摘要：破解中国城乡二元结构难题，凸显了县域在推动城乡融合发展进程中的关键性作用。县域既是城乡要素互动的“最小完整单元”，也是社会矛盾交织的“集中承载区”，更是实现融合协调发展的“战略性支点”，从而对中国式现代化强国建设具有底层逻辑意义。本研究构建“制度－空间－治理”
——基于“制度-空间-治理”的分析范式
摘要：破解中国城乡二元结构难题，凸显了县域在推动城乡融合发展进程中的关键性作用。县域既是城乡要素互动的“最小完整单元”，也是社会矛盾交织的“集中承载区”，更是实现融合协调发展的“战略性支点”，从而对中国式现代化强国建设具有底层逻辑意义。本研究构建“制度－空间－治理”三位一体的分析范式，突破传统城乡二元理论的解释边界，有助于深化对中国制度语境下城乡互动连接机理的理解。基于对县域发展中制度性壁垒、空间极化效应与治理效能滞后等现实瓶颈的系统分析，提出“要素市场化配置—空间多层级协同—治理适应性创新”的融合推进机制，从而为破除县域资源错配与体制性梗阻，为统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴发展目标，提供兼具理论深度与实践向度的政策工具箱。
关键词：县域；城乡融合发展；“制度－空间－治理”分析范式；中国式现代化
城乡二元结构是中国经济社会发展中长期存在的历史性课题。改革开放以来，工业化与城市化的快速推进虽然推动了经济腾飞，但是也加剧了城乡发展的不均衡性。新时代背景下，城乡关系正从“单向输血”向“融合发展”转型，其发展成效取决于两个维度：一是城乡关系的融合程度，二是县域经济的发展水平。因此，推进城乡融合与县域经济发展的对接，本质上是中国式现代化道路模式的重要路径选择。它既避免了西方城市化进程中“乡村消亡”的陷阱，又超越了传统计划经济时代“城乡分治”的局限，通过县域这一“中介载体”，有助于实现制度创新与空间重构的辩证统一，从而有可能成为城乡要素平等交换、公共资源均衡配置、发展成果普惠共享的核心枢纽。
一、城乡融合：县域的重要性
2025年中央一号文件明确指出“推动乡村全面振兴与新型城镇化有机结合”“完善城乡融合发展体制机制”“着力壮大县域富民产业”。因此，必须加快推进以县域为基本单元，推动城乡要素平等交换与公共资源均衡配置。县域作为“城尾乡头”的纽带，兼具城市与乡村的双重属性，既是城乡要素双向流动的“中转站”，也是产业梯度转移的“承载地”，更是破解城乡二元结构的“突破口”。县域作为连接城市与乡村的“枢纽节点”，具有独特的空间属性、制度弹性和治理优势，能够有效解决城乡要素流动梗阻、资源配置失衡等问题。
（一）理论逻辑：县域是城乡融合的“最小完整单元”县域在城乡融合发展中的重要地位，源于其作为制度、空间与治理三重属性的“最小完整单元”特性。从制度经济学视角看，县域是政策传导与制度试验的均衡节点：向上可承接中央与省级政策的刚性框架，向下能整合乡镇层级的差异化诉求，从而具备“顶天立地”的制度弹性。这种弹性体现为“约束性授权”与“适应性创新”的辩证统一，既通过土地、户籍等基础性制度的稳定性维系改革底线，又通过经营权流转、公共服务梯度赋权等边际调整释放制度红利，从而在制度刚性与灵活性之间实现动态平衡。在空间经济学维度上，县域的物理尺度与行政层级使其成为城乡要素交互的“效率阈值单元”：过小的治理单元（如村级）因资源碎片化难以形成规模经济，过大的单元（如市域）则因信息衰减导致政策执行偏差，而县域恰能通过“城—镇—村”三级网络实现要素集聚效应与扩散效应的最优配比，降低交易成本的层级耗散。在治理结构层面上，县域兼具“政策执行终端”与“利益协调中枢”的双重功能，既要化解城乡主体（政府、资本、农户、村集体）的多元利益博弈，又需统筹经济增长、生态保护与社会公平的多目标冲突，这种中间层级的治理效能使其成为破解“诺斯悖论”的关键场域。可见，县域的“最小完整单元”属性并非简单的行政层级划分，而是制度调适能力、空间配置效率与治理协同优势的有机统一，由此为城乡融合发展提供了兼具理论合法性与实践操作性的基础载体。
（二）治理逻辑：县域是城乡矛盾的“集中承载区”县域作为衔接城市与乡村的行政层级与地理单元，其独特的中介性使其成为城乡矛盾的“集中承载区”。这一特性根植于中国城乡二元结构的制度演进逻辑与空间经济规律的双重塑造。从制度经济学的视角来说，县域既是国家治理体系纵向传导的末端，又是地方性制度创新的试验场，制度摩擦在此呈现“双轨叠加”特征：一方面，自上而下的城乡分治制度惯性（如土地用途管制、户籍权益捆绑）与自下而上的市场化改革诉求（如要素自由流动、产权显化交易）在此交汇碰撞；另一方面，县域既要执行中央统一政策框架，又要回应基层差异化的现实诉求，这种制度刚性约束与地方弹性调适易于在此形成冲突。在空间经济学维度上，县域构成城乡要素交互的“界面层”，其规模经济与范围经济的双重属性决定了要素配置效率的阈值效应。当城乡要素流动突破县域空间承载力时，极化效应会加剧城乡失衡；而要素流动不足则导致市场分割与资源错配。从治理结构层面，其治理层级特征强化了矛盾聚焦：县域政府兼具“政策执行者”与“利益协调者”双重角色，既要承接上级考核压力，又要直面多元主体（农户、资本、村集体）的利益博弈，治理效能在多重目标挤压下产生耗散。这种制度、空间与治理的三维叠加，使得县域成为城乡矛盾从隐性累积转向显性冲突的关键场域，也构成破解城乡二元结构的改革突破口。
（三）改革逻辑：县域是城乡融合的“底层战略支点”县域作为城乡融合的“底层战略支点”，其核心地位源于制度弹性与空间层级的双重属性。从制度经济学的逻辑出发，县域是国家治理体系的“微型实验场”，既承载中央政策的刚性框架，又具备地方创新的柔性空间，形成制度调适的“缓冲地带”。这种双轨特性使县域能够通过渐进式改革化解城乡二元结构的制度黏性，例如在土地产权制度中嵌入动态调整机制，既维系集体所有制的稳定性，又赋予经营权市场化交易的灵活性，从而在制度摩擦中实现边际突破。在空间经济学视角下，县域是城乡要素交互的“界面层”，其地理半径与行政层级决定了治理范围的阈值效应———半径过小易于陷入交易关系固化，过大的层级则易于诱发机会主义行为，而县域的“适度规模”有助于降低交易成本并提升要素配置效率。在治理结构层面，县域兼具“政策传导末梢”与“利益协调中枢”的双重角色，既要承接自上而下的城乡统筹目标，又需整合自下而上的多元主体诉求，这种层级特征能够通过中间层级的治理创新，在制度稳定与制度变迁之间构建动态平衡。由此，县域的底层支点功能不仅体现为空间载体的物理衔接，更在于其作为制度创新与治理协同的“转换枢纽”，为城乡要素平等交换和功能互补提供结构性支撑。
