摘要：随着“一带一路”倡议的全面实施，中国境外产业园区适应性规划体系构建与本土化规划技术应用成为我国规划技术国际化推广的重要组成部分。东南亚地区是我国国际产能合作与境外产业园区建设的重点区域，本文从规划法规体系、编制体系和管理体系三个维度对东南亚各国本土产业园区规划

东南亚地区是“一带一路”倡议实施的重点区域，随着第四次全球产业转移，东南亚成为新一轮国际产业转移的重要目的地。产业园区作为工业发展的重要载体，对推动东南亚国家经济发展起着重要作用。近年来，东南亚各国经济体制不断开放化和自由化，产业园区呈现出蓬勃发展的态势。据不完全统计，东南亚产业园区（含经济特区和出口加工区等类型）总数超过1500个，其中越南、马来西亚、印度尼西亚（下称印尼）、菲律宾等国家的产业园区数量均超过100个（图1）。此外中国企业在东南亚地区的境外投资建设也明显增加，中国境外产业园区总数已超过50个，其中7个通过了国家商务部考核。

图1 东南亚各国产业园区数量

随着园区数量的迅速增加，东南亚各国先后出台了产业园区发展与规划相关的政策法规，如印尼《经济特区法》（Law on Special Economic Zones）、《缅甸经济特区细则》（The Myanmar Special Economic Zone Rules）等，构建了相对规范化、系统性的产业园区规划体系。目前，国内学者虽然从经济、管理、国际商务、国际关系等学科视角对东南亚地区的产业园区，尤其是中国境外产业园区的规划实践、建设现状、运营管理、产生效应和发展策略等方面开展了一定研究，但尚未直接对东南亚各国园区规划体系进行系统梳理，在“一带一路”产业园区系列研究中缺少对东道国园区规划体系的认识，也影响了中国产业园区“走出去”与东道国园区政策法规的对接。因此本文从规划法规体系、编制体系和管理体系三个维度对东南亚产业园区规划体系进行分析研究，以期为中国境外产业园区适应性规划体系构建提供支撑。

1 产业园区规划法规体系

产业园区政策法规是产业园区规划体系的基础和核心，是园区合理规划、有序建设和健康发展的重要保障。随着东南亚各国工业化发展进程的加快和外资的不断增加，各国园区法规体系也逐步建立。截至目前，除东帝汶外，东南亚其他10个国家均出台了面向园区的专门法规条例（表1）。大部分法规是国家层面制定的面向全国经济特区、工业园区、出口加工区或自由贸易区等各类园区的普适性法规，也有部分法规具有区域性和针对性。例如：泰国面向经济发展潜能较大的东部经济走廊地区出台了专门的《东部特别经济开发区法》，规定了区域内经济特区的设立标准与程序、产业发展方向、规划编制类型等内容；缅甸出台《土瓦经济特区法》，内容比国家层面的《缅甸经济特区法》更加完善，规定条文也更加具体详细；老挝在园区建设起步时期针对国内第一个经济特区颁布了《沙湾-色诺经济特区法令》。从具体类型来看，法规主要分为两类：一类是由国家最高统治者、最高权力机构或国家立法机关颁布的园区法律；另一类是由职能部门发布的管理办法、建设指南等规章，如缅甸规划与经济发展部发布的《缅甸经济特区细则》、新加坡8个部门联合发布的《新加坡工业开发建设指南》等。

表1 东南亚各国产业园区相关法规

注：东帝汶未出台面向园区的专门法规条例。

笔者对东南亚各国现行园区法律法规进行英文词频检索，结合词频排行结果和法规具体内容，提取了“设立、规划、设计、发展、投资、建设、管理”等19个主题词进行词频结果可视化分析（图2）。根据分析结果，各国园区法规可分为四类。（1）投资管理类法规。主要政策目的是营造良好投资环境，引进外资和促进出口等。该类法规内容以园区或经济特区的设立、管理、协调和投资促进的相关程序和条文为主，如柬埔寨和缅甸两国法规。（2）规划设计类法规，以新加坡园区法规为代表。该国出台的《新加坡工业开发建设指南》面向开发商、设计公司和承建单位，规范工业空间规划建设行为，促进工业空间集约利用，内容涵盖规划设计、建筑设计与建造、市政设计等详细内容。（3）规划管理类法规。主要目的是明确全国园区布局蓝图，规范园区规划管理，内容以各类园区空间布局、园区规划类型、规划编制和管理流程为主，如越南、老挝、印尼、菲律宾等国家的法规都具有该特征。（4）运营管理类法规，以泰国、文莱和马来西亚为代表。主要目的是规范投资者和园区运营者的行为，法规中通常明确了园区管理架构与各管理层级的职责、园区内的各项活动规则，以及奖惩措施、环保要求等。

