IPP文摘｜斯坦福《2025人工智能指数报告》：AI立法加速与投资狂飙

摘要：随着人工智能技术加速渗透全球社会经济体系，政策制定者正面临前所未有的治理挑战，人工智能治理也已成为国际博弈的核心议题。斯坦福大学《2025人工智能指数报告》（Artificial Intelligence Index Report 2025）第六章政策与治理（

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导语：

随着人工智能技术加速渗透全球社会经济体系，政策制定者正面临前所未有的治理挑战，人工智能治理也已成为国际博弈的核心议题。斯坦福大学《2025人工智能指数报告》（Artificial Intelligence Index Report 2025）第六章政策与治理（Policy and Governance），通过量化分析与政策梳理，揭示了这一领域的动态图景：在立法浪潮中，美国各州以131项法案领跑立法实践，联邦层面法规数量激增；多国启动千亿美元级人工智能投资计划，推动技术主权竞争升级；联合国等国际组织则加速构建全球治理框架。

图源：Stanford Institute for Human-Centered Artificial Intelligence

摘要

人工智能不断进步的能力吸引了政策制定者的关注，全球范围内人工智能相关政策的增加。包括美国和欧盟在内的国家的政治机构都出台了重要法规。最近，许多国家政府宣布对人工智能基础设施进行重大投资。这一波政策制定浪潮反映出，人们对人工智能监管与利用变革潜力的双重需求。要点如下：

1.在联邦层面进展缓慢的情况下，美国各州在人工智能立法方面处于领先地位。虽然联邦层面提出的人工智能法案也有所增加，但通过的数量仍然很少。

2.世界各国政府都在投资人工智能基础设施。

3.在全球范围内，人工智能在立法程序中的提及率不断上升。

4.人工智能安全机构在全球范围内扩展和协调。

5.美国人工智能相关联邦法规数量激增。

6.美国各州扩大对伪造的监管。

一、2024年全球人工智能政策要闻

概述人工智能指数指导委员会选定的2024年与人工智能相关的重要的政策事件：

1.2024年2月21日新加坡计划5年内投资10亿美元发展人工智能

2.2024年3月11日阿布扎比成立了千亿美元人工智能投资公司

3.2024年3月13日欧洲议会通过《人工智能法》

4.2024年3月17日印度启动IndiaAI计划，投资12.5亿

5.2024年3月20日法国政府因谷歌使用受版权保护的信息对其罚款2.5亿欧元

6.2024年3月21日联合国大会通过促进“安全、可靠、可信”的人工智能的决议

7.2024年4月7日加拿大承诺投资24亿加元确保本国的人工智能优势

8.2024年5月11日英国人工智能安全研究所推出评估人工智能模型安全性的开源工具

9.2024年5月21日英国和韩国在首尔共同举办人工智能安全峰会

10.2024年5月27日中国成立有史以来规模最大的国家支持投资基金，支持半导体产业发展

11.2024年5月28日欧盟委员会成立人工智能办公室

12.2024年6月26日美国国家标准与技术研究院（NIST）发布框架，帮助企业识别和降低生成式人工智能风险

13.2024年7月25日美国国务院发布人工智能人权风险管理简介

14.2024年8月2日英国撤回用于技术和人工智能基础设施的13亿英镑承诺

15.2024年9月13日美国白宫成立人工智能数据中心基础设施特别工作组

16.2024年9月17日加州州长签署三项关于人工智能和选举通信的法案

17.2024年9月22日联合国通过《全球数字契约》，确保数字未来的包容性和安全性

18.2024年9月29日加州州长否决扩张性人工智能立法

19.2024年10月2日美国法官因卡玛拉·哈里斯（Kamala Harris）的伪造视频而阻止加州新人工智能法的实施

20.2024年11月8日沙特阿拉伯宣布“超越项目”

21.2024年11月14日欧盟委员会人工智能办公室发布《通用人工智能业务守则》初稿

22.2024年11月25日美国与全球合作伙伴启动国际人工智能安全网络

23.2024年12月2日美国加强对华半导体制造设备和软件的出口管制

24.2024年12月19日联合国安理会辩论人工智能在冲突中的应用并呼吁建立全球框架

二、人工智能与决策

（一）人工智能立法记录

1.概述

人工智能指数分析了114个国家从2016年到2024年包含“人工智能”一词的立法。其中，39个国家颁布了至少一部与人工智能相关的法律（图1）。这些国家总共通过了204部与人工智能相关的法律。

图2显示了自2016年以来颁布的人工智能相关法律的数量,通过的人工智能相关法律总数从2023年的30部增加到2024年的40部，使2024年成为继2022年之后的历史第二高年份。自2016年以来，通过的人工智能相关法律数量从仅有的1部增加到40部。

图1 2016-2024年各国通过人工智能相关法案数量

图2 2016-2024年116个选定通过成为法律的人工智能相关法案数量

2.按地理区域划分

图3显示了前15个地区在2024年颁布的人工智能相关法律的数量。俄罗斯以7项法律居首，比利时和葡萄牙以5项紧随其后。图4显示了自2016年以来通过的人工智能相关法律的总数，其中美国以27项居首，葡萄牙和俄罗斯紧随其后，各有20项。

