摘要：《马格努森－史蒂文斯渔业保护和管理法案》（Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management Act，简称Magnuson-Stevens Act、MSA）是一部美国联邦法律，中文里面简称《渔业保护和管理法
中文简称《美国渔业保护和管理法案》
本文来源于“海洋与湿地”（OceanWetlands）：
文 | 王海诗（Amphitrite Wong）
本文约4100字，阅读约8分钟
《马格努森－史蒂文斯渔业保护和管理法案》（Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management Act，简称Magnuson-Stevens Act、MSA）是一部美国联邦法律，中文里面简称《渔业保护和管理法案》。号称旨在规范和管理美国专属经济区内的渔业资源。这部法律于1976年颁布，其内容涵盖渔业管理、捕捞行为规范及相关生态保护措施。为助力全球环境治理、并供我国学者了解国际法动态信息，编译分享信息如下，供感兴趣的读者们参阅。
【编者按】该法案是以两名美国参议员的名字命名的。这两人在法案的制定过程中发挥了重要作用。
沃伦·G·马格努森（Warren G. Magnuson）是来自华盛顿州的民主党参议员。他长期关注渔业管理，并在法案的制定中承担了要职，包括推动建立基于科学的渔业管理体系，来应对过度捕捞的问题。
特德·史蒂文斯（Ted Stevens）是阿拉斯加州的共和党参议员。他在阿拉斯加渔业资源的管理和发展方面参与了多个议题，并对法案的制定提供了关键支持，特别是结合地方需求推进相关政策。
这个法案颁布的大背景是，20世纪中叶，随着捕捞技术的进步，全球范围内鱼类资源出现过度捕捞的现象。美国海域内的渔业资源也受到同样影响，多个重要鱼种的种群数量快速下降。此外，外国渔船在美国近海捕捞活动频繁，对资源可持续性带来挑战。在这样的背景下，美国国会通过了《渔业保护和管理法案》，为保护和管理渔业资源提供法律基础。
据悉，《渔业保护和管理法案》明确了美国“专属经济区”（EEZ）的概念，规定从美国海岸线向外延伸200海里的海域为专属管辖范围，并赋予美国对该区域渔业资源的管理权。外国渔船在该区域内的捕捞活动受到严格限制。
该法案确立了区域渔业管理委员会制度，旨在通过区域性的管理规划提高资源管理效率。这些委员会由美国联邦和州政府代表、渔业专家及利益相关方组成，负责制定和调整区域渔业管理计划。这些计划基于科学评估数据，设定捕捞配额，并针对不同物种和环境条件动态调整管理策略。
该法案还对濒危的、脆弱的物种的保护提出要求。比如说，为减少误捕行为，渔民需采取技术手段，避免对非目标物种造成影响。部分敏感生态区域被划定为保护区，在这些区域内限制甚至禁止捕捞活动。同时，法案还要求针对受损的栖息地制定恢复计划，推动生态系统的整体维护。
【观察】监管机制
维基百科显示：《马格努森－史蒂文斯渔业保护和管理法案》设立了多个监管机制，旨在保护渔业资源并确保捕捞活动的可持续性。区域渔业管理委员会（Regional Fishery Management Councils）负责制定和推荐渔业管理计划，目标是恢复资源枯竭的渔业种群，并合理管理健康的渔业种群。这些计划会提交给美国商务部部长进行审查和批准，随后在其指导下实施。区域委员会的成员由各州州长提名，并由商务部长任命。
渔业管理计划（FMP）需要明确规定何种情况属于渔业资源过度捕捞，并为恢复这些资源制定相应的措施。为此，区域渔业管理委员会采取了多种监管手段，比如设置年度捕捞限额、个人捕捞限额、社区发展配额等。这些措施的出台，旨在实现渔业资源的可持续利用。根据2010年《海洋鱼类保护网络》的一份报告，为了有效遏制过度捕捞，美国国会加强了科学在渔业管理中的作用，要求管理者依据科学数据设定年度捕捞限额（ACL）和问责措施（AM），并要求科学顾问委员会提供“可接受生物捕捞量”（ABC）的建议，确保捕捞量不超过这一限额。
年度捕捞限额（ACL）是法案的重要组成部分，此外，还包括对渔具种类、渔船许可、渔船上观察员的配置等监管措施。在法案第303条第b款中，列出了区域委员会可采用的措施，包括：允许某些渔船或操作者进行捕鱼；指定特定区域和时段限制捕鱼；限制某些鱼类的销售、捕捞或运输；规范捕鱼工具的使用；要求渔船上配备观察员等。这些措施帮助确保渔业资源能够得到有效的保护。