二、县域城乡融合发展的理论探索
城乡融合发展作为破解城乡二元结构的战略选择，其理论逻辑建构必须突破单一学科范式的局限，从而构建跨学科交叉的分析框架。县域作为城乡要素交互的枢纽层级，承载着制度调适、空间重构与关系再造的三重使命。为此，本节以制度经济学为内核，空间经济学为骨架，共生治理理论为纽带，构建“制度－空间－治理”三位一体的分析范式。
（一）城乡要素流动的产权解构与制度弹性：制度经济学视角
城乡二元结构的本质是制度性分割的产物，推进县域城乡融合发展必须根植于中国的现实与制度经济学的理论土壤，聚焦产权界定、交易成本与制度变迁的互动机制，构建适应城乡动态均衡的制度弹性框架。
1.产权细分与权能配置的复合逻辑
产权制度是城乡要素流动的基础性约束。传统城乡二元格局下，农村土地产权呈现“集体所有权虚置、使用权受限、收益权模糊”的三重残缺，导致要素配置效率低下。从制度变革角度来说，县域城乡融合必须通过产权细分实现权能结构与动态整合，才能形成城乡要素平等交换和功能互补的内生机制。重点在于：一是权能解构。将土地产权分解为身份性权能（如承包权的成员资格保障）与市场性权能（如经营权的抵押、转让），前者维系制度稳定，后者激活要素流动性；二是动态整合。根据城乡产业需求与主体行为偏好，通过契约设计将解耦后的权能重新组合，形成差异化产权束（如宅基地的居住权与经营性使用权分离）。这种“解构—整合”机制，既避免产权私有化的政治风险，又通过市场化赋能提升资源配置效率，构成城乡融合的产权制度基础。
2.交易成本约束下的制度创新路径
城乡要素流动受阻的深层原因在于制度性交易成本过高。科斯定理揭示，当交易成本为零时，初始产权配置不影响资源配置效率；但在现实场景中，户籍壁垒、土地市场分割与信息不对称推高交易成本，导致要素错配。因此，县域城乡融合的制度创新，核心就在于通过三类工具降低交易成本：一是信息成本削减。构建县域要素交易平台，通过标准化合约与数字化技术实现信息透明化；二是谈判成本压缩。建立政府主导的仲裁机制与收益分配规则，减少主体间的策略性博弈；三是执行成本控制。利用区块链智能合约自动履行交易条款，降低合约执行的不确定性。制度弹性在此体现为对交易成本结构的动态适配，即根据县域城乡融合阶段特征调整制度供给强度与工具组合。
3.制度变迁的适应性效率机制
诺斯的“适应性效率”理论强调，有效制度应具备应对环境变化的动态调适能力。县域城乡融合的制度设计需兼顾稳定性与灵活性：(1)顶层制度刚性。保持土地集体所有制、户籍制度框架等基础性制度的稳定性，避免系统性风险；(2)底层制度弹性。赋予县域层面政策试验权，允许地方根据资源禀赋与市场条件创新实施细则（如宅基地退出补偿标准的动态浮动）；(3)反馈调节回路。建立“政策试验—效果评估—制度修正”的闭环机制，通过持续迭代优化制度效能。这种“刚柔相济”的制度结构，既能抵御激进改革带来的社会震荡，又能通过边际突破积累制度红利。
（二）县域层级的规模经济与网络重构：空间经济学视角
县域城乡融合发展不仅涉及制度层面的权责调整，更需依托空间经济学的理论工具，解析要素空间配置的效率阈值与结构优化路径，构建“集聚—扩散—均衡”的动态空间秩序。
1.增长极理论的县域适配性拓展
佩鲁的增长极理论强调，经济增长首先出现在具有创新能力的“极化中心”，随后通过扩散效应带动外围区域。在县域场景中，增长极的形成需满足三重条件：一是要素密度阈值。人口、资本、技术等要素的空间集聚需突破临界规模，形成自我强化的正反馈机制；二是产业关联网络。主导产业与配套产业形成前向、后向与侧向关联，降低交易成本并提升集群竞争力；三是制度赋能强度。地方政府通过土地供给、财税优惠等政策工具，引导要素向增长极定向集聚。县域增长极的独特之处在于其“城乡复合性”，既承接城市产业链延伸，又整合乡村资源禀赋，形成“以城带乡、以乡哺城”的双向互动格局。
2.中心地体系的功能层级重构
克里斯塔勒的中心地理论，基于人类聚落等级分布的一般规律性解释，揭示了空间结构的层级化规律。空间结构的层级化规律是多维度、多层次的，它不仅受到历史、文化、经济等因素的影响，还与城市规划、政策导向密切相关。因此，在城乡融合背景下，县域中心地体系需突破传统“县城—乡镇—村庄”的行政层级束缚，转向功能导向的网络化重构。重点在于：一是功能互补性。依据资源禀赋与产业基础，将县域空间划分为生产型中心（工业园区）、服务型中心（县城）、生态型中心（特色村落）等功能节点；二是层级柔性化。通过交通基础设施与数字技术压缩时空距离，弱化行政层级对要素流动的刚性约束，形成“多中心嵌套”的空间结构；三是边界渗透性。打破城乡空间界限，允许要素跨行政边界自由组合（如飞地经济模式），提升资源配置弹性。
3.流空间范式的技术赋能效应
卡斯特在《信息时代三部曲：经济、社会与文化》中提出了著名的“流空间”理论。该理论认为，传统社会以“地方空间”为基础，即社会活动与权力关系依附于具体的物理地域（如城市、国家）。而在信息时代，一种新的空间逻辑，即“流空间”逐渐占据主导地位。“流空间”是由资本、信息、技术、影像、人口等要素的“流动”所构成的社会空间形态，其本质是“通过流动而运作的共享时间之社会实践的物质组织”。事实上，信息技术正在重塑经济活动的空间逻辑。在县域城乡融合中，数字技术通过三重机制正在重构空间关系：（1）地理空间压缩。电子商务、远程服务等技术消解物理距离对要素流动的限制，使偏远乡村可直连全国乃至全球市场；（2）虚拟空间增值。通过数字孪生、区块链等技术，将土地、生态等实体资源转化为可交易的数字资产，拓展要素价值实现维度；（3）空间治理重构。大数据与人工智能技术赋能空间规划决策，实现“人—地—产”匹配的动态优化。流空间与地方空间的交织，催生出“实体—虚拟”复合型城乡空间形态，为融合发展提供新的载体。
（三）城乡交互的界面机制与协同进化：共生治理理论视角
县域城乡融合发展本质上是一种新型共生治理关系的构建过程。生物学共生理论为解析县域城乡互动提供了关系性视角，重点在于强化城乡之间通过物质交换、能量流动与信息传递实现协同进化。
1.共生界面的制度与技术建构