图3 前15个在2024年颁布的人工智能相关法律的地区数量

图4 自2016年以来通过的人工智能相关法律的总数

（二）美国立法记录

1.联邦一级

图5显示了美国国会已通过的人工智能相关法案与拟议法案的总数对比，表明拟议立法的数量显著增加。自2022年以来，美国联邦政府提出的人工智能相关法案数量几乎增加了两倍。不过，在提出的所有人工智能相关法案中，获得通过的相对较少。

美国人工智能相关立法活动的大幅增加，很可能反映了决策者对公众对人工智能技术（尤其是生成式人工智能）日益增长的认识和能力的回应。

图5 2016-2024年美国国会人工智能相关提案和通过的法律数量

2.州一级

人工智能指数还跟踪颁布人工智能相关法律的数据。图6显示了2024年美国各州颁布的人工智能相关法律的数量。根据人工智能指数跟踪方法，加利福尼亚州以22项法律遥遥领先，犹他州以12项紧随其后，马里兰州以8项紧随其后。图7显示了2016年至2024年各州通过的立法总量。加利福尼亚州以42项法案再次位居榜首，其次是马里兰州（17项）、弗吉尼亚州（17项）和犹他州（17项）。

图6 2016年以来通过的人工智能相关法律的总数

图7 2016年至2024年各州通过的立法总量

自2016年以来，州一级的人工智能相关法律数量迅速增加。2016年仅通过了一项此类法案，到2023年增加到49项。仅在去年，这一数字就翻了一番多，达到131项（图8）。

图8 2016-2024年美国各州通过成为法律的人工智能相关法案数量

（三）全球人工智能提及率

另一个衡量立法机构关注度的指标是各国政府与议会会议记录中提及“人工智能”的次数。人工智能指数对2016年至2024年间73个国家的立法会议记录进行了分析，这些记录包含“人工智能”关键词。

1.概览

图9显示了自2016年以来全球立法会议提及人工智能的总次数。过去一年间，人工智能的提及量增长了21.3%，从2023年的1,557次上升至1,889次。自2016年统计以来，人工智能的总提及次数已增长逾九倍。

图9 2016-2024年75个选定地区立法程序中提及人工智能的次数

根据部分国家的数据，比较议会讨论中提及人工智能的次数和通过的人工智能相关法案的数量。一般来说，议会对人工智能的讨论与更多的人工智能立法相关——尽管一些国家，如比利时、葡萄牙和俄罗斯，偏离了这一趋势。

2.美国委员会提及

众议院和参议院委员会报告中人工智能的提及是美国立法关注人工智能的另一个指标。这些委员会通常关注立法和政策问题、调查和内部事务。图10跟踪了2001年至2024年美国各届立法会议的委员会报告中提及人工智能的情况。第118届会议是迄今为止提到人工智能次数最多的一届，达到136次，比第117届会议增加了83.8%。

图10 2001-2024年按立法会议分列的美国委员会报告中对人工智能的提及情况

（四）美国法规

人工智能的出现引起了监管机构的极大关注。本节将探讨美国的人工智能法规。与在建立法律框架的立法不同，法规是行政机关为执行立法而制定的详细指令。在美国，著名的监管机构包括美国环境保护局（EPA）、美国食品药品管理局（FDA）和美国联邦通信委员会（FCC）。由于立法的具体内容往往通过监管行动体现出来，因此了解人工智能监管情况对于深入理解人工智能决策至关重要。

本节探讨美国监管机构在2016年至2024年间颁布的人工智能相关法规。分析了法规的总数，以及它们的主题、范围、监管意图和发起机构。为了汇编这些数据，人工智能指数在联邦登记册上对“人工智能”进行了关键词搜索，是美国政府几乎所有部门的政府文件的综合资料库，涵盖超过436个机构。

1.概述

在过去六年中，与人工智能相关的法规数量急剧上升，去年的增长尤为明显（图11）。2024年，共出台了59项与人工智能相关的法规，比2023年的25项翻了一番还多。

图11 2016-2024年美国人工智能相关法规数量

2.按机构

图12显示了自2016年以来美国不同监管机构发布的人工智能相关法规的数量。医疗保险和医疗补助服务部和商务部。人工智能法规来自创纪录的42部门，高于2023年的21个和2022年的17个。这一趋势反映出美国监管机构对人工智能的日益关注。

图12 2016-2024按机构划分的美国人工智能相关法规数量

二、对人工智能的公共投资

随着人工智能不断推动医疗保健、交通和国防等关键领域的创新，公共资金已成为各国实现其人工智能战略的关键。了解各国政府在人工智能研发（R&D）方面的投资额对于了解更广泛的人工智能地缘政治格局非常重要，但跟踪这些投资却面临着巨大的挑战。