不过，这个法案的实施效果在不同地区和渔业种群中有所不同。在最初的20年里，该法案未能有效阻止许多物种的过度捕捞，这也促成了1996年和2006年的两次重大修订。根据2010年美国国家海洋渔业服务局（NMFS）发布的渔业状况报告，192个监控的渔业资源中，仍有38个种群（约20%）的鱼类死亡率超过了过度捕捞的阈值，另外42个种群（约22%）处于过度捕捞状态。相比2000年的38%和48%，这些比例有所下降。
2003年，NMFS发布的报告回顾了自1996年以来法案实施的成效。报告显示，法案在不同渔业资源上的效果并不一致，虽然15个主要鱼种的过度捕捞得到了遏制，但12个主要鱼种的过度捕捞情况则有所加剧。为了更好地预防过度捕捞，NMFS实施了渔业资源可持续性指数（FSSI），该指数根据渔业资源的捕捞状况和生物量水平对关键渔业种群进行评估。自FSSI实施以来，指数持续增长，表明渔业资源的可持续性逐步改善。
此外，法案还对财政状况产生了影响。自法案实施以来，纳税人已为NMFS的项目支付了超过30亿美元。但渔业行业仍然是法案设计缺陷和执行不力的主要受害者。太平洋海岸渔民协会的执行董事Zeke Grader Jr.表示，美国许多渔业资源面临灾难，原因在于渔业行业的过度资本化和美国商务部国家海洋渔业服务局（NMFS）及其任命的区域渔业管理委员会管理不善。新英格兰渔业管理委员会首席技术官Chris Kellogg也指出，许多渔民的经济状况非常紧张，“我的估计是，新英格兰地区的捕鱼行业基本上只能勉强覆盖成本，处于盈亏边缘。”
自1976年颁布以来，《渔业保护和管理法案》经历了多次修订，目的是更好地适应渔业资源状况的变化和社会需求。1996年的修订首次引入“可持续捕捞”的概念，并要求各区域渔业管理计划设定资源恢复目标及时间表。2006年的修订强化了执行力，明确对过度捕捞行为的限制和处罚措施。
2018年，美国众议院通过了一项修订渔业管理的法案，提出取消对渔业资源恢复时间的硬性规定，并赋予地方渔业管理机构更多自主权。据介绍，这一修订旨在增强渔业管理的灵活性，同时支持沿海地区的经济发展。该修正法案得到了来自海洋食品、休闲渔业等涉海产业的支持，但是也受到了来自环保组织等机构的严厉批评。
太平洋褶柔鱼是许多国家的重要的渔业资源，其肉质鲜美，营养丰富，是许多国家和地区餐桌上的美味佳肴。但是由于过度捕捞和环境变化等因素，太平洋褶柔鱼的种群数量近年来有所波动，需要加强对其资源的保护和可持续利用。上面是陈设于上海海洋大学内的标本。摄影：Linda Wong ©绿会融媒·“海洋与湿地”（图文无关）
2007年修订与公海漂流网
捕鱼禁令保护法案的调整
2007年的《马格努森－史蒂文斯渔业保护和管理法案》修订案对《公海漂流网捕鱼禁令保护法案》（High Seas Driftnet Fishing Moratorium Protection Act）进行了重要修订。修订要求美国加强与国际渔业管理组织的合作，推动更加有效的全球渔业管理。此外，美国承诺应对非法、未报告和无管制（IUU）捕捞行为，以及减少受保护海洋生物资源的兼捕问题，来提高国际渔业资源利用的可持续性，同时推动各国在渔业管理中的规范化行为。
因鲨鱼保护法案
的进一步修订
2011年，《公海漂流网捕鱼禁令保护法案》再次因《鲨鱼保护法案》（Shark Conservation Act）的加入而更新。这一修订加强了美国在国内和国际范围内的鲨鱼保护措施，旨在减少过度捕捞对鲨鱼种群的影响。
报告机制与认证程序
NOAA官网资料显示：根据修订后的《公海漂流网捕鱼禁令保护法案》，美国国家海洋和大气管理局（NOAA）渔业部门每两年需向国会提交报告，列出被认定存在问题的国家。报告中包括从事非法、未报告和无管制（IUU）捕捞、在公海上兼捕受保护物种，以及缺乏与美国类似监管措施的鲨鱼捕捞行为的国家。一旦某个国家被列入名单，NOAA渔业部门将启动为期两年的磋商过程，旨在敦促该国采取措施解决所识别的问题。经过磋商后，美国将根据该国的响应情况，在下一份报告中对其进行正面或负面认证。如果该国能够提供有效证据，证明已采取措施应对相关问题，便会获得正面认证；如果未能采取有效措施，则可能被给予负面认证。负面认证可能导致该国的渔船无法进入美国港口，或者对其渔产品实施进口限制。这一程序旨在通过对话与合作推动各国改善渔业管理，保护全球渔业资源。
阿拉斯加乌纳拉斯卡常见的商业捕蟹笼。这些捕蟹笼是当地渔民用来捕捞雪蟹、帝王蟹等多种蟹类的重要工具。摄影：Mark Carls 来源：NOAA
