最低。呈现这样的分布情形，可能原因在于三次审议法律草案本身较为重要并且存在争议，由此公众比较关注。事实上，三次审议的9部法律草案分别为《资产评估法》《民法总则》《电子商务法》《证券法》《民法典侵权责任编》《基本医疗卫生与健康促进法》《民法典人格权编》《民法典婚姻家庭编》和《公司法》。可以看到这些法律草案多是民商法、经济法和社会法，与人民群众的利益息息相关。二次审议法律草案公众参与最低则在于公众的意见建议可能在初次审议时已经表达过且得到反馈回应，公众无需再持续参与其中，热度相应有所下降。

（四）征求时长的累积效应

法律草案征求意见系统公开征求意见的天数不一样，有些法律草案相对较长，有些则较短。目前，332次法律草案征求意见平均时长为31.8天，最长为61天，最短为16天。一般而言，公开征求意见的天数越长，公众参与可能越多。图5是征求天数与参与人数的散点图，显示征求天数与参与人数保持弱正相关关系（皮尔逊相关系数为0.10，显著性水平p值为0.073），说明征求天数越长的确有些法律草案公众参与人数相应有所增加。

（五）同期数目的挤出效应

有些法律草案是与其他法律草案放在同一时间段内公开征求意见，多部法律草案放在一起可能起到规模效应，可以预期一起征求意见的法律草案数目越多，该法律草案公众参与更多。使用相关性系数进行分析，发现同期征求的法律草案数目与参与人数为不显著的负相关关系（皮尔逊相关系数为-0.09），说明多部法律草案放在一起并不能起到预期的规模效应，甚至可能出现相反的挤出效应。在同一时期公开征求意见的法律草案数目较多的情况下，一些法律草案会由于其他法律草案备受关注，导致自身不受关注，公众参与相应变低。

（六）媒体报道的信息传递

中国人大网法律草案征求意见系统向社会公开法律草案并征求意见时，像《人民日报》《经济日报》和《法治日报》等权威主流媒体通常会进行报道。其他地方媒体、新闻门户网站、新媒体和自媒体会进行转载报道。如果公众想要参与这些法律草案征求意见，无疑需要获取并且了解法律草案公开征求意见及如何参与等相关信息。因此，如果法律草案被媒体报道的越多，公众参与可能更高。笔者使用中国知网《中国重要报纸全文数据库》并采用“主题查询”检索出了每一次公开征求意见的法律草案的报纸报道总篇数。同时，考虑报纸报道的时效问题，将使用法律草案公开征求意见及之前三个月内的报纸报道。图6是媒体报道与参与人数的散点图，可以发现媒体报道与参与人数为显著的正相关关系（皮尔逊相关系数为0.16，显著性水平p值为0.002），说明法律草案若被媒体报道的越多，公众参与人数相应越多，显示传统主流媒体在数字时代对平台系统上的公众参与依旧可以起到正向作用。

综上所述，法律草案征求意见系统公众参与在不同法律草案类型、提案规模和审议次数上存在显著差异，出现了结构分化特征，所属类型、提案规模和审议次数对公众参与产生了影响。同时，征求时长、媒体报道分别与公众参与为显著正向关系，征求时间越长、媒体报道越多，公众参与越高。同期草案数目虽没有显著影响，但是也应看到同期草案数目没有形成规模效应，相反产生挤出效应，实践中应当注意。

五、结论与讨论

“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”征求意见是我国立法工作的重要环节，旨在推动公众参与法律草案征求意见的征询式民主是全过程人民民主亮丽底色[18]。而以线上方式鼓励和支持公众参与法律草案征求意见是走好网上群众路线和数字时代践行全过程人民民主的应有之义。对中国人大网法律草案征求意见系统从2005至2024年332次法律草案征求意见时公众参与相关数据进行梳理和分析，发现法律草案征求意见系统的公众参与，无论是参与人数还是意见条数，整体规模处于相对适中水平，横向看，公众参与在不同法律草案上存在显著差异，有些法律草案公众参与较低，有些则较高。纵向来看，法律草案征求意见系统公众参与处于波动起伏态势，具有明显钟摆式的变动轨迹，未随着网民数量的增加和技术环节的完善而呈现渐进递增态势。法律草案征求意见系统公众参与的横纵向差异主要受到法律案例所属类型、提案规模、审议次数、征求时长、同期数目和媒体报道等因素的影响。这些发现对完善通过法律草案征求意见系统推动公众参与立法工作具有重要的政策意涵。