共生界面是城乡要素交互的介质，其完善程度决定系统能量交换效率。县域城乡融合需构建两类共生界面：一是制度性界面。包括产权交易平台、生态补偿机制、公共服务均等化制度等，通过规则设计降低交互摩擦；二是技术性界面。依托数字平台（如农村产权交易所、智慧农业系统）实现要素的精准匹配与高效流转。理想的界面架构应具备“低门槛、高弹性、强兼容”特性，既能容纳多元主体参与，又可动态适应外部环境变化。
2.共生能量的增值与分配机制
共生能量是县域城乡系统协同演化的动力源泉，其生成与分配遵循特定规律：（1）能量生成。通过制度创新释放改革红利（如土地资本化）、技术创新提升要素生产率（如数字农业）、组织创新优化资源配置（如农民合作社）；（2）能量分配。建立“效率优先、兼顾公平”的分配规则，既要通过市场化机制激励能量创造，又要借助财政转移支付、生态补偿等手段矫正分配偏差；（3）能量循环。构建“乡村资源溢价—城市资本反哺—城乡功能互补”的闭环，实现能量的可持续流动。
3.共生模式的阶段演化规律
城乡关系历经“寄生—偏利—互惠”的阶段性演进，其演化方向受制度环境、技术条件与主体博弈的综合影响。其中：（1）寄生型共生。城乡间单向资源汲取（如工农产品价格剪刀差），乡村处于依附地位。（2）偏利型共生。要素市场化改革启动，但收益分配仍向城市倾斜（如土地增值收益的城市偏向）。（3）互惠型共生。通过制度重构与技术赋能，形成城乡要素双向流动与价值共享机制。县域的特殊性在于其可作为“过渡试验场”，通过局部突破加速共生模式向高阶跃迁。
（四）理论整合：制度－空间－治理的三维耦合机制
制度经济学、空间经济学与共生治理理论的整合并非简单叠加，而是通过内在逻辑耦合形成系统性分析框架，其整合路径体现为三重机制：（1）制度弹性塑造空间结构。产权制度、户籍制度等基础性制度通过界定要素流动权限，直接影响城乡空间形态。例如：土地经营权市场化改革可促进农业规模经营，推动乡村空间从“碎片化”向“集约化”转型；户籍制度松动则加速人口向县城集聚，重塑城乡人口分布格局。制度弹性为空间重构提供合法性基础与调适空间。（2）空间重构反馈制度创新。要素空间配置效率的变化反作用于制度设计。当特定空间形态（如产业集群）产生显著的规模经济效应时，将倒逼制度层面的配套改革（如用地指标动态调整）；反之，空间失衡（如城乡公共服务断层）则暴露制度缺陷，激发创新需求。这种反馈机制推动制度体系的持续优化。（3）共生关系调和制度与空间张力。制度刚性可能抑制空间活力（如过度规划导致要素错配），空间自发演化也可能冲击制度稳定（如灰色土地市场蔓延）。共生理论通过界面机制与能量分配规则，在制度约束与空间诉求之间建立缓冲地带，促进两者的动态均衡。例如，生态补偿制度既维系生态保护红线（制度刚性），又通过市场交易激活生态资源价值（空间弹性）。
城乡融合绝非简单的资源再分配或空间再规划，而是通过制度创新激活市场活力，借助空间重构提升配置效率，依托共生机制实现利益共享。因此，上述制度经济学、空间经济学与共生治理理论的整合框架，能够为县域城乡融合发展提供兼具解释力与操作性的理论工具，有助于推进城乡关系的研究从“问题应对”向“系统建构”的范式跃迁。
三、县域城乡融合发展面临的难境：根源与现象
城乡融合发展是实现乡村振兴与新型城镇化协同推进的核心战略，而县域作为城乡要素交互的枢纽节点，承担着破解二元结构、促进共同富裕的重要使命。然而，受制于历史制度惯性、市场机制缺陷与治理能力短板，县域城乡融合在实践中仍面临多重难境。
（一）制度性壁垒：城乡二元结构的路径依赖从机理层面来说，城乡二元结构的制度性壁垒，源于初始制度安排通过自我强化机制形成的稳态锁定。一是制度锁定效应。城乡分治的制度体系是由户籍、土地、公共服务等子系统所耦合而成的“制度矩阵”。任一制度的局部调整都会引发其他子系统的连锁反应，迫使改革面临高昂的协调成本。二是利益结构刚性。城市部门通过土地资本化、劳动力价格差获取超额收益，形成维护现状的利益集团；乡村治理主体则在资源分配中寻租，强化制度运行的惯性。利益固化进一步引发“改革悖论”，即制度调整的潜在受益者因缺乏组织能力而失语，既得利益者则凭借资源优势扭曲改革方向。三是认知惯性约束。长期的制度运行塑造了稳定的行为预期与认知框架。政策制定者习惯以“城市优先”思维配置资源，将乡村定位为生产要素的供给池与风险缓冲带；农户对土地保障功能的路径依赖，抑制了产权市场化探索的个体意愿；工商资本则形成“乡村开发＝低成本扩张”的固化认知，缺乏对城乡价值协同的长期投入。这种分离的社会认知，使得突破性改革总是面临观念层面的“无形之墙”。从实践层面而言，尽管计划经济时期形成的户籍、土地、公共服务等制度，在市场化改革中虽有所调整，但核心逻辑仍未彻底打破，形成“半开放”的制度环境。具体表现为：（1）土地制度僵化。主要是土地要素难以实现市场化配置。农业农村部抽样调查数据表明，2019年全国农村宅基地闲置率至少达到18.1％。另一方面是增值收益分配失衡。土地征收补偿标准长期低于市场价值。根据官方数据，1998年全国地方土地出让收入为507亿元，而2021年这一收入规模已高达8.7万亿元，增长约171倍。（2）户籍制度黏性。一方面是教育、医疗等公共服务与户籍身份挂钩，导致2亿多农民工陷入“半城镇化”困境。另一方面是市民化成本高企。进城农民工市民化所需的公共投入远超县级财政承受能力。（3）财政制度偏向。根据《中国财政年鉴》和全国区县的预决算公开数据，全国县级一般公共预算支出总量从1993年的1033.71亿元增加到2017年的85205.4亿元，年均增速20.43％，高于全国年均17.3％的增长速度；2017年县级一般预算支出占全国财政支出和地方一般公共预算支出的比重分别为42%和49.2%，县级政府承担全国60%-70%的农林水事务、医疗卫生支出、教育支出。与此同时，根据《中国县域统计年鉴》数据，2012-2021年，全国县域GDP由27.8万亿元增加至43.2万亿元，年均增长5.1％，低于同期全国GDP的年均增速8.8％，且县域GDP占全国的比重从51.6％下降到37.6％。此外，县级财政收入高度依赖上级转移支付，转移性收入占县级一般公共预算支出的比重中位数约为80％。