注：东帝汶未出台面向园区的专门法规条例；图中圆圈大小代表主题词出现的频次高低。

图2 东南亚各国产业园区法律法规主题词词频可视化结果

2 产业园区规划编制体系

2.1 园区法定规划编制体系

从规划编制层次来看，东南亚产业园区法定规划编制体系可分为多层次的规划编制体系、单层次的规划编制体系和无明确规划编制体系三类（表2）。其中，越南、缅甸、泰国、马来西亚、新加坡、印尼等国拥有多层次的园区规划编制体系，涵盖了国家和园区层面的园区相关规划，体系较为完整；柬埔寨、老挝、菲律宾实行单层次的规划编制体系，仅对园区层面的规划编制提出了要求；东帝汶与文莱则没有关于园区规划编制体系的规定。

表2 东南亚各国产业园区规划层次

注：文莱和东帝汶没有关于园区规划编制体系的规定；“√”表示相关法规中出现该规划类型；空白表示相关法规中未出现该规划类型。

从规划编制阶段来看，各国法规中规定的园区规划编制可分为多阶段规划编制、两阶段规划编制和单阶段规划编制三类。东南亚国家中，越南和老挝的园区法规都明确了前期阶段、策划阶段和实施阶段的多阶段规划编制的要求；泰国、柬埔寨、缅甸、印尼与菲律宾等国的法定园区规划分为两阶段编制，其中柬埔寨、菲律宾为“前期+策划”规划编制体系，泰国、缅甸与印尼则为“策划+实施”规划编制体系；其他国家实行单阶段规划编制——新加坡聚焦实施阶段的规划编制，马来西亚侧重前期阶段的规划编制。

但各国在规划类型的对应关系上存在差异。一是部分国家在规划相关概念的含义方面各有侧重，如越南将园区编制的总体规划细分为发展规划与总体建设规划，老挝、缅甸等则侧重于编制发展总体规划或发展规划；可行性研究报告也有类似情况，大部分国家要求园区编制技术经济可行性研究报告，柬埔寨则重点关注基础设施建设计划以及经济成本信息，即园区只需进行经济可行性研究。二是部分国家的规划相关概念含义广泛，典型的有老挝经济特区由开发商编制的运营规划，涵盖了园区近期、中期和远期的土地开发和利用、基础设施发展、公共服务设施配套、出口货物生产计划、投资等计划，涉及表2中的行动计划、投融资规划等多种规划内容。

结合各国园区发展阶段发现，园区层面的规划编制阶段呈现一定规律性。园区处于成熟时期的国家，如越南的园区规划编制体系完善，规划编制层次齐全；泰国的规划编制体系完善，规划编制类型多样化，既有“硬环境”的基础设施与公共服务设施规划，也有“软环境”的政府职能职务规划。园区处于发展时期的国家，园区规划编制体系呈现蓝图规划的特征，如柬埔寨、菲律宾注重可行性研究报告与总体规划的结合。园区处于发展起步期的国家，其园区规划编制体系完善程度较低，一方面园区规划层次不完整乃至缺失，另一方面园区层面的规划编制阶段不完善，如柬埔寨缺少对国家层面规划编制的法定要求，缅甸的“策划+实施”两阶段编制中缺乏对园区前期研究的规定。

与此同时，各国园区法定规划类型与自然环境呈现一定的相关性。例如：老挝的园区规划编制注重社会环境、生态环境保护与开发间的平衡关系，这与老挝资源相对短缺、生态环境脆弱息息相关；马来西亚六面临海，海洋利益是国家利益的重要组成部分，因此其园区规划注重海洋环境保护研究；“花园城市”新加坡城市建设完善，一定程度上对其园区规划编制提出了更高的要求，其尤为注重园区实施阶段的规划编制，包括场地设计以及众多专项规划，如消防规划、水供应设施规划、机械通风规划等。

2.2 园区实践规划编制体系

各国法规监督执行力度和园区投资主体各不相同，造成了园区规划类型的差异，因此实践过程中园区规划编制体系与法规政策中的要求有所出入。本文对东南亚各国典型园区的实践规划类型进行了分析（表3）。整体来看，园区规划编制层次较为丰富的是泰国、柬埔寨、老挝和缅甸，实践规划类型覆盖了园区设立前期的可行性研究、环境影响评估，园区策划阶段的总体规划和实施阶段的详细规划或施工计划等各阶段、各维度的规划。同时部分园区也有较为特殊的规划类型，如柬埔寨大成经济特区就特区空间选址问题撰写了前期选址报告，缅甸迪洛瓦经济特区针对特区开发所引起的搬迁安置问题编制了详细的安置工作计划，且构建了具体有效的计划执行和监督机制。

