摘要：当前，中国县域经济发展表现为区域发展不协调的时空差异、城乡发展不均衡的多维度差异、头部县域经济产业结构的转型升级、老少边穷地区县域经济快速增长以及经济区域一体化发展和跨区域的开放合作等特征。与此同时，县域经济也面临着“收缩型”县城和“空心化”乡村并存导致的人口

当前，中国县域经济发展表现为区域发展不协调的时空差异、城乡发展不均衡的多维度差异、头部县域经济产业结构的转型升级、老少边穷地区县域经济快速增长以及经济区域一体化发展和跨区域的开放合作等特征。与此同时，县域经济也面临着“收缩型”县城和“空心化”乡村并存导致的人口困境，培育县域经济增长“新兴引擎”和优化“传统动能”难以兼顾导致的产业困境，县域财政支出刚性增长与有效收入退坡递减并存导致的财源困境，保持县域经济稳增长与资源环境约束趋紧引发的转型困境以及上级事权压力层层加大与基层矛盾问题汇集导致的治理困境。

以新质生产力为牵引推进县域产业优化升级，以要素双向自由流动为驱动实现县域城乡融合发展，以人的城镇化为抓手推进县域新型基础设施投资建设，以产业金融为要点创新县域投融资模式以及以数字治理为关键提升县域高水平治理能力等方面优化政策逻辑，促进县域经济高质量发展。

县域经济高质量发展的逻辑转置

县域经济要摆脱现实发展困囿，走向高质量发展的新路径，亟待从经济发展的底层逻辑上进行发展逻辑转置，从发展动能、思路和理念上进行全新重构。自2023年中央领导人在四川、黑龙江等地调研时提出加快发展新质生产力后，特别是中央领导人在中共中央政治局第十一次集体学习时发表的重要讲话和党的二十届三中全会通过的《决定》，对新质生产力的理论内涵和政策重点作出系统论述后，新质生产力成为县域经济高质量发展的理论遵循和逻辑转置的着力重点。

（一）新质生产力：县域经济高质量发展的核心驱动力

县域经济是我国经济高质量发展的重要载体，具有新质生产力的发展空间。当前，头部县域已集聚新质生产要素，对高质量发展产生强劲推动。因此，需破除新质生产力与县域经济“无关论”，推进其探索和发展，通过科技创新实现产业变革，使县域经济成为先进生产力发展空间。同时，县域经济内部，尤其是中西部地区，仍存在传统生产力发展空间，需因地制宜，在保持传统产业优势基础上，通过发展新质生产力带动传统生产力，实现产业升级。总之，县域经济高质量发展需以新质生产力为核心驱动力。新质生产力驱动县域经济高质量发展的核心机理，主要体现在以下几个方面：

一是新质生产力通过发展动能的重塑实现县域经济发展方式的根本性转变。新质生产力的本质是创新，以科技创新促进微观市场主体创新，从而驱动产业和产业链的深度变革，实现增长方式的根本性转变。相当部分的县域经济长期依赖政府投资、基础设施建设和原料资源的粗放式开发，陷入“举债—投资—低效”的增长困境，不仅传统产业发展难以为继，付出巨大成本招商引入的新型产业发展也缺乏支撑，其根本在于缺乏创新驱动所形成的新型优质生产力。新质生产力的创新本质不仅可以加快县域先导产业创新驱动的步伐，还可以通过融入和嵌入新质生产力形成的产业链条实现传统产业的转型升级发展，从而实现增长方式的根本性变革。

二是新质生产力通过绿色和可持续发展赋予县域经济更多元的发展路径。新质生产力是绿色生产力，是资源环境友好和可持续发展的生产力，其不仅具有低资源消耗的特性，还可以更好地实现自然资源生态价值的加速转化和实现。广大县域是资源富集区域，中西部地区的县域更是具有巨大的资源环境比较优势。长期以来，环境生态资源价值转化渠道不畅导致绿水青山无法向金山银山转化，从而导致县域经济发展的路径较为单一。新质生产力的绿色和可持续发展特性决定了县域不仅可以通过科技创新实现产业变革，还可以通过绿色生态资源的可持续开发利用以及多元转化路径实现县域经济发展的绿色化，充分利用具有比较优势的自然资源实现发展路径的多元化。