（二）要素流动梗阻：市场机制的“半开放”困境从机理层面来说，城乡要素流动的“半开放”困境，源于市场机制在行政干预与制度黏性挤压下的功能性扭曲。一是产权开放与权能残缺。城乡要素市场化以产权明晰为前提，但现行产权制度存在“身份性”与“经济性”权能的割裂。土地、户籍等要素虽部分开放交易权限，但其核心权能（如土地发展权、户籍福利捆绑）仍被行政性锁定。这种“半产权”状态导致要素流动仅能实现有限价值显化，难以形成完整的市场定价机制。二是交易自由与隐性壁垒。城乡要素市场在准入环节呈现形式开放，但运行中仍被隐性壁垒阻滞。一方面，要素跨域流动面临“玻璃门”（如地方保护主义的变相限制）与“旋转门”（如政策执行中的弹性裁量），实际交易成本远超制度文本的预设；另一方面，价格形成机制受非市场因素（如政绩考核导向的资源倾斜）干扰，要素比价关系难以真实反映稀缺性与外部性。三是治理缺位与过度干预的循环。城乡要素市场的有效运行需治理体系在“秩序维护”与“活力释放”之间精准平衡，但现实中常陷入“一管就死、一放就乱”的恶性循环。治理缺位体现为市场规则模糊（如生态补偿标准缺失）、监管能力薄弱（如数字平台算法黑箱）；过度干预则表现为行政力量替代市场进行要素定价（如指令性土地流转），从而形成“市场失灵—行政替代—更大失灵”的退化路径。从实践层面而言，尽管国家做出了积极的政策努力，但城乡要素单向流动与错配问题依然突出，土地、劳动力、资本等要素难以实现高效循环。具体表现为：（1）劳动力“钟摆式迁移”。一方面引发人力资本流失，农民工在城乡间周期性流动，职业培训参与率仅30.6%。另一方面提升家庭分离与社会成本。2024年，中国外出农民工达到1.79亿人，占农村总人口的38.5％，占全部农民工的59.6％，半数以上的农民工家庭处于“拆分式生存”状态，留守儿童、留守老人等现象加剧社会治理压力。（2）土地要素“低效锁定”。不仅造成宅基地闲置与低效利用，而且导致土地市场化配置不足。全国闲置农房超7000万套，但抵押融资、经营性开发仍受严格限制。（3）资本“离农脱实”倾向。据人民银行统计，2022年末农村（县及县以下）涉农贷款余额41.02万亿元，仅占金融机构人民币各项贷款余额的19.2％，存在明显的农村金融抑制。工商资本流转土地中，85％用于非粮生产（如经济作物、文旅开发），威胁粮食安全，隐含着工商资本“非粮化”风险。
（三）空间失衡矛盾：集聚效应与扩散效应的非对称从机理层面来说，城乡空间失衡的本质是集聚效应与扩散效应的动态关系断裂，源于制度安排与市场机制存在扭曲。一是要素流动的制度性扭曲。土地用途管制与户籍福利捆绑形成“单向阀门效应”，促使劳动力、资本等要素持续向城市集聚，而生态资源、文化资源等乡村优势要素因产权残缺难以逆向流动。二是市场机制的扩散功能失灵。扩散效应的有效发挥依赖市场网络的渗透性与外部性的空间溢出。但基础设施与信息网络的非均衡分布导致市场半径收缩，乡村被挤压至产业链末端；知识溢出与技术扩散受人力资本断层与组织壁垒限制，创新红利难以惠及腹地；生态价值、文化资本等正外部性缺乏市场化实现路径，乡村空间增值收益被城市无偿捕获。三是政策干预的协同失效。一方面，增长极战略过度依赖行政资源集中（如开发区建设），加剧要素虹吸效应；另一方面，均衡化政策（如转移支付）因瞄准偏差与执行损耗，难以激活乡村内生动力。更关键的是，城乡空间规划、产业布局与生态治理等政策子系统缺乏横向协同，导致空间资源配置陷入“局部优化—整体失衡”的囚徒困境。从实践层面而言，在业已推进的县域空间重构中，要素过度集聚与边缘区域衰退并存，城乡功能互补性不足。具体表现为：（1）产业空间错配。一方面是低端产能过剩。中部地区某县县城工业园区内60多家企业，其中20％是“僵尸企业”，绝大部分是利润微薄的低端制造业。另一方面是农业产业链断裂。农产品加工转化率仅65％（发达国家超90％）。当前我国农产品的物流成本占总成本40％，新鲜产品的物流成本达到了60％，而发达国家的物流成本不足总成本的10％，因此与发达国家相比还有很大的差距，加之仓储物流成本占比也高达25％，农民的收益空间被严重挤压。（2）公共服务空间断层。突出表现为优质资源过度集中与县域数字鸿沟加剧分化。80％的三甲医院、重点中学集中于县城。2024年农村互联网普及率（67.4％）低于城镇（82.6％），形成新的社会排斥。（3）生态空间挤压。表现为城市扩张侵蚀生态用地与生态补偿机制缺位。2024年全国水土流失面积占土地总面积的比例为17.3％。以山东省莒县为例，其县域生态空间年均减少0.7％；贵州某县为发展旅游过度开发梯田，导致土壤有机质含量下降30％。
（四）治理能力短板：政策悬浮与主体协同缺位从机理层面来说，城乡融合发展的治理效能损耗，源于政策系统与主体结构的失衡。一是政策供给与制度土壤的适配断层。城乡融合政策常呈现“悬浮式”特征，即顶层设计基于理想化制度假设（如要素完全流动、主体理性协同），却忽视县域层级的制度黏性约束（如土地产权模糊、组织碎片化）。二是多中心治理的协同耗散。城乡融合涉及政府、市场、村集体、农户等多元主体，其利益目标与行动逻辑缺乏一致性。政府追求政策绩效合法性，资本遵循投资回报最大化，农户侧重风险规避与短期收益。由于治理架构缺乏有效的激励相容，主体间陷入零和博弈或“策略性不作为”。三是治理工具箱的刚性错配。运动式治理依赖行政权威的短期动员，难以形成长效运行机制；科层化管控受制于信息衰减与执行偏差，导致政策目标在传递中持续耗散。从实践层面而言，县域治理体系在城乡融合中的行为偏差，制约着政策的落地效果。具体表现为：（1）政策执行偏差。一是运动式治理。部分地区为完成考核指标强制农民“上楼”，导致宅基地腾退后就业、养老等配套缺失，返贫风险上升。二是数字化形式主义。2019年全国县域数字农业农村发展总体水平仅36.0％。（2）多元主体协同不足。一是政府－市场－社会联动缺位。工商资本下乡项目仅37％与村集体建立利益联结机制，农民常被排斥于决策链条之外。二是基层治理能力薄弱。乡镇干部队伍整体专业背景较为单一，专业技术型人才缺乏，尤其是涉及法律、经济、规划等专业的干部较少，项目招引“饥不择食”现象普遍。（3）风险防控机制缺失。一是债务风险累积。部分地区专项债付息压力提升，例如，2023年黑龙江、天津、青海等地专项债付息规模占其本级政府性基金收入比重超35％，甘肃、河南等地专项债付息规模增速超20％，隐性债务规模持续扩大。二是社会矛盾激化。据国土资源部统计，因土地征收等引起的农村群体性事件一度占到全部农村群体性事件的65％以上，85％的信访案件更是与土地征收或拆迁安置问题相关。