表3 东南亚各国典型园区规划类型

其他国家园区规划类型较为单一，多以总体规划为主，规划涵盖内容却各不相同。文莱双溪岭工业园、印尼肯德尔工业园等园区虽然只编制了总体规划，但规划内容丰富，涉及园区发展方向、土地利用规划、基础设施建设等各个方面。部分园区会根据自身需求，在总体规划基础上补充编制其他类型规划，如菲律宾第四轻工业科技园、马来西亚努沙再也科技园等专业园区编制了场地设计、景观设计等规划，以营造良好的园区环境。越南园区实践规划类型较为特殊，例如：新顺出口加工区和龙江工业园都编制了1∶2000相同比例尺的园区规划，规划类型却不同，分别为总体规划和详细建设规划；龙江工业园编制的详细建设规划内容广泛，涉及从发展定向到建筑设计的多个层次，实质上是一个综合性规划。

产业园区区位、规模等同样会影响园区规划体系。一般来说，远离城区、规模较大、功能较为复杂的园区偏向于编制多类型与多层次的规划，如缅甸迪洛瓦经济特区位于城市郊区，用地面积达2400hm²，其制定的规划类型就远超过法规要求。但菲律宾、印尼等国家的类似园区规划类型较为单一，究其原因，是所在国法定规划体系简单，开发商倾向于降低成本，以综合规划指导园区建设。

3 产业园区规划管理体系

参考牛玮妮对苏州工业园区城市规划管理体系的阐释，产业园区规划管理体系由规划管理组织体系、规划管理运行体系以及规划法定依据体系构成。基于目前搜集到的东南亚国家的产业园区法律法规，本文重点阐述法规中体现的产业园区规划管理组织体系和规划管理运行体系，以此突出对各国产业园区规划管理职能的解析。

3.1 规划管理组织体系

为推进产业园区的建设与发展，东南亚国家建立了多层级的园区规划管理组织体系（表4），主要包括“三层面、五职能”，即国家、地方、园区三个层面以及决策、执行、监督、协调和开发五大职能。以所在层面以及主要职能作为划分依据，东南亚国家产业园区的管理组织机构基本分为六个层级：国家决策与监督机构；国家执行机构；国家协调机构；地方管理机构（包含决策、执行、监督与协调职能）；园区管理机构（包含决策、执行、监督与协调职能）；园区开发商。由此可见，国家层面的园区规划管理组织体系一定程度上实现了决策权、执行权、监督权的分离，园区层面的规划管理体系呈现“决策、执行、监督”一体化特征。

表4 东南亚产业园区规划管理组织体系

对不同国家的园区规划管理部门构成进行分析发现，东南亚国家产业园区的规划管理部门基本包含国家、地方、园区三个层面。其中缅甸由于整体园区数量较少，地方政府不承担与园区直接相关的规划管理职能，因此缺少第四层级的地方管理机构。类似的还有新加坡，由工业地产开发管理部门裕廊集团直接负责国内产业园区的规划管理，未设置专门的地方管理机构。

此外，各国规划管理组织架构的差异主要体现在是否独立设置了用以解决争端的国家协调机构上。东南亚国家产业园区的园区级管理机构一般具备内部解决争端职能，法规赋予了第二层级（国家执行机构）、第四层级（园区管理机构）以“咨询、协调、协助”职能；对于园区管理机构无法协调的争端，部分国家还设置了第三层级的国家协调机构以给予更全面的争端解决机制指导（表4）。柬埔寨、老挝和泰国都设置了独立的国家协调机构。例如：柬埔寨在其园区法令中规定，超出经济特区管理委员会（Special Economic Zone Administration）或经济特区委员会（Special Economic Zones Board）职权范围的技术问题或法律问题由协调委员会负责解决；《老挝经济特区和经济专区总理政令》中将争端协调分为内部解决和外部解决两种办法，首先由争议双方通过协商进行调解或由经济特区管理委员会（SEZ Administration Committee）调解，如果调解不成功再采用外部解决办法，即由第三层级提供咨询或由争端解决委员会介入。

综合来看，第一层级的国家机构主要负责宏观层面的决策与监督，具体工作的执行由第二层级的国家机构承担，这体现了行政领导与技术专业班子的合理分工。另外，国家层面的决策、执行机构统筹管理园区层面的管理机构，并与地方管理机构进行关联与协调，实现了“国家—地方”两个层面对园区的垂直管理。

3.2规划管理运行体系

基于东南亚各国产业园区法规中对园区设立流程的规定，结合东南亚产业园区的规划编制体系与规划管理组织体系，确定东南亚产业园区在园区层面的规划编制重点主要是园区设立前期的可行性研究报告、园区策划阶段的总体规划和园区实施阶段的详细规划与行动计划。