三是新质生产力通过先进生产要素的创新性配置全面提升县域经济的发展质量。新质生产力的发展是劳动者、劳动工具和劳动对象等生产力关键要素及其组合的跃升，更是包括技术、知识、管理等先进生产要素的集聚和创新性配置。县域经济在全面转向高质量发展新赛道的过程中，面临的最重要问题就是对高端人才、颠覆性技术、先进管理等先进生产要素的吸引和集聚能力不足，从而无法从根本上提升全要素生产率。新质生产力的发展不仅可以优化先进生产要素的投入环境，更为关键的是将极大地加大先进生产要素的投入回报，从而吸引更多的要素向县域经济这个投入“洼地”集聚，从而实现投入水平和效率水平的双提升，全面提升县域经济发展质量。

四是新质生产力通过倒逼生产关系和上层建筑的变革，优化县域经济的治理水平和制度环境。生产关系要适应生产力的发展，上层建筑要适应经济基础的变革。新质生产力的发展必然会倒逼和形成新型生产关系和上层建筑的适应性变革。县域经济高质量发展不仅是经济发展问题，更涉及市场经济体制机制，基层治理能力和手段以及农业农村改革等制度问题。高质量的发展需要高质量的治理水平。随着新质生产力的涌现、培育和发展，县域经济系统内部必然会产生巨大的高水平治理和深层次改革需求，顺应这个规律演进和趋势发展的需求，县域经济的治理水平和制度环境必然会得到提升。

（二）县域经济高质量发展的宏观逻辑转置

1、从量的思维到量增质升思维

县域经济高质量发展并不是放弃增长，反之高质量发展的县域经济增速普遍都较高，且以技术创新为内核的新产业、新模式、新业态在经济增长中发挥着日益重要的作用，逐渐脱离高资源消耗和高财政投入的传统增长路径。从纯粹追求量的增长到量增质升，要逐步摒弃传统的依靠投资、消费、出口三驾马车的经济增长思维框架，转向“人口和人力资源、新质（劳动对象）生产要素、全要素生产率——新质生产力”式的经济发展思维框架。这要求我们在推动县域经济发展过程中要从投入要素的类型和品质、生产要素的组合和优化配置、产业发展的结构和产业链建链补链等方面，充分发挥县级党委、政府在人力资源培育和人口吸引、创新型营商环境营造、数据等新型生产要素开发、项目争取和跨区域合作等方面充分发挥和提升资源配置、政策调动的主观能动和客观能力。

2、从孤立发展到系统重构思维

县域经济已经进入系统发展的阶段，其关键特征一是某项政策或某项工作的推进往往牵扯多个领域，需要综合协调；二是某个群体利益和福利的增长往往并不能够同步实现所有群体利益和福利的增长，需要总量平衡；三是保持既有经济发展模式、路径的各种成本逐渐增高，边际收益日趋下降。面临这种局面，孤立地讨论某个领域、某个产业或者某种路径的变革无法实现发展范式的转型和重塑，需要运用系统重构的思维进行县域经济发展系统整体性重构。从县域经济高质量发展的要求看，需要围绕创新驱动进行产业重构，围绕生产、生活、生态功能进行国土空间重构，围绕先进生产要素集聚和优化进行要素重构，围绕生态保护和价值转化进行生态重构，围绕基层治理能力和综合改革进行治理重构。从孤立发展思维到系统重构思维，要求我们更多地运用系统思维去谋划和布局县域经济发展的各种政策和工作。

3、从封闭竞争到开放合作思维

在县域经济发展的初期，由于产业链条较短、市场空间巨大、区域内产业同质化等多种原因，县域之间的经济联系较弱，加之招商引资过程中对资本的追逐和竞争，县域经济往往处于封闭运行的竞争状态。随着经济发展水平的日益提升，产业链供应链的空间布局突破县域，往往在都市圈和城市群甚至跨区域、跨国别展开布局。同时，市场的竞争也日益激烈，产业集群发展的规模效应也成为提升产业竞争力的关键。在全国统一大市场的政策框架下，资源的跨县域流动和跨区域有效配置，经济区与行政区适度分离等政策也积极引导区域间的开放合作。实践中可以大量看到县域之间签订战略合作协议推进全方位战略合作，跨县域的合作“飞地”园区也日益涌现。从封闭竞争到开放合作思维，要求我们跨越县域、跨越区域，在更大的空间范围内实现资源优化配置，在更大的市场空间寻找目标市场，在开放合作理念下实现共赢。