首先，要理性看待法律草案征求意见系统公众参与差异显著的实践图景。法律草案征求意见系统公众参与存在显著的横向差异和纵向差异。那些公众参与高的法律草案往往具有较高的利益关联和较低的知识复杂性。因此，有些法律草案公众参与低不能完全说明法律草案征求意见系统运作不好。可能是由于这些法律草案本身利益关联度低、知识复杂性高。进一步讲，公众参与的规模是评价系统运行状况的重要指标，但也不能过于重视公众参与的绝对规模。应该看到，这些平台系统切实为公众参与人大立法工作提供了便捷通道。不能因为公众参与低而否认这些平台系统的作用和发展潜力。

其次，通过改善组织条件和外部环境提升法律草案征求意见系统公众参与的规模。虽然各法律草案具有自身的特性，不见得每次法律草案征求意见时都必须保证较高规模的公众参与。但就目前而言，法律草案征求意见系统整体上公众参与较为有限，且有些法律草案公众参与偏低，参与人数和意见条数较少，尤其环境保护相关法、宪法相关法、二次审议和修订案法律草案。因而，需要进一步提升法律草案征求意见系统公众参与，使更多人民群众参与到国家立法活动当中。

公众参与比较高的法律草案除高利益关联度低知识复杂性以外，还受到其他组织条件和外部环境影响，尤其征求时长、同期数目和媒体报道对公众参与起到正向提升或者负向抑制作用。由此，可通过改善法律草案征求意见系统的组织条件和外部环境提升公众参与。

第一，可以适当调整征求时长和同期数目。从2020年10月之后，法律草案征求意见系统征求意见时长走向规范化，统一为30天。对于一些重大重要尤为需要社会公众广泛参与的法律草案，可以适当放宽征求意见的天数。同时，对于一些公众不太了解不太关注的法律草案，可以单独或是减少同期征求意见的法律草案数目，避免这些法律草案因其他法律草案受到广泛关注导致参与度变低的情形出现。

第二，在推动信息公开的基础上强化信息传递。可在中国人大网法律草案征求意见系统内外设置固定模块依法公开法律草案制定、修改背景与目的说明和解读，以及拟立这些法律草案的必要性和可行性，包括前期调研情况、立法理由及其主要争议等背景材料，告知与公众有多大程度的利害关联，并且通过权威主流媒体以及信息门户网站、新媒体和自媒体等新型媒介进行报道宣传，向社会公众及时传递法律草案征求意见以及公众参与时间、渠道和规则等相关一手有效信息。

第三，强化反馈回应机制。研究指出，增加反馈回应机制能增加公众持续使用平台系统和参与公共事务的意愿[19]。目前，多数法律草案公开征求得到的意见并未向社会予以公布，也未就受理和采纳情况进行反馈。因此需要对公众在平台系统提交的意见进行及时反馈和有效回应。在平台系统合适模块或使用线上线下结合的书面、电子邮箱、说明会和发布会等多元方式，在有效期限内向公众个人或社会整体说明征求意见受理的过程以及听取、研究和采纳的情况及其相关理由，从而提升公众参与的获得感、效能感、意义感和持续性。

最后，推动公众参与法律草案征求意见数字化转型。按照TOE框架和技术接受模型，公众个人的数字素养和公民能力也需要培养，法律草案征求意见系统的技术条件需要不断改进，尤其需要提升平台系统的操作性、易用性和可见性。2018年以来法律草案征求意见系统还在其他网页、客户端和社交媒体提供平台系统接口，增加平台系统可得性和可及性，避免出现“开门立法”遇冷的“悬浮”和“空转”现象。这些做法值得地方人大和其他政府部门学习借鉴。当然，除了使用官网平台系统，还可应用政务APP、政务小程序和政务服务热线等拓宽公众参与法律草案征求意见的方式和渠道。近些年来，广东、江苏、浙江和四川等地探索的“数字人大”是这方面的成功范例，为公众参与立法工作提供了系统集成的数字治理平台。

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