（五）内生动力不足：乡村价值湮没与创新乏力从机理层面来说，城乡融合进程中乡村内生动力的弱化，本质上是价值认知断裂与创新机制梗阻的复合性危机。一是价值认知的路径依赖。乡村价值评估长期受“城市中心主义”支配，将经济产出效率作为核心度量标准，导致生态、文化、社会等多元价值被系统性低估。价值尺度的单一化扭曲了城乡交换关系，使得乡村陷入“越开发越贬值”的认知陷阱。二是创新生态的制度抑制。土地产权模糊与抵押权限缺失，抑制要素重组与技术创新投资；城乡知识传递通道断裂，技术扩散受制于信息壁垒与技能鸿沟；制度环境的刚性约束，使得乡村创新沦为城市技术溢出的被动承接者，难以孕育原生性变革动力。三是主体能力的代际断层。青壮年群体通过教育迁移与就业转移持续外流，留守主体面临知识老化与技能单一的双重约束；传统乡村精英（如乡贤、能人）体系的解构，新型经营主体（如合作社、家庭农场）因政策波动与市场风险难以稳定成长；代际间生产技术、经营理念的传承断裂，导致乡村社会陷入“无人可用”与“无力创新”的复合困境。从实践层面而言，城乡融合不仅是资源输入工程，更需激发乡村内生发展能力，但现实困境重重。具体表现为：(1)人力资本流失。一方面是人口空心化。根据第七次全国人口普查数据，截至2021年底，中国县域常住人口约为7.4亿，相比2010年减少了约4000万人，占全国人口比重降低了6.1个百分点，县域人口呈现逐步减少的趋势，且60岁以上老人占比超20％，青壮年劳动力持续外流。另一方面是人才“引留难”。2023届本科生到县域就业的比例仅为27％，且我国农业科技人才总量相对不足且分布不均，东部地区农业科技人才占比46.51％，远高于中部地区的32.95％和西部地区的20.54％。(2)产业升级瓶颈。一方面是传统农业附加值低。《中国统计年鉴》的数据表明，2021年，中国农业劳动生产率为4.87万元，而工业和服务业的劳动生产率分别为20.77万元和17.00万元，农业劳动生产仅为工业的1/4、服务业的1/3，小农户与现代市场衔接困难。另一方面是新兴产业支撑不足。2023年我国数字经济占GDP的比重为42.8％，较上年提升1.3个百分点。而县域数字经济的发展相对滞后，其占GDP的比重低于全国平均水平，数字化转型滞后。(3)文化认同弱化。一是乡土文化消解。2000年至2010年，中国自然村总数从363万个锐减至271万个，平均每天消失80到100个，近年来传统村落则以每天1.6个的速度持续递减；非遗传承人老龄化严重，2024年全国人大常委会执法检查组发现，国家级非遗代表性传承人的平均年龄在65岁以上，乡村文化记忆断层。二是主体性丧失。农民普遍对乡村规划缺乏参与感，易陷入“等靠要”的被动发展模式。基于上述，可以认为县域城乡融合发展困境的深层症结，在于制度性摩擦、空间性失衡与治理性乏力所形成的叠加效应。破解之道在于，以制度创新为核心，推动土地、户籍、财政等关键领域改革；以空间优化为抓手，重构城乡产业、生态、服务网络；以治理现代化为保障，构建多元主体协同机制。唯有如此，方能激活县域内生动力，实现城乡要素平等交换、公共资源均衡配置与发展成果普惠共享，走出一条具有中国特色的城乡融合发展之路。
四、促进县域城乡融合发展的实施路径
城乡融合发展在县域层面的推进实施，往往面临要素配置低效、产业衔接断裂与制度供给滞后等核心矛盾。本节围绕“制度包容化—要素市场化—产业协同化—治理弹性化”的融合路径寻找可能的操作策略。其重点是通过制度设计平衡效率与公平，依托空间重构激活县域枢纽功能，借助数字技术实现治理现代化；其线索是以要素流动驱动产业重组、以产业升级倒逼制度创新、以制度创新反哺要素优化，从而构建“制度创设市场—市场重塑产业—产业反馈制度”的演进路径。
（一）制度包容化设计：破除城乡二元结构的歧视性藩篱
构建全域统筹的制度供给体系，建立城乡统一的市场规则和治理标准。首先，深化户籍制度改革，建立以居住证为载体的人口管理制度，剥离依附于户籍的公共服务差异，实现基本公共服务常住人口全覆盖。其次，创新土地管理制度，建立县域土地指标统筹交易平台，允许集体经营性建设用地与国有土地同等入市，探索宅基地“三权分置”的有效实现形式。最后，重构财政金融制度，设立城乡融合发展专项资金，建立涉农资金整合使用机制，引导金融机构开发针对县域融合发展的金融产品。
具体来说：一是户籍制度的服务化转型。传统户籍制度的功能异化加剧了“人户分离”矛盾。改革应遵循“去身份化、强服务化”的演进路径，重点实施“一脱钩两挂钩”策略———基本公共服务供给与户籍登记脱钩，社会保障权益与居住证制度挂钩，财政转移支付与常住人口规模挂钩。二是集体产权的市场化改造。农村集体产权制度改革需要突破“封闭运行”的传统模式。有必要实施“确权—活权—赋权”三步走战略：全面推进集体资产清产核资与股份量化，建立“确权到人、权跟户走”的动态管理机制；创新集体建设用地入市模式，探索“作价入股”“异地置换”等多样化实现形式；赋予农民对集体资产股份的完整权能，建立县域统一的农村产权交易平台。其中，基础性的制度设计尤为重要。一方面是强化农民土地发展权。明确农民对承包地、宅基地和集体经营性建设用地的使用权、收益权和流转权，允许农民在符合规划的范围内自主开发土地，让农民分享土地增值收益。另一方面是盘活沉睡的集体资产。支持村集体以土地经营权入股、合作开发等方式发展特色产业，增强农民可持续增收能力；鼓励农民通过土地发展权参与现代农业、乡村旅游、康养产业等，推动“农业＋”多业态发展；推动土地经营权抵押贷款。三是行政体制的适应性重构。传统科层制管理模式难以适应城乡融合发展需求。需要构建“县－镇－村”三级协同治理体系，重点实施“双向赋权”改革：向上建立县级统筹协调机制，整合分散在各部门的城乡发展事权；向下推进经济发达镇行政改革试点，赋予重点镇县级经济社会管理权限。同时建立“负面清单＋弹性权限”的动态调整机制，增强基层治理的适应性。
（二）要素市场化配置：破除城乡要素流动的制度性梗阻
城乡要素流动的制度性障碍，根植于产权权能的模糊性与非对称性。传统产权框架下，农村土地、劳动力等要素的权能被行政性分割（如户籍捆绑公共服务、土地用途管制），导致要素难以实现市场化配置。破解这一困境需要三方面的努力，前提条件是必须破解传统产权权能的模糊性与非对称性：一是身份性权能与经济性权能分离。将附着于户籍、土地的身份属性（如集体成员资格）与市场属性（如经营权流转）剥离，前者维系制度稳定，后者激活要素流动。二是存量权能与增量权能分化。在保持存量权益（如土地承包权）稳定的前提下，赋予增量权益（如宅基地经营权）市场化流转权限，释放改革红利。三是实体权能与虚拟权能耦合。通过数字技术将实体资源（如土地、生态）转化为可交易的虚拟权证（如地票、碳汇凭证），拓展要素价值实现渠道。