（三）县域经济发展的微观逻辑转置

1、如何吸引人才：由“产城人”理念向“人城产”理念转变

传统县域经济发展遵循“构建产业—营造城市—吸引人才”的逻辑，即先通过招商引资建设产业园区，再加强城市基础设施建设（如房地产、河堤、广场），最后考虑人才和人口支撑。这一模式基于农村剩余劳动力充足、产业园区以低技能劳动力为主、劳动者以工资回报为主要诉求的假设。然而，当经济体跨过“刘易斯”拐点后，劳动力诉求转向公共服务、自然环境、社交氛围等非工资因素，传统“产城人”理念指引下的增长循环难以持续。在人口外流和老龄化背景下，县域经济的首要任务是吸引青年人才。调查发现，青年就业地选择不仅关注基本需求，还重视交友氛围和文化活力。这表明县域建设应从硬件转向具有文化、社交属性的新型基础设施，以满足青年对物质和精神层面的需求。因此，营造青年发展型县域应成为吸引人才的重点工作，进而推动产业优化升级，为青年提供能发挥创造力的岗位。整体而言，“产城人”理念需向“人城产”理念转变，吸引青年人才是县域经济突破困境的关键。

2、如何培育产业：由项目思维逻辑向产业链供应链集群发展思维转变

项目思维是管理科学中围绕项目生命周期、以交付成果为导向的全过程管理体系。在县域经济发展中，项目思维被广泛应用，县级党委政府通过定期召开项目推进会协调解决项目问题，以项目建成投产为目标，综合调配资源投入。其原因在于，固定资产投资是经济增长的主要动力，项目投资建设可带动GDP增长。县级政府掌握土地资源和特色资源，通过与投资方合作博弈，推动项目落地，实现政府与市场的有机协同。然而，项目思维存在投资导向问题，关注项目投产运营，但忽视项目可持续性、项目关联和外部效应。随着经济发展和产业复杂度提升，单纯项目堆积对高质量发展的支撑能力减弱。以2024年中西部地区新进入千亿县的新疆库尔勒市、河南巩义市和陕西府谷县为例，其成功经验在于从项目堆积向产业集群转型，立足优势谋划产业链图谱，借助龙头企业构建完整的产业生态体系。产业链供应链思维强调前瞻性、主导性和基础产业布局，通过产业集群发展扩大规模，补齐产业链条，形成协同发展的产业生态。从项目思维向产业链供应链思维转变，体现了县级党委政府在产业发展思路上的全方位升级。

3、如何融资：由土地财政、土地金融逻辑向产业金融逻辑转变

县级政府预算收入主要来源于一般公共预算收入、政府基金收入和国有资本经营收入。其中，一般公共预算收入增长有限，国有企业收入较少，而土地出让及相关收入在政府性基金收入中占比较大且具有操作空间。2012—2022年，土地出让收入占地方财政总收入比重在30%至40%之间波动，县级财政对土地财政依赖度较高。然而，土地财政收入难以满足城镇化和工业化的基础设施及公共服务支出需求。为此，县级政府通过平台公司，以储备土地及未来土地出让收入为抵押，利用金融工具向金融机构贷款，弥补资金缺口，形成土地金融运行逻辑。土地财政和土地金融成为县域经济的重要支撑。但随着房地产市场下行导致土地出让收入锐减，以及地方政府债务和平台公司融资管控加强，土地财政和土地金融的作用逐渐弱化。继续依赖土地财政不仅难以持续满足工业化和城镇化资金需求，还会使县域经济工作重心偏移。在中央金融工作会议提出疏通资金进入实体经济渠道的新要求下，县域经济融资逻辑需向产业金融逻辑转型。产业金融逻辑要求县域融资更多指向产业发展和市场主体需求，推动政府平台公司从融资主体向市场化产业运营投资主体转变，融资工具从单一银行间接融资向债券、基金、信托、保险和期货等多元金融工具综合运用转变，以此有效控制政府债务水平并满足县域经济发展资金需求。