3.2.1组织编制

园区设立前期的可行性研究报告一般由园区开发商编制，作为申请设立园区的必要提交文件（图3）。其中老挝、泰国情况较为特殊，老挝的开发商和政府均需开展园区的可行性研究，开发商在提交申请时需同时提交技术经济可行性研究报告（Technical and economic feasibility study report），此外第五层级的园区管理机构——经济特区设立委员会（SEZ Establishment Committee）也要负责开展经济特区设立的可行性研究；泰国则主要由第五层级的园区管理机构开展园区的可行性研究。

图3 东南亚产业园区规划组织编制示意

园区设立得以批准后，一般由第五层级的园区管理机构开展园区总体规划的编制。其中越南较为特殊，其产业园区的总体规划由第四层级的地方管理机构——省级人民委员会（Provinciallevel People’s Committees）负责编制。而老挝的园区总体规划编制阶段较为提前，园区开发主体在提交园区设立申请时就需同时提交发展总体规划。

实施阶段的详细规划、行动计划和投融资规划等一般由第五层级的园区级管理机构负责编制。该类规划的规划年限包括分期、分年度两种类型，如行动计划通常分为短期、中期、长期，内容包括对园区经济发展、投资方案等具体项目层面的评估和规划，投融资规划则通常为年度计划。

3.2.2 评审与审批

国家层面的园区发展规划、布局规划均由第二层级的国家执行机构进行编制，报送第一层级的国家决策机构进行审批（图4）。

图4 东南亚产业园区规划评审与审批示意

在园区层面的规划审批中，可行性研究报告由第二层级的国家执行机构进行审议，提交国家决策机构进行审批后，国家执行机构颁发经济特区建设许可证书。总体规划由编制单位报送地方政府（如越南）或第二层级的国家执行机构（如缅甸、泰国）进行审批。详细规划和行动计划的评审与审批分为两种类型，部分国家产业园区的管理组织体系较为完善，园区实施阶段的规划由第五层级的园区管理机构负责编制与审批；缅甸等国由于园区较少，园区规划管理职能主要集中在国家层面的规划管理部门，因此园区实施阶段的规划由第五层级的园区管理机构负责编制，报送第二层级的国家执行机构进行审批。

3.2.3实施管理

东南亚国家产业园区法规重点对产业园区设立的审批流程、建设投资项目的审批流程进行了规定（图5）。

图5 东南亚产业园区设立和建设投资项目的管理示意

（1）产业园区设立的规划管理

各国产业园区设立的审批流程主要分为三种类型。一是国家机构统筹型，如缅甸。首先通过第二层级国家执行机构提出园区空间选址意见，进而由第一层级国家决策机构对园区选址、规模、边界等进行审议，最后报送国家最高权力机构，完成园区的设立审批。二是园区垂直管理型，如老挝、泰国。由开发商提出园区设立申请，进而由第五层级的园区管理机构开展可行性研究报告、土地使用规划、总体规划等编制工作，并将规划成果报送给第一层级国家决策机构进行审批，在规划公示后由国家决策机构颁发园区注册许可。三是混合管理型，如印尼。先由开发商、省级行政机构提出园区设立建议，再由第四层级的地方管理机构进行审议并提交给第一层级的国家决策机构进行审批；或由第四层级的地方管理机构提出设立建议，由地方政府进行审议，最后报送国家决策机构进行审批。

此外，各国产业园区设立的申请文件也具有共性，通常包括园区选址图、可行性研究报告和环境影响评估报告等，部分国家还要求提前编制战略规划（如印尼）、总体规划（如老挝）。

（2）建设投资项目的规划管理

东南亚国家产业园区具有相似的建设投资项目审批流程。在开发商提出项目申请后，第五层级的园区管理机构对申请进行审批，并颁发工厂建设许可证、建筑物建设许可证等证书。比较特殊的是老挝对于经济特区总体规划中已获批的项目，其园区法规中提出由国家决策机构直接选定开发商，并由园区管理机构颁发土地使用证书。

4 结语

本文从规划法规体系、编制体系和管理体系三个维度出发，系统梳理了东南亚国家产业园区规划体系现状，对中国境外产业园区和境外项目的投资决策具有重要参考价值，既能助力决策者更好地了解东南亚各国投资建设环境的差异，又利于促进境外投资项目顺利对接东道国相关规划体系，实现境外投资项目的本土化与在地化。不过，本文仅从东南亚整体层面对园区规划体系进行了分析，尚未开展深入翔实的国别研究，也未明确指出基于东南亚现状园区规划体系的适应性中国境外产业园区规划体系构建原则与方法，未来将围绕此类问题开展更加深入的研究。UPI

作者：李冬雪，云南大学建筑与规划学院，讲师。lidx@ynu.edu.cn

排版| 徐嘟嘟

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来源：国际城市规划