重点在于：（1）劳动力要素———从“半城镇化”到“人的城市化”。中国城乡融合的最大短板在于农民工群体的“半城镇化”困境。2022年我国户籍人口城镇化率为47.7％，而常住人口城镇化率为65.22％，两者之间仍存在较大差距，表明尽管在城镇居住的进城农民工数量达到1.3亿人，但真正实现户籍落户的比例仍然较低，其市民化程度滞后于工业化进程。其中，户籍制度与公共服务捆绑形成的“隐性门槛”，是阻碍劳动力要素完全流动的关键制度障碍。可能的破解路径包括：一是梯度赋权改革。在县域层面推行“居住证积分制”，以外来人口居住年限、社保缴纳、技能等级等指标作为公共服务获取依据。二是人力资本投资。建立县域“农民工职业培训基金”，按企业用工需求的30％定向补贴技能培训。三是社会保障衔接。探索“土地承包权置换城市社保”机制尤为重要。（2）土地要素———产权细分与市场联动。由于土地要素的城乡割裂源于产权制度的“三重残缺”，所以必须推进“产权细分—交易赋能—增值共享”的改革深化。一是三权分置的弹性设计。承包权侧重保障功能（如设置最低流转价格保护线），经营权侧重效率功能（允许抵押、入股）。成都崇州市“农业共营制”中，农户以承包权入股合作社，职业经理人负责经营，2022年亩均增收200元左右，2018-2022年崇州农村居民人均可支配收入由21438元提高至30163元，年均增长9.1％。二是集体土地入市的制度创新。广东南海区允许集体经营性建设用地直接入市，土地出让收益的60％返还村集体。三是地票交易的空间置换。重庆地票制度通过“宅基地复垦—指标生成—异地交易”机制，实现土地价值的跨区域显化。截至2022年底，重庆农村土地交易所已累计交易地票36.9万亩724.42亿元，并累计为农村输送反哺资金700余亿元，复垦农户获得户均7万余元的净收益。（3）资本与技术要素———城乡循环体系的构建。城乡资本流动长期存在“农村失血”与“资本悬浮”并存的悖论。可能的破解方案包括：一是推进县域金融创新。推广“土地经营权抵押贷款＋风险补偿基金”模式。山东寿光市出台涉农贷款风险补偿政策，并设立2000万元融资增信担保基金，对参与整村授信的金融机构按照贷款损失的1.5％～3％给予风险补偿，缓解涉农信贷风险，累计为1285户小微企业及新型农业经营主体发放贷款10.2亿元。二是构建技术下乡的激励机制。对城市科研机构在县域设立技术转化中心给予税收减免（如前三年免征企业所得税）。浙江新昌县与浙江大学共建“县域创新研究院”，即浙江大学－新昌联合创新中心（天姥实验室），积极对接当地企业进行成果转化，完成药物研发30余项、开发性能检测60余项，项目总额达千万元。三是强化数字技术赋能。拼多多“农地云拼”通过分布式ＡＩ聚合需求，缩短农产品流通链路。截至2021年10月，拼多多扶持的“新新农人”数量已超过12.6万人，在涉农商家中的占比超过13％，其数量在两年内增长了近10万人，呈现爆发式增长态势，且每位“新新农人”平均带动当地就业岗位超过50个。
（三）产业融合升级：县域经济的内生动力重构
城乡产业融合是县域经济高质量发展的核心动力，其关键在于打破城乡产业分割，按照“县域统筹、差异定位、链条延伸”原则，构建城乡产业协同发展体系，形成“垂直分工—水平协作—网络创新”的产业生态系统。一是优化县域产业空间布局，明确县城、中心镇、特色村的产业分工，打破“乡村原料供应—城市加工制造”的单向链条，推进县域产业链的纵向整合，形成“县城总部＋乡镇车间＋村级网点”的产业组织形态；二是促进三次产业深度融合，发展“农业＋文旅”“农业＋康养”“农业＋电商”等新业态，培育农产品精深加工产业集群，形成产业集群的多维协同效应，以规模经济、范围经济与知识溢出的协同作用形成竞争力；三是建设城乡产业协同发展平台，打造县域特色产业园区，建立城乡产业利益联结机制，推广“龙头企业＋合作社＋农户”的产业化联合体模式。以数字技术重塑县域城乡产业的空间逻辑、组织形态与产业生态。
具体而言：（1）农业产业链延伸与价值捕获。重点通过“纵向整合＋横向联合”重构农业产业体系。一是农业产业化联合体。通过县域农产品精深加工园区建设，将初级产品转化为高附加值商品，提升乡村在价值链中的议价能力。河南滑县成立“小麦产业联合体”，整合种植户、加工企业与电商平台，开发专用面粉、速冻面团等深加工产品，小麦订单种植面积10万余亩，每年可让农民增收1000多万元。二是地理标志品牌运营。福建安溪县通过“安溪铁观音”地理标志品牌授权管理，建立从茶园到茶杯的全流程溯源体系，2022年品牌价值达1428.5亿元，茶农人均收入2.23万元。三是三产融合的增值路径。浙江德清县莫干山民宿经济通过“农房＋文创＋旅游”模式，提升了土地和房屋的经济价值，带动了当地居民的收入增长。据统计，德清县莫干山镇的民宿产业带动农村富余劳动力就业5000余人，青年返乡创业3000余人，农户收入增加5200多万元。（2）县域产业集群的协同效应。产业集群是县域经济规模报酬递增的空间载体，应该遵循“特色化、专业化、网络化”三条培育路径：一是特色化定位。贵州仁怀市聚焦酱香白酒产业，形成“高粱种植—基酒酿造—包装配套—物流营销”的全产业链，2022年白酒总产值完成899.7亿元，贡献全市GDP的52.7％。二是专业化分工。浙江诸暨市袜业集群通过“专业村—小微园—创新综合体”的分工体系，将生产成本降低1/4至1/3，同时推动了产品的快速迭代。三是网络化创新。江苏昆山市构建“龙头企业＋孵化器＋产业基金”的创新生态，截至2024年，昆山市新增认定高新技术企业1054家，累计有效高新技术企业数已突破3300家，研发投入强度显著提高。（3）数字经济驱动的城乡产业重构。数字技术正在重塑县域产业空间格局：一是生产端的智能化。广东佛山顺德区的家电企业通过工业互联网平台实现了显著的数字化转型，例如，美的厨热洗碗机顺德工厂通过数字化改造，实现了设备联网与智能化生产，使单位生产成本降低24％、交付时间缩短41％、研发时间缩短30％、返修率降低51％。二是流通端的去中介化。抖音电商“山货上头条”项目在助销县域农产品方面取得了显著成效，截至2023年9月，累计销售农特产品达47.3亿单，并且减少了农产品的中间环节损耗。三是消费端的场景融合。湖南长沙县打造“智慧文旅平台”，通过AR导览、VR实景直播等新技术，2022年接待游客总量达到2101万人次，全县旅游综合收入达到200.5亿元。