4、如何实现城乡融合：由单向要素投入逻辑向城乡要素双向流动逻辑转变

县域是城乡融合发展的关键载体，未来十五年是城乡融合的“窗口期”，其核心在于实现县域内城乡融合以及生产要素的双向流动。长期以来，县域内城乡之间存在劳动力、土地、资金等要素的单向流动：劳动力因工资差异从农村流向城市，土地因城乡级差收益推动城市扩张，资金因产业利差和风险考量从农村外流。这种单向流动导致县域人口“空心化”、土地“非农化”和资金“城市化”等问题。近年来，随着脱贫攻坚和乡村振兴等战略的实施，国家财政大量投入乡村，乡村产业和生态水平显著提升，社会资金、返乡人口和结余土地指标开始反向流动。然而，在财政收入趋紧的背景下，政府资金投入无法无限增长，必须通过有限资金撬动更多要素投入乡村，同时培育乡村内生发展动能。县域经济作为城乡经济的统一体，要实现生产要素的双向自由流动和优化配置，需统筹新型城镇化、新型工业化和乡村全面振兴任务，构建人、地、钱及生态资源等要素的内生发展机制、循环流动机制和利益分享机制，从而从要素融合角度为城乡融合发展提供坚实支撑。

5、如何特色发展：由全面发展逻辑向重点突破和特色发展逻辑转变

县域经济因地理区位、资源禀赋和发展基础等因素，在政策引导上强调因地制宜和特色发展。然而，中西部多数县域发展基础薄弱，城镇化、工业化、信息化和农业现代化水平均有较大提升空间。同时，县级党委政府换届周期及阶段性政策热点，导致各地在不同时期选择具有优势的政策重心，使得县域经济长期呈现全面发展思路，存在产业同质化和思路同质化问题。县域经济高质量发展需充分发挥本地资源禀赋，走基于“比较优势”的特色发展道路，同时利用新赛道实现“无中生有”的弯道超车，塑造多元特色的发展路径和增长模式。从实践趋势看，县域经济发展已呈现分类转型态势：身处都市圈的县域，以融入都市圈、实现城乡融合为主；文旅资源丰富的县域，聚焦农商文旅体融合发展；农业资源丰富的县域，围绕农业产业链延伸拓展；生态资源密集的县域，注重生态资源保护与价值转化；工业集群发展的县域，培育战略性新兴产业和未来产业，形成新制造优势。总之，探索特色发展的多元路径是县域经济高质量发展的关键。

县域经济高质量发展的政策重心

（一）以新质生产力为牵引，推进县域产业优化升级

1、因地制宜延长县域产业链，强化“链主”企业引领带动作用

各县需明确自身资源禀赋，精准定位核心产业领域，引导培育主导产业，创建集生产、加工、销售于一体，涵盖贸易、工业与农业的产业园区，推动一二三产业融合发展。经济基础较好的县域应利用人工智能、大数据等先进技术，推进关键产业链智能化、绿色化升级。同时，培育“专精特新”企业，通过专业化突破市场壁垒、精细化管理提升效率、特色化产品增强竞争力、创新技术驱动发展，为产业链注入新活力，促进地方经济结构优化升级，提高产业链附加值和市场影响力。

2、科技赋能提升县域创新链，推动创新链构建和协同发展

聚焦县域产业集群的关键科技需求，增强应用导向研究，攻克制约重点产业发展的核心技术。提升企业在创新中的核心作用，推行科技型中小企业扶持计划和高新技术企业升级策略，通过创业孵化、吸引投资、企业改造升级等路径，形成“创新雁阵”格局。强化产学研协同合作网络，鼓励企业与高校、科研机构建立长期合作关系，开展联合攻关、资源共享、科技成果转化及人才交流。推动创新平台共建共享，优化产业园区布局，探索“科创飞地”模式，聚集优质创新资源。