2018年12月31日，《马格努森－史蒂文斯渔业保护和管理法案》进行了再次修订，纳入了《现代化休闲渔业管理法案》（Modernizing Recreational Fisheries Management Act，简称Modern Fish Act）。此次修订的主要内容是改进休闲渔业的数据收集与管理，尤其注重对混合用途渔业的科学评估与政策制定。同时，修订还要求进行一系列研究与报告，旨在优化渔业管理方法，并推动基于科学的数据驱动管理模式的实施。
公开数据显示，截至2022年底，过度捕捞已使美国众多鱼类种群陷入危机，生态平衡岌岌可危。图源：美国国家海洋和大气管理局（NOAA）
NOAA的官网资料显示，在法案实施过程中，美国政府对渔业资源状况进行了系统性的监测，用科学研究来指导管理实践。区域渔业管理委员会依据相关数据制定政策，包括捕捞限额和季节性捕捞规定等措施，以控制资源的开发利用。
【观察】批评与诟病
维基百科的资料显示，《马格努森－史蒂文斯渔业保护和管理法案》面临的主要批评集中在以下几个方面：
未能有效遏制过度捕捞。尽管法案旨在防止过度捕捞，但批评者认为它未能有效减少副渔获（非目标物种的捕捞）以及海上丢弃未达尺寸或不需要的目标物种。
区域委员会执行不力。有批评指出，部分区域渔业管理委员会未能执行或落实渔业管理计划，未能有效管理渔业资源。
恢复时间表问题。一些批评认为，某些区域委员会的政策，如重启过度捕捞物种的恢复时间表，保护了商业渔民，未能充分考虑生态系统保护。
管理计划缺乏透明度。批评者认为，渔业管理计划在渔业数据的透明度和公开性方面存在不足。
监管框架过于自上而下。有观点认为，法案的“自上而下”监管方式导致地方渔民与监管层之间缺乏有效合作，增加了执行难度。
联邦执行力不足。批评者认为，美国联邦政府在执行渔业管理规定方面的力度不够，导致渔业资源枯竭和违规行为的发生。
从种种迹象看，虽然美国的这部《渔业保护和管理法案》在保护渔业资源和规范捕捞活动方面取得了一定效果，但在实施过程中也面临挑战。此外，气候变化对鱼类的分布和栖息地环境产生影响，使资源管理变得更加复杂。还有就是，与国际渔业资源共享和协调管理相关的问题仍然需要进一步解决。
海洋与湿地
专栏作者
（注：本文是国际渔业环境法系列文章。仅代表资讯，不代表平台观点。欢迎留言、讨论。）
文 | 王海诗（Amphitrite Wong）
编辑 | Linda
排版 | 绿叶
王 海 诗
Amphitrite Wong
【作者简介】王海诗（Amphitrite Wong）是一名热爱海洋的环境观察青年，求知、好学和热爱探索。关心海洋生物、环境健康以及人类健康。长期关注全球海洋治理、海洋生物多样性保护、海洋污染问题、可持续渔业、以及社区粮食安全等议题，并努力通过分享知识和实际行动让更多人了解海洋保护的重要性。
【引用本文】
王海诗.《马格努森－史蒂文斯渔业保护和管理法案》是什么？.海洋与湿地.2024-12-28
全球环境治理·海湿签约作者
Youth Perspective on Global Environmental Governance
上图：沉船生态。©摄影：王敏幹教授（Prof.John MK Wong） | 绿会融媒·“海洋与湿地”（OceanWetlands）
【参考资料】
https://www.fisheries.noaa.gov/resource/document/magnuson-stevens-fishery-conservation-and-management-act
https://www.fisheries.noaa.gov/topic/laws-policies
https://www.adfg.alaska.gov/index.cfm?adfg=commercialbyareaaleutianislands.main
https://www.fisheries.noaa.gov/alaska/sustainable-fisheries/bering-sea-and-aleutian-islands-bsai-crab-fisheries
https://en.wikipedia.org/wiki/Magnuson%E2%80%93Stevens_Fishery_Conservation_and_Management_Act
https://www.fisheries.noaa.gov/sustainable-fisheries/status-stocks-2022
来源：中国绿发会