（四）制度创新与治理现代化：弹性治理框架的构建
治理体系现代化是城乡融合发展的制度保障。在治理体系方面，要构建“党委领导、政府主导、市场运作、社会参与”的多元治理格局。在基层治理方面，要完善村民自治机制，培育农村社会组织，建立乡贤理事会等协商议事平台。关键是兼顾改革动力激发与系统性风险防控，通过弹性化的制度设计与协同化的治理机制，构建“激励相容—风险可控”的政策框架。要遵循的三项基本原则：一是顶层制度的稳定性。保持土地集体所有制、户籍制度框架等基础性制度的连续性与权威性，避免制度真空引发的秩序失序。二是底层制度的灵活性。赋予县域政策试验权，允许地方根据资源禀赋与市场条件创新实施细则（如差异化宅基地退出补偿标准）。三是反馈调节的敏捷性。建立“政策试点—效果评估—制度迭代”的闭环机制，通过持续学习优化制度效能。
重点在于：（1）县域治理体系的适应性改革。考虑到中国城乡转型的复杂性与渐进性特征，有必要“以县域为单元推动制度弹性化改革，以构建多元协同治理新格局”为线索，实现城乡治理从“管控型”向“服务型”的范式转型。鉴于传统“压力型体制”导致了政策执行的偏差，应该着力推进“负面清单＋容错机制”的治理创新。一是权力配置重构。广东佛山将66项县级审批权下放至狮山镇，企业开办时间缩短至0.41天，新增市场主体3.1万家。二是政策试验容错。全国33个农村土地制度改革试点县在改革过程中形成了一批可复制、可推广的制度创新成果，部分关键经验已纳入《土地管理法》修订，体现“局部试错—全局优化”的弹性逻辑。三是数字治理升级。浙江“基层治理四平台”集成综治、市场监管、综合执法等职能，各类矛盾纠纷办结率达92.97％，事件处置效率大大提升，群众安全感满意度升至99.28％。（2）公共服务均等化的制度设计。构建“分类供给—动态调整”的县域统筹机制。对于基础教育、基础医疗等普惠性服务，应强化中央与省级财政的垂直统筹，建立“按常住人口配置资源”的供给标准；对于养老、文化等差异化服务，则鼓励县域政府通过购买服务、特许经营等方式引入社会资本，形成“政府保底线、市场提质量”的混合供给模式。重点在于：一是财政支出结构调整。建立“按常住人口配置资源”的转移支付公式。2022年中央财政乡村振兴补助资金达1650亿元，同口径较去年增长5.4％，资金分配重点向中西部地区倾斜。二是公私合作供给机制。浙江德清县通过PPP模式引入社会资本建设县域医共体，基层就诊率从2017年的不足５成提升至2022年的72.24％，乡镇卫生院CT、MRI设备配置率显著提升。三是数字化服务下沉。腾讯“为村”平台覆盖全国1.6万个行政村，提供在线教育、医疗问诊等服务，服务农户1437万户。四是户籍与公共服务解绑。在县域层面率先试点“居住证积分制”，以外来人口居住年限、社保缴纳、技能水平等指标作为公共服务获取依据，逐步实现“户籍身份”向“居民权利”的过渡，缓解农民工“半城镇化”困境。（3）县域治理体系改革与“放管服”深化。一是推进事权财权匹配改革。应通过“专项债券定向投放”“城乡土地增值收益共享”等机制重构县域财力保障体系。二是加快基层治理数字化转型。通过搭建县域“城乡资源交易平台”，实现土地流转、项目招标、政策申领的线上化与透明化。三是构建“政府—市场—社会”协同治理机制。政府角色由“全能管理者”转向“规则制定者”与“利益协调者”，重点强化制度供给（如产权保护法规）与风险防控（如防范资本下乡圈地）；培育乡村合作社、乡贤理事会等在地化组织，承接部分公共服务（如垃圾分类、文化传承），缓解政府行政成本压力，同时增强乡村内生治理能力。四是构建利益协调与纠纷化解机制。四川邛崃市建立“土地仲裁庭＋巡回法庭”机制，涉地纠纷调解成功率显著提升。近3年来，邛崃市调处各类矛盾纠纷8790件，调解成功8630件，调解成功率达到98.18％。
五、进一步的政策建议
城乡融合发展既需要顶层设计的战略指引，更依赖县域层面的制度创新与政策适配。基于前述分析，本节从财税改革、要素配置、风险防控等维度进一步创新政策优化路径，目的在于通过“制度创新降成本、数字技术提效率、分类治理防风险”的组合拳，构建县域城乡融合的可持续动力机制。
（一）深化财税制度改革，强化县域“造血功能”当前县域城乡融合的财政困局集中体现为“事权下沉”与“财权上移”的结构性矛盾。我国财政自给率呈现明显的区域不平衡特征。2019年，东部、中部、西部及东北地区县域一般公共预算收入分别占全国县域一般公共预算收入的43.6％、30.1％、21.8％和4.4％。对于西部与东北部地区来说，财政投入的不足，将严重制约城乡基础设施与公共服务投入。对此，需重点推进三方面改革：一是构建“城乡融合税”体系。可以考虑设立“土地增值收益共享”机制，试点将城市土地出让金收益的一定比例定向划拨至县域城乡融合专项基金，优先用于乡村教育、医疗等软性公共服务补短板。例如，浙江德清县通过农村土地制度改革，实现集体经营性建设用地入市收益6.62亿元，增值收益调节金2.01亿元，惠及农民23万余人。二是优化转移支付制度。改革传统“基数法”分配模式，建立“常住人口＋发展缺口”的财政转移支付公式。对人口净流出县域，增设“空心化补偿系数”，动态提高公共服务人均拨款标准；对生态功能区县域，探索“横向生态补偿”机制，要求受益城市按碳排放量比例反哺乡村生态保护成本。三是创新县域融资工具。推广“专项债＋REITs”组合融资模式。允许县域将城乡融合项目（如冷链物流园、文旅综合体）打包发行基础设施REITs，吸引社会资本参与。四川泸县乡村振兴专项债券一期项目总投资为30.31亿元，其中计划通过专项债券募集16.32亿元，撬动了超过23.62亿元的社会资本。