3、多措并举打通县域供应链，强化产业服务体系建设

科学规划物流园区，提升其服务产业集群的功能，增强园区集聚力，提升运营效率，促进产业链协同发展。利用数智技术构建供应链创新应用体系，依托核心企业，开展数字与智能技术融合、供应链金融科技算法、物流仓储数字化技术及品牌质量监控追溯等高新技术实践应用。加快构建农产品物流服务网络，建立精准产销对接机制，提高冷链运输效率和服务质量，推动县域供应链现代化。

（二）以要素双向自由流动为驱动，实现县域城乡融合发展

1、建立公共福利同户籍剥离的管理模式，畅通城乡人口自由迁徙通道

突破传统户籍与福利绑定模式，推进城乡人口管理制度改革，实现“人—业—居”深度融合。构建基于平等公民权利的流动人口服务体系，逐步消除户籍附带的公共服务差异，确保基本公共服务按实际居住人口合理分配。建立农业转移人口市民化权益保障体系，明确农村土地在社会保障、生产活动和财产价值方面的功能，探索土地承包权、宅基地资格权及集体收入分配权的新保障方式。创新乡村居民身份权实现机制，创建长效激励机制，鼓励人才扎根乡村，有条件地开放集体经济组织成员资格。

2、以全域土地综合整治为抓手，突破资源要素跨区域城乡流动困境

加强自然资源管理部门与农业部门的沟通协作，推进乡村土地资源整合，按功能划分区域，实现连片化、规模化发展。模糊农村集体建设用地经营用途、公共用途与闲置宅基地之间的界限，畅通建设用地转换渠道。扩大农村宅基地使用权退出改革试点范围，完善收储利用体系与风险防控措施，激励村级集体经济有效利用回收的闲置建设用地，促进新兴产业和新业态发展。以农村产权交易所为基础，加强区域农村产权交易平台顶层设计，完善法律授权，拓展生态、数字资源交易功能，优化运行机制，构建风险防控机制。

3、完善城乡融合发展资金统筹管理机制，强化乡村发展资金保障

支持农村商业银行等金融机构积极参与城乡建设，创新信贷产品和服务模式，确保产业发展资金供给充足。完善乡村产业贷款风险补偿金制度，搭建农村金融综合服务平台。在具备条件的地区设立农业信用担保机构，提高农村金融系统稳定性。深化“放管服”改革，简化行政审批流程，优化营商环境，引导非农资本进入乡村，推动产业升级与结构调整，为城乡融合发展提供资金与技术支撑。

（三）以人的城镇化为抓手，推进县域新型基础设施投资建设

1、补齐市政基础设施短板与服务功能，提升县城综合承载能力

提升县城与邻近大中城市的互联互通水平，推动大城市轨道交通向县城适度延伸，完善市政交通设施，优化公共充换电设施布局，加快充电桩建设，满足电动汽车充电需求。全面推进老化燃气管道、老旧供水管网、老化供热管道和电网的更新改造，提高县城集中供暖比例。加快老旧小区改造，改善居民居住条件。推动具备规模的县级医院向三级医院标准提升，扩容增位县城义务教育学校，改善普通高中办学条件。提升公办养老机构服务能力，完善公建民营管理机制，确保提供高质量的基本养老和长期照护服务。

2、构建“引、育、留”全链条服务体系，培育青年发展友好型县城

实施高校毕业生就业促进计划、基层成长计划及见习实习项目，构建城乡一体化、智能化的公共就业服务体系，通过“一网通办”平台实现青年就业服务的便捷办理。加大住房保障力度，实施人才安居工程，提供高校毕业生住房补贴和一次性安家费，减轻青年购房负担。整合县城商圈资源，升级青春商业模式，推动青年消费服务多样化，发展首店经济、免税经济和夜间经济，丰富青年消费体验。

3、创新县域新型基础设施应用场景，点燃县域经济发展新引擎

聚焦县域主导产业，构建创新型“新基建”应用场景，促进新兴产业、新兴业态与新型经济模式协同发展，激发经济增长活力。以县域产业生态数字化运营平台为抓手，汇聚创新资源，形成数字化产业生态系统。加快“新基建”应用落地，探索适应新时代的产业发展服务新模式，将数字解决方案与特色产业结合，推进县域行业信息化、数字化、智能化转型，实现传统产业与现代信息技术的深度融合。