虽然国家预算可能会列出与人工智能相关的支出，但这些拨款并不总是直接转化为支出。此外，人工智能投资往往蕴含在更广泛的科学或技术计划中。因此，要准确定位人工智能专项资金可能非常困难。

为了解决这个问题，人工智能指数利用自然语言处理（NLP）技术来分析公共招标和合同，并确定世界各国与人工智能相关的政府支出。本节还分析了美国的人工智能拨款总支出。

不要根据本节提供的公共支出数据进行国与国之间的直接比较。虽然本分析包含了一系列国家的政府合同数据，但只涵盖了美国的赠款级支出。然而，美国的情况表明，政府在人工智能方面的支出有很大一部分是通过拨款实现的。据人工智能指数估计，仅在2023年，美国政府发布的与人工智能相关的公开招标总额约8.3亿美元，而相关拨款高达45亿美元。鉴于目前跨国数据可用性和一致性方面的限制，对各国人工智能公共开支进行比较分析仍为时尚早。这项分析旨在为实现更全面的全球覆盖迈出第一步。

（一）人工智能公共投资总额

图13总结了各国人工智能相关合同的数量及其价值的主要数据。从2013年到2023年，美国是人工智能相关合同数量最多的国家，约有52亿美元的合同分布在2678个人工智能相关合同中（图13和图14）。在欧洲，英国、德国和法国合同总额最高，占欧洲人工智能公共投资的56%。

图13 2013-2023 年部分国家人工智能相关合同的公共开支（总和）

图14 2013-2023年部分国家人工智能相关合同数量（总和）

图15 2013-2023年部分国家人工智能相关公共合同的中值

在过去十年中，美国政府在人工智能方面的人均支出最高，以每10万居民158万美元居首，其次是芬兰和丹麦。（图16）

图16 2013-23年部分国家每10万居民人工智能相关合同的公共支出（总和）

图17说明了2023年人工智能的公共投资情况，美国以8.31亿美元遥遥领先，英国紧随其后，2.626亿美元。虽然德国、西班牙和英国仍然是欧洲最大的投资者。在历史上排名靠后的国家，如罗马尼亚、希腊、匈牙利和波兰，则跻身前十。这一变化表明，人工智能相关资金在整个欧洲的分布更加均衡。

图17 2023年部分国家用于人工智能相关合同的公共开支

图18展示了美国和欧洲这两个重要的人工智能地区的人工智能公共投资的长期趋势。在过去十年中，这两个地区的人工智能相关支出都有大幅增长。值得注意的是，2023年欧洲的人工智能投资总额约为2013年的67倍，而美国则增长了15倍。欧洲的投资增长尤为迅猛，2017年同比增长400%，2019年再次大幅飙升，同比增长200%——这一年也是全球发布国家人工智能战略数量的高峰。这种持续上升的趋势说明，政府对人工智能的兴趣和承诺正以货币形式不断增长。

图18 2013-23 年美国和欧洲人工智能相关合同的公共开支

图19显示了欧洲和美国在一段时间内的投资差距。在2020年之前，人工智能投资的差距一直在扩大，但在过去三年已经缩小，表明欧洲国家在人工智能相关公共支出总额方面正在缩小差距。

图19 2013-2023 年美国和欧洲在人工智能相关合同上的公共开支差异

图20记录了欧洲五大国家（比利时、法国、德国、西班牙和英国）从2013年到2023年的公共投资趋势。德国经历了大幅增长，尤其是在2018年11月推出国家人工智能战略后的2019年。英国在2021和2023年与人工智能相关的投资大幅增长。这些投资是在人工智能委员会提出国家人工智能战略之后进行的，该委员会是一个独立的专家委员会，成立于2019年，旨在为政府提供建议，并领导人工智能生态系统。与此同时，比利时、法国和西班牙则呈现出较为温和但持续的增长。

图20 2013-2023年欧洲5大国家用于人工智能相关合同的公共开支

（二）跨机构和跨部门支出

在不同战略重点和体制结构的驱动下，美国和欧洲在人工智能领域的公开招标投资分布情况形成了鲜明对比。如图21所示，自2013年以来，美国将大部分人工智能合同分配给了国防部。鉴于美国国防部门在美国技术创新中发挥的核心作用，这一事实不足为奇。2023年，国防部（75.0%）紧随其后。美国退伍军人事务部（6.8%）和美国财政部（5.3%）。美国退伍军人事务部看似异常，是因为在人工智能诊断、机器人假肢和心理健康等领域进行了大量投资。

图21 2013-23年按供资机构分列的美国人工智能相关合同公共开支（占总额的百分比）

在欧洲，通过公开招标人工智能投资的模式明显不同。由于缺乏可与美国相比的综合数据，人工智能指数将欧洲的资助实体按其中心活动进行了分类。如图22所示，欧洲的投资分布更为均衡。2023年，最大的资助领域：公共服务、教育和卫生领域的人工智能投资总额约占公共人工智能投资总额的84%。同年，国防仅占欧洲所有人工智能相关公共招标的0.84%。这与美国形成了鲜明对比，在美国，国防在人工智能资金投入中占据压倒性优势。