（二）推进要素市场化配置改革，破除“半开放”壁垒城乡要素流动的“半市场化”特征，源于产权制度缺陷与交易平台缺失。政策优化需聚焦以下突破口：一是农村产权交易平台升级。在县域层面整合土地、劳动力、技术等要素交易功能，建立“一站式”城乡要素交易所。引入区块链技术实现产权确权、交易备案、收益分配的全程可追溯。截至2022年12月12日，成都农交所德阳所首创“三书模式”（律师法律审查意见及见证书、公证书、交易鉴证书）开展闲置农房使用权流转463宗，实现成交金额6467.1万元。二是户籍制度渐进式开放。在县域试点“梯度赋权”政策。对稳定就业1年以上的农民工，开放子女义务教育与公租房申请资格；连续居住3年以上者，可享受本地户籍居民医保报销比例。江苏昆山通过“居住证积分入学”制度满足外来务工人员随迁子女的入学需求，对满足积分要求但积分较低、未能取得公办学校就读资格的非户籍常住人口子女，该办法提出了“统筹入学”的要求，由昆山市教育局和各区镇，尽可能安排学生到民办学校就读，2016年昆山公办幼儿园、小学、初中起始年级学位数在4.5万个左右，本地户籍报名人数为2.7万人，新市民子女通过积分初审的为2.3万人。三是土地指标跨区域交易。扩大城乡建设用地增减挂钩节余指标的跨省交易范围，建立“东西部土地指标交易所”。重庆的地票制度为建立城乡统一的建设用地市场提供了有效的探索性试验，不仅有助于盘活农村闲置资源，而且有助于落实耕地占补平衡。
（三）构建数字化治理体系，降低制度性交易成本城乡要素流动受阻本质上源于信息不对称、由于契约不完全和治理碎片化导致的交易成本过高，而数字技术的引入，可以通过降低信息搜寻成本、优化契约执行效率、重构治理组织形态，来缓解城乡融合中的“制度性摩擦”。通过加强数据资源整合与共享、提升信息技术应用能力、创新治理理念与方式以及强化安全保障与隐私保护等措施，可以推动政府治理向更加高效、透明、精准和便捷的方向发展。因此，相关政策设计和实现形式应注重数字技术的三层次赋能：一是产业数字化赋能。在县域推广“农业数字孪生系统”，通过物联网传感器监测土壤墒情、作物长势，结合ＡＩ算法生成精准种植方案，实现农业生产的智能化管理。例如，广东徐闻县引入腾讯ＡＩ种植模型，推出了“菠萝君”智能机器人，该技术依托农业大数据，全面赋能菠萝产业链，助力解决种植、保鲜、加工、物流、宣传、营销等各类问题。二是治理数字化升级。搭建县域“城乡智慧治理大脑”，集成人口流动、土地权属、环境质量等实时数据，实现数据共享与治理协同。通过机器学习预测城乡融合政策效果，例如推广“云上政务大厅”，实现城乡医保参保、宅基地审批等高频事项“一网通办”。安徽金寨县通过“皖事通”Ａｐｐ开通农村建房在线审批，办理时限将由原来的35个工作日减少至27个工作日以内。三是技能数字化普及。强化普及性数字技能教育和应用宣传，缓解实施主体的数字排斥，防范由数字鸿沟所引致的就业市场分化和收入差距深化。
（四）实施差异化区域策略，避免“一刀切”改革风险中国县域发展水平的差异化本质上是资源禀赋、制度环境与历史路径依赖共同作用的结果。城乡融合的实现高度依赖于地方的情景适配，标准化的政策移植和纯粹的增量改革均可能因“空间失衡”而引发“制度排异反应”，因此发展政策的设计应根据各区位县域发展的逻辑分野，进行空间异质性的协同性布局和产业安排。基于各区位的经济发展水平和主要资源禀赋，县域政策的设计可遵循以下“分类指导”原则：一是集聚型县域（东部工业强县）。侧重“以产促融”，重点推进产业园区扩容与公共服务扩容。例如，福建晋江通过“产业社区”模式，在工业园区配套保障性住房与职工子弟学校，目前晋江市已累计向外来人口提供保障性住房3836套，占全市配售配租总数的59.8％，已有超过110万外来人口通过办理居住证享受市民化待遇。二是均衡型县域（中部农业大县）。聚焦“以农兴城”，发展农产品精深加工与县域冷链物流网络。河南省整体冷链物流基础设施建设较为完善，冷库总容量超过1400万立方米，形成“田间预冷—县域分拣—全国配送”体系，使蔬菜损耗率大大降低，带动了大量农户增收，省级以上龙头企业带动农户898万户。三是生态型县域（西部山区县）。探索“生态产权证券化”，将森林碳汇、水资源使用权等打包发行绿色债券。云南普洱市通过茶树林碳汇交易，带动农户增收，实现生态保护与城乡收入增长双赢，例如，2024年初，宁洱哈尼族彝族自治县勐先镇和平村、谦乐村的66户林农通过碳汇交易获得收益分成6.1万元。
（五）健全风险防控机制，保障农民主体权益城乡融合中的正式制度（产权法律）与非正式制度（乡土伦理）的碰撞，可能诱发社会风险，其中资本的“制度套利”（通过土地流转合同漏洞侵占农民长期收益）、生态的“逆向选择”（工商资本偏好投资高污染项目以转嫁环境成本）以及治理的“道德缺位”（地方政府为政绩工程放松监管引发债务危机），则是当前城乡融合实践过程中暴露出的主要风险敞口。要通过构建“风险识别－防控处置－权益救济”全链条机制，在守住粮食安全、生态安全底线的同时，确保农民在产业发展、土地改革、乡村治理中的知情权、参与权和收益权，真正实现“农民主体地位”从制度设计到实践落地的贯通。为此，制度创新过程中，政策工具的制定要强化三重保障：一是建立“负面清单”管理制度。明确禁止社会资本进入的领域（如基本农田非粮化、生态红线区开发），县域政府需定期公开土地流转与项目审批信息，接受村民代表大会监督。二是完善农民权益救济渠道。在县域法院设立“城乡融合纠纷速裁庭”，对土地征收补偿、宅基地退出等案件实行7日内立案、30日内审结。同步推广“法律明白人”制度，每个行政村培养3-5名懂法律、会调解的村民代表。三是构建动态风险评估体系。设计城乡融合“五维风险评估指标”，包括生态承载力（如单位GDP能耗）、农民满意度（如征地补偿到位率）、财政可持续性（如债务率）等，对高风险县域实施“一票否决”式政策熔断。
（六）强化县域治理能力建设，激活基层创新活力治理现代化理论强调，治理效能的提升依赖于“权责配置合理性”“激励相容性”“组织适应性”三者的协同。因此，要强化县域治理能力建设，特别是激活基层政府的创新活力，需要适当放权，并解决“激励错配”问题。一是推进“省直管县”体制改革。增加县域经济社会管理权限，省级政府通过“负面清单”下放审批权，减少市级行政干预。浙江省在全省140个开发区和113个特色小镇实施“区域环评＋环境标准”改革，环评编制时间平均缩减65％，进一步提高了审批效率。二是建立“容错纠错”激励机制。对县域自主创新的城乡融合试点（如集体土地入市模式），允许在无明确禁止性规定前提下先行先试。对因政策探索导致的非原则性失误，实行尽职免责。切实转变基层政府在改革过程中“不敢改、不愿改”的保守工作方式。当前县域治理已进入“精细化治理＋创新驱动”新阶段，需持续推动制度供给创新、技术应用创新和治理主体创新，形成“顶层设计牵引＋基层实践突破”的良性循环，为实现基层治理现代化提供持久动力。
作者系华南农业大学国家农业制度与发展研究院院长，经济管理学院教授、博士生导师；乡村发现转自:《南京农业大学学报(社会科学版) 》20250416网络首发
来源：中国乡村发现