（四）以产业金融为要点，创新县域投融资模式

1、推动县级政府投融资平台资源整合，提高县域资金使用效率

根据平台公司发展状况，对规模小、实力弱、潜力有限的平台进行整合，鼓励优质平台通过兼并重组优化资源配置，为资本市场融资奠定基础。依据本地发展需求，通过行政手段将部分优质营利性国有资产划转至投融资平台，并赋予特许经营权，增强其盈利与可持续融资能力。同时，将公益性资产回归公益属性，由政府补贴运营并退出资本市场。设立中小企业风险投资基金，打造融资平台，加强银行与中小企业信息沟通，汇集社会闲散资金，支持战略性新兴产业和高新技术产业发展。

2、创新县域内实体经济投融资模式，增强重点企业项目支持力度

建立科学的投融资决策与评估体系，确保本地发展模式与投融资要素紧密结合，形成协同效应。支持精准投资决策与有效项目管理，建立“企业融资需求清单”，对有融资需求的企业进行精准对接，提供定制化服务方案。采用“一企一策”方式，协调银行信贷产品与企业经营状况，为企业创造有利条件。对于经营性城市建设项目，鼓励通过产权或特许经营权转让回收成本。积极探索快速响应+工程采购联动模式（F+EPC）、不动产投资信托基金（REITs）、生态环境导向开发模式（EOD）等多种创新融资模式，提高城市建设项目的资金筹集效率与实施效果。

3、探索县域内国资创投容错机制，引导社会资本参与经济活动

加强创业引导基金的设立与发展，通过政府资金杠杆作用，吸引更多社会资本、民间资本和境外资本参与，增强对新兴产业和创业企业的支持。为支持科技创新，需制定配套措施，如延长基金存续期、实施差异化考核标准与灵活退出机制，明确不以国有资本保值增值为主要考核指标。对于国有天使投资基金和创业投资基金，应根据不同阶段设置差异化投资期和退出期考核指标，全面评估基金运营效果。财政资金支持的专业孵化载体应重点考核其创业服务和孵化能力，避免以经营利润为主要考核标准，从而促进创新和创业生态发展。

（五）以数字治理为关键，提升县域治理能力

1、搭建县域数字化治理平台，提升基层社会治理效能

优化县域内城乡政务服务流程，整合现有在线服务平台，简化服务步骤和审批程序，实现数字信息资源的普遍共享，提升公共服务效率。推动信息化与新型城镇化深度融合，促进数据在不同层级、地域、部门及业务间的无缝对接与共享，实现“一件事一次办”的便捷化服务体验。建立“微治理”社会矛盾调处模式，借助大数据分析与人工智能技术协助社区完成冲突调解、利益平衡和法律咨询等服务。跟踪政策执行情况，提升决策透明度和民众参与度。在自然灾害频发区域，建立数字化实时监控与智能预警快速反应机制，提高突发事件响应效率，降低潜在威胁。

2、构建县域数字化网格体系，提升基层治理精细化水平

运用数字技术构建一体化网格，推动县域全域网格化管理，制定并严格执行基层网格化服务管理实施方案。完善网格化管理运行机制，借助数字化工具实现全程覆盖，综合运用督办、调度等手段，高效解决基层问题。强化社区网格员队伍建设，鼓励全民参与网格化工作，结合“网格+党建”“网格+服务”“网格+巡查”等模式，确保社区服务直达居民，打通联系和服务群众的“最后一公里”。出台数字化网格化管理和考核办法，形成从发现、上报、处理、反馈到评估和问责的完整闭环链条。

3、完善县域内数字化统筹体制机制，推动部门之间协调联动

组织专业团队开发和完善数字化信息平台，聚焦基层治理痛点难点问题，建立跨部门协同机制和权责清晰的信息共享机制，推动数据共享与资源整合。依托大数据技术和网格化管理模式，构建纵向贯通县、乡、村三级，横向连接相关部门的智慧化治理模式。加强与辖区各方力量合作，及时解决群众急难愁盼问题。整合基础数据和信息系统功能，推进线上线下资源和服务互联互通。建立责任清单制度，明确县、乡、村三级信息平台管理人员及其职责，确保信息平台的日常维护、信息更新及协同处置工作有效开展，为基层治理提供有力支持。（节选自《社会科学研究杂志